경상남도는 ‘2019 주민자치 역량 강화 해외연수’를 지난 5월 23일부터 29일까지 5박 7일 동안 스위스를 다녀왔다. 도의원 3명, 자치분권·주민자치 위원회 10명, 공무원 8명 등 21명이 참석한 이번 해외연수는 주민자치 선진국 방문을 통한 경남형 주민자치 발전 방안 모색 및 주민자치 강사요원 양성을 목적으로 추진됐다.

특히 경상남도주민자치회에서는 유인석 대표회장, 안창희 회장, 임희한 감사, 임병무 상임이사가 참여했고, 이수임 양산시 서창동 주민자치위원회 간사, 박성우 함안군 가야읍 주민자치위원, 차현지 고성군 고성읍 주민자치위원, 백인구 진주시 초전동 전 주민자치위원장이 함께 했다.

해외연수 일정은 ▶5월 24일, St. 비쇼프스첼 시청에서 게마인데의 자치기관 및 자치권한 브리핑, 비쇼프스첼주민총회 설명 등 세미나 ▶5월 25일, St. 비텐바흐 시청에서 비텐바흐 학교 게마인데에 대한 설명(교육자치,직업교육), 비텐바흐 소방서 견학(자치소방 및 안전관리에 대한 대책 등) 등 세미나Ⅰ ▶5월 26일, 스위스·독일·오스트리아 3국 간 협력 시스템 연수 ▶5월 27일, 호텔 내부 세미나실에서 스위스 수직적 정부 간 관계와 직접참정 세미나 ▶5월 27일, St. 비텐바흐 시청에서 비텐바흐 주민총회 설명 등 세미나Ⅱ ▶5월 27일, St. 비쇼프스첼·비텐바흐 주민총회 직접 참관 및 참여 등으로 진행됐다.

이에 기자는 경상남도 자치행정과의 스위스 연수 결과에 대한 총평과 정책 건의 보고서를 살펴보고, 참석자들의 연수 결과 보고서를 통해 각 일정별로 연수내용, 연수소감, 향후계획 및 지역 접목 방안 등을 알아봤다. 이번 경상남도의 스위스 주민자치 연수는 타 시·도, 시·군·구, 읍·면·동 모두가 참고할 만한 좋은 사례가 될 것이다.

스위스는 연방공화국(Swiss Confederation)으로 ‘코트라(kotra) 국가정보’에 의하면, 수도는 베른(Bern), 인구는 858만322명(2019년 기준), 면적은 4만1285㎦ (2017년 기준), 1인당 국민소득은 6만4987.66달러(2018년), 민족(인종)은 독일계 65%, 프랑스계 18%, 이태리계 10%, 로만계 1%, 기타 6%다.

정체는 스위스식 회의제의 연방공화제며, 의회는 양원제로, 임기 4년의 상원(46석)과 하원(200석)으로 구성돼 있다. 주요 정당은 사민당(SP), 급진민주당(FDP), 기독민주인민당(CVP), 인민당(SVP) 등이다. 스위스연방은 1648년 6월 1일 베스트팔렌조약에 의해 독립국으로 공인됐고, 나폴레옹 전쟁 후인 1815년 강대국들에 의해 영세중립국으로 보장됐다.

1848년 제정된 연방헌법에 의거 26개 주(Canton)로 구성되며, 7명으로 구성된 연방각의가 행정권을 행사한다. 명목상의 국가원수인 대통령은 7부 장관이 윤번제로 1년간 겸직한다. 유리 마우어(UeliMaurer, 2019.1.1.~2019.12.31) 대통령이 취임해 정부를 이끌고 있으나 실질적 권한은 임기 4년의 연방평의회 위원 7인에게 있다. 스위스는 연방, 주(칸톤), 지방(게마인데) 각자의 고유한 권한을 소유하고 있으며, 보충성의 원리에 의해 운영되고 있다.

스위스는 대외적으로는 중도의 입장을 취하고 있으며, 외교정책은 중립주의와 보편주의를 기초로 한다. 국제분쟁의 조정에도 적극적으로 참여하며, 비동맹회의에도 옵서버로 참가하고 있다. 유엔에도 가입하지 않고 있다가 2002년에 가입했다(한국민족문화대백과).

경남 자치행정과 총평 및 정책 건의

경상남도 자치행정과는 이번 주민자치 역량 강화를 위한 스위스 연수 결과에 대한 총평과 정책 건의보고서를 다음과 같이 내놨다.

스위스 자치단체의 종류와 정치적 단체의 성격

St. 비쇼프스첼은 세 유형의 정치적 자치단체가 공존한다고 할 수 있다. 그 하나가 정치적 자치단체고, 다른 하나는 초등학교 자치단체, 또 다른 하나는교회 자치단체 등이다. 이 세 유형의 자치단체가 공존하며, 정치적 자치단체는 기능적 차원으로 볼 때 종합 자치행정을 하는 보통 지방자치단체, 수직적차원에서는 우리의 읍·면에 해당한다. 하지만 수직적 행정계층 차원이 아닌 자치권이 부여된 자치계층으로서 공공법인임을 알 수 있었다.

자치분권 실현을 위해 중요한 키워드는 ‘주민 참여’다. 주민자치 선진국 스위스는 초등학교부터 생활(교회 등)적인 부분까지 주민 참여의 방법이 다양하고, 자유롭게 열려있으며, 또 수직적 행정계층 차원을 넘어서는 권한이 읍·면·동에 부여돼있는 것을 알 수 있었다.

5월27일 참관한 비쇼프스첼 주민총회(게마인데)의 주제는이민자의 시민권 부여였다. 규모는 작지만, 큰 자치권을 가진 비쇼프스첼(인구 6천명)·비텐바흐(인구 9천명) 시는 ▲징수세율의결정 ▲이민자의 시민권 부여 결정권 ▲각종 정책관련 사항에 법률의 범위 내에서 자치법규 제정권등 우리의 광역자치단체와 서울특별시보다 더 큰 자치권을 향유하고 있었다.

스위스 주민총회의 권한과 명예공직 제도의 활용

스위스는 주민총회(직접민주제)를 통한 실질적 시민주권 확립을 이루기 위해 자치단체 의결기관을 유권자 전체로 하고 있으며, 대의기관인 지방의회를 두고 있지 않음으로써, 자치단체 주요 사항에 대한 모든 결정권한을 주권자인 시민에게 부여하고 있다.

의결기관으로서의 기능은 크게 두 가지 형태 및 방식을 통해 수행되고 있는데, 그 하나는 자치단체(주민)총회며, 다른 하나는 주민투표·주민발안 등이다. 또 명예공직 시스템을 통한 자치기관의 관료제 역기능을 완화하고 있다. 예를 들어 업무 처리의 경직성 완화, 공익보다는 개인의 직업 유지·성장·발전을 더 우선시하는 공직의 도덕적 해이 문제들을 크게 완화·극복하고 있다.

국민투표 국민발안 실시 현황

국민·주민 투표일은 매년 4회다. 연방차원(우리나라 중앙정부에 해당)은 1970년부터 2013년까지 총548건으로 필요적 국민투표 191건, 임의적 국민투표172건, 국민발안 185건이다. 칸톤 차원(우리나라 광역에 해당)은 1970년부터 2013까지 총 4610건으로 필요적 국민투표 3189건, 임의적 국민투표 667건,국민발안 754건이다. 지방(게마인데) 차원(우리나라 시·군에 해당)은 1981년부터 2015년까지 총 68만3377건이다.

주민총회 직접 참관을 통한 경남형 주민자치 발전 방안 모색

현지 기관 사정 및 각 지자체 간의 주민총회 비교 분석을 위해 팀을 나눠 St. 비쇼프스첼 주민총회, St. 비텐바흐 주민총회에 참석했다. 비쇼프스첼의 경우 주민총회 안건으로 ①전년도 회의록의 승인②시민권 승인(6명) ③2018년도 회계결산 승인 ④폐수처리 관련 규정 승인(조례) ⑤건축 관련 규정 승인 ⑥기타 토의를 가졌다.

비텐바흐의 경우 ①전년도 회계결산 승인(감사위원회 상정) ②현재 진행 중인 비텐바흐 공공사업들에 대한 주민 질의와 기타 토의를 가졌다. 각 게마인데 안건의 상정에서 결산 승인의 경우, 직선으로 선출된 회계위원회 검토 및 정당별 검토를 통해 최종적으로 회계위원회 위원장들의 확인이 끝나면, 총회에서 승인을 받는 구조다.

만약 총회에서 문제가 있다고 이의를 제기하면 답변을 덧붙이고, 그래도 결론이 나지 않으면 공청회 필요성을 찬성과 반대로 묻고, 공청회가 필요하다고 하면 날짜를 잡는 방식으로 결정 과정에서 주민들의 불만이 발생하지 않도록 한다. 비쇼프스첼·비텐바흐 주민총회 참석 인구는 전체 인구의 약 5~6% 정도며, 높은 참석률을 기록한다고 할 수 있다.

스위스 주민총회를 통한 정책점 시사점

주민 참여

이제 주민총회를 시작하는 경상남도 입장에서 스위스와 비교해 봤을 때, 가장 큰 난제는 저조한 주민 참여다. 스위스 역시 현재 5~6% 선에서 떨어지고 있는 주민총회 참석률 제고를 위해 지속적인 노력을 기울이고는 있으나 젊은 층의 참석률은 저조한 상황이다.

이번 스위스 연수에 참석한 경상남도 자치행정과 공무원들에 따르면, 기존 도의 주민자치는 행정의 요청으로 동원돼 거수기 역할만 하던 방식이었다. 따라서 이젠 이 방식에서 탈피해 단순히 마을의 정책 결정과정으로서의 주민총회가 아니라, 그 마을의 ‘축제’가 돼야 한다고 판단하고 있다. 즉 주민들이 다가오기 쉬운 요소를 주민총회에 배치함으로써, 주민들이 주민총회에 부담감을 느끼지 않도록 해서 참여율을 높이고, 또 축제를 즐기면서 마을의 주요 의제를 함께 고민하고 결정하는 과정이 돼야 한다는 것이다. 그래야 초기 단계인 경상남도의 주민총회 주민참석률이 높아지고, 이를 통해 마을의 정책 결정과정에서 다양성이 커질 수 있기 때문이다.

또 스위스 연수 참석 공무원들은 “이번 강의 능력 심사과정을 통해 선발돼 연수를 마친 현직 시·군 주민자치위원을 경상남도 자치분권 아카데미 및 시·군 자체 주민자치 역량 강화 강사요원으로 적극 기용할 필요가 있다” 제의했다. 이를 통해 스위스 주민자치우수사례를 각 지역으로 전파하고, ‘우리 도에, 우리 시·군’에 적합한 시책을 개발할 수 있는 기회를 갖고, 읍·면·동에서 직접 주민총회를 시행함으로써 ‘지역을바꾸고 내 삶을 바꾸는 자치분권 실현’에 한발 더 나아가도록 해야 한다는 것이다.

주민총회 준비

스위스 주민총회 준비과정에서 가장 먼저 해야 할 일은 준비위원회 내 분과위원회 구성이다. 분과위원회 구성은 각 분과별(예산, 환경·토목, 문화 등) 전문가들로 구성돼 있으며, 이들은 명예공직 또는 재능기부 방식으로 주민들이 미리 제출한 주민총회 안건에 대한 실현가능성·법적 검토와 사업계획으로의 구체화를 담당한다.

이를 경상남도 ‘분과위원회 전문성 강화’에 접목시켜 보면, 분과위원들의 전문성 확보와 주민총회의 성공적 개최 준비를 위해 ‘OO구, OO읍·면(3~4개읍·면 정도) 마을(주민)총회 기획단(가칭)’ 편성이 필수적이다. 기획단은 먼저 주민총회 개최에 대한 전문성을 가져야 하고, 이를 통해 스위스와 마찬가지로 주민들이 제시한 마을 문제를 구체화시켜주는 역할을 해야 한다.

또 마을기획단은 최대한 주민들의 안건을 수렴하기 위해 거주하는 ‘읍·면·동 주민총회 안건 선정 홍보 및 수렴계획’을 실시하고, 분과위원 선정위원회를 개설해 역량 등을 판단하고, 심의를 통해 분과위원을 선정하며, 읍·면·동 주민총회 개최에 대한 컨설팅과 지원을 병행해야 한다.

물론 향후 주민총회 기획단은 스위스와 같이 행정이 아닌, 주민의 영역에서 자치적으로 운영돼야 할 것이나, 현재 경상남도 여건상 주민총회 기획단 운영은 행정에서 일시적으로 관리·운영돼야 할 것으로 판단하고 있다.

향후 경상남도의 역할

각 시·군에서 실시 예정 중인주민총회의 성공적인 개최와 주민자치회 전환 관련시·군의 조례 제정 지원을 위해 스위스 연수 참석 공무원들은 “우리 경상남도는 연수를 다녀온 주민자치위원을 강사요원 및 선진 우수사례 전파자로 양성해, 주민자치 전환의 필요성과 선진 주민자치 사례의 시·군 확산에 초점을 맞춰야 한다”고 말했다.

또 스위스 연수 참석 공무원들은 “자치분권협의회위원 등 자치분권 전문가를 구성원으로 한 주민자치 전환 컨설팅단을 구성, 주민자치회 전환 조례 제정을 앞두고 있는 시·군의 조례 제정 컨설팅 등을 실시해야 한다”며 “이를 통해 주민자치회와 주민자치위원회의 차이점(권한, 재원, 사무)과 창원·고성 롤모델을 부각시켜 실질적인 주민자치회 활동을 할 수있는 조례 제정 등을 적극 지원해야 할 것이다”고 건의했다.

도움_임병무 경상남도주민자치회 상임이사
자료_경상남도 자치행정과