전상직 한국자치학회 회장·본지 발행인.
전상직 한국자치학회 회장·본지 발행인.

주민자치회는 주민회고 자치회다
주민자치는 주민들이 주체가 돼 자치하는 것이다. 주민이 주체가 되지 못하고, 관료가 주체가 되면 관치가 되고, 소수가 주체가 되면 전제가 된다. 따라서 주민자치의 주체는 개인적으로 참여하는 주민이 아니라, 주민 전체가 집합적인 차원으로 주체가 되는 것이다.

주민자치회는 주민회고 자치회다.
주민자치회는 주민회고 자치회다.

주민은 개인 차원에서는 주민권이 있으며, 집단 차원에서는 자치권이 있다. 주민들의 회(會)가 ‘주민회’며 자치하는 회(會)가 ‘자치회’다. 따라서 ‘주민’들이 ‘자치’하는 것이 ‘주민자치회’다.

주민자치회는 주민회고 자치회다
주민자치회는 주민회고 자치회다

주민자치회는 먼저 주민회로서 최고 의사결정기구인 주민총회가 있어야 하고, 주민총회에서 규약을 제정하고 대표를 선출해야 한다.

주민자치는 주민의 자치다
지방자치의 속성은 단체자치와 주민자치로 이뤄진다. 지방자치단체가 전적으로 주민의 통제를 받으면, 단체자치와 분리된 주민자치가 별도로 필요없다.
하지만 지방자치단체가 강력한 국가의 통치를 받으면, 지방의 자치를 위해서는 주민들의 민주적인 자치공간이 별도로 요청돼 단체자치와 분리해 만드는 주민자치가 주민자치회다.

주민자치는 주민의 자치다
주민자치는 주민의 자치다

유럽 등에서는 지방자치단체가 주민의 통제 하에 있으므로 별도로 주민자치회라는 조직이 필요없다. 그렇지만 중앙집권이 강한 우리나라 등에서는 지방자치를 위해서 관료에 의한 단체자치 외에 주민에 의한 주민자치가 별도로 강하게 요청되는 상황이다. 따라서 지방자치의 성공을 위해서는 단체자치와 주민자치를 어떻게 설계하느냐가 매우 중요하다.

주민자치회는 어느 계층에 설치하는것이 옳은가
주민자치회는 행정 계층이 있는 읍·면·동 계층에 대립적으로 설치하는 방법과 분리해, 통·리·반 계층에 분리해 설치하는 방법이 있다. 먼저, 주민자치회를 읍·면·동 계층에 설치하면, 읍·면·동과 주민자치회는 대립적이 된다.

주민자치회는 어느 계층에 설치하는것이 옳은가.
주민자치회는 어느 계층에 설치하는것이 옳은가.

주민자치가 실질화 될 수 있도록 명확한 분권이 이뤄지면, 주민자치는 점진적으로나마 이뤄지나, 분권이 실질화에 미치지 못하면 행정기관과의 대립으로 주민자치는 위축될 수밖에 없다.

주민자치회는 어느 계층에 설치하는것이 옳은가
주민자치회는 어느 계층에 설치하는것이 옳은가.

문제는 읍·면·동은 종합적인 행정기관이고, 주민자치회도 대표적인 사회 조직이라 자치를 기준으로 명확하게 수평적인 분권을 하기 쉽지 않다. 또 주민자치회가 행정기관인 읍·면·동을 대체할 수 있는 역량을 갖추는 것은 현실적으로 매우 어렵다.

주민자치회 규모의 올바른 설계
한국의 읍·면·동은 거의 대부분이 자치단체에 가까운 규모다. 인구면에서도 무보수 명예직의 비상근 대표가 감당할 수 있는 규모가 아니며, 면적에서도 생활 관계가 형성될 수 있는 규모가 아니다.

주민자치회는 무보수 명예직으로 구성되므로, 규모도 무보수 명예직으로 운영할 수 있어야 한다.
주민자치회는 무보수 명예직으로 구성되므로, 규모도 무보수 명예직으로 운영할 수 있어야 한다.

주민자치회는 무보수 명예직으로 구성되므로, 규모도 무보수 명예직으로 운영할 수 있어야 한다.

주민자치회 설치 계층과 규모
한국에서 주민자치는 통·리 계층과 통·리 규모가 적절하며, 기존의 행정 보조기능도 있어서 주민자치회로 전환하면 주민자치 실질화를 앞당길 수 있다.

주민자치회 설치 계층과 규모이다.
주민자치회 설치 계층과 규모이다.

주민자치는 생활의 자치다
주민자치의 중심은 마을에서의 ‘생활’을 주민들이 자치하자는 것이다. 따라서 주민자치는 국가 영역이 아니고, 시장 영역도 아니며, 사회 영역이다.

주민자치는 생활의 자치다.
주민자치는 생활의 자치다.

지역에서 사회가 생활에 필요한 역할을 하는 것이 주민자치다. 국가 차원에서는 사회가 발달해 있지만, 지역에서 사회는 국가와 시장에 의해 잠식당해 생활조차도 주민의 자치로 영위하지 못하고 있다. 한국의 주민자치 정책은 주민들의 생활마저도 국가가 행정으로 관리해야 하는 영역으로 판단하고 있는 것으로 보이며, 생활자치조차도 하용하지 않으려 하고 있다. 주민자치위원회가 그렇고 시범실시 주민자치회도 동일하다.

국가의 관료들은 지역에서 주민의 역할에 대해서 필요성을 느끼지 못하고 있으며, 행정의 걸림돌로 생각하고 있다. 지역 전체를 조망하지 못하는 근시안적인 안목으로 주민자치를 오판해 행정의 하부에 두려고 한다. 주민자치는 행정기관의 예속에서 벗어나, 지역 사회에 자리를 잡아야 주민자치가 될 수 있다.

생활자치는 마을 주민들의 생활 관계를 자치로 경영하는 것

생활자치는 마을 주민들의 생활 관계를 자치로 경영하는 것이다.
생활자치는 마을 주민들의 생활 관계를 자치로 경영하는 것이다.

주민들의 생활 관계를 행정부가 관계하게 되면 민원이 된다. 입법부가 관계하면 정치가 된다. 그러나 주민 스스로 주체가 되면 자치가 된다. 주민들이 자치로 할 수 있는 영역이 넓고 깊을수록 사회는 발전이 된다.

주민자치는 민주제로 조직들 간 수직 관계가 아닌 수평 관계다
이질적인 단체 간에 수직적인 관계를 형성하는 형식을 독재라고 한다. 하부단체의 가치를 상부단체가 무시하고, 상부단체의 가치를 강요하기 때문이다. 주민자치는 수직 관계에서는 형성될 수 없다.

주민자치는 민주제로 조직들 간 수직 관계가 아닌 수평 관계다.
주민자치는 민주제로 조직들 간 수직 관계가 아닌 수평 관계다.

자치분권은 행정의 권한 위임 정도의 원리로는 불가능하며, 더욱이 국가에서 사회로 분권하는 주민자치는 위임을 넘어서는 원리를 요청한다. 수평적 관계 형성은 보조성 원리에 기반 할 때 비로소 가능하다.

주민자치는 민주제로 조직들 간 수직 관계가 아닌 수평 관계다.
주민자치는 민주제로 조직들 간 수직 관계가 아닌 수평 관계다.

주민자치는 주민의 자율성을 기반으로 하며, 주민의 자율성은 공동체에 이바지하는 적극적인 참여를 통해서 발휘되는 것으로, 주민들의 자율성은 개인 차원의 자율성과 마을 차원의 자율성이 모두 발휘될 때 가능하다. 주민자치회는 커져가는 주민의 사회 참여욕구를 바람직하게 숙성시킬 수 있도록 제도화 해야 한다.

주민자치는 주민 민주제요 마을의 민주제다
주민자치회는 주민으로 구성되는 것이며, 마을의 민주제로 운영돼야 한다. 주민자치회의 규칙은 주민들에 의해 제정돼야 하며, 주민자치회 대표는 주민 등에 의해 선출돼야 한다.

주민자치는 주민 민주제요 마을의 민주제다.
주민자치는 주민 민주제요 마을의 민주제다.

주민자치회는 비정부 조직
주민자치회-주민의 관계에 정부가 개입하면 주민자치의 기본이 되는 주민의 자발성은 발현될 수 없다.

주민자치회는 비정부 조직이다.
주민자치회는 비정부 조직이다.

주민자치회가 사회 조직이라도 정부와의 관계는 불가피하며, 이때 정부가 주민자치회에 관계하는 형식은 보조적이어야 한다.

주민자치회는 비영리 조직
주민자치회는 마을의 공공 조직이므로 마을의 이익을 위해 영리 활동을 할 수 있으나, 영리자체가 목적이 될 수는 없다. 주민자치회의 영리 활동이 주민자치의 본질을 넘어서도 안 된다. 즉 영리를 창출하기 위해 민주적인 자치의 가치를 훼손할 수 없다.

주민자치회는 비영리 조직이다.
주민자치회는 비영리 조직이다.

주민자치회는 비사적 조직
주민자치회는 주민을 대표하고, 마을을 대표하는 조직으로 대외적으로는 국가나 시장의 지배를 받지 않아야 하지만, 내부적으로도 사적 단체의 영향력 하에 놓여서는 안 되는 공공 조직이다. 주민자치회 내부의 모든 사적인 조직을 활성화 하고, 주민의 자치에 기여할 수 있도록 관계를 형성하는 틀거리로서 주민자치회는 기능해야 한다.

주민자치회는 NGO·NPO·NIO 특성을 갖는다
주민자치회는 비정부 조직(NGO), 비영리 조직(NPO), 비사적 조직(NIO)의 특성을 가진다.

주민자치회는 NGO·NPO·NIO 특성을 갖는다.
주민자치회는 NGO·NPO·NIO 특성을 갖는다.

주민자치는 분권을 필요조건으로 자치를 충분조건으로 성립한다
분권 주민자치의 분권은 국가의 권한을 주민자치회에 분권하는 것이 아니라, 주민들이 자치할 수 있도록 자치를 분권하는 것이다.

주민자치는 분권을 필요조건으로 자치를 충분조건으로 성립한다.
주민자치는 분권을 필요조건으로 자치를 충분조건으로 성립한다.

국가가 영토·국민·주권의 요소로 이뤄지듯, 주민자치회도 구역·주민·주권으로 이뤄진다. 주민자치회는 지역을 대표하고, 주민을 대표하며, 사회를 대표해야 한다.

주민자치는 분권을 필요조건으로 자치를 충분조건으로 성립한다.
주민자치는 분권을 필요조건으로 자치를 충분조건으로 성립한다.

주민의 자치 주민의 자치가 성립하기 위해서는 구역을 마을로 승인하고, 주민을 이웃으로 승인하고, 마을 일을 나의 일로 승인해야 한다.

주민자치는 분권을 필요조건으로 자치를 충분조건으로 성립한다.
주민자치는 분권을 필요조건으로 자치를 충분조건으로 성립한다.

주민자치는 분권과 자치의 조화로 이루어진다
분권에 있어서는 과잉분권도 문제고, 과소분권도 문제다. 과잉분권은 혼란을 초래하고, 과소분권은 불만을 초래한다. 따라서 주민의 자치역량과 조화를 이룰 수 있는 분권이 필요하다.
그런데 주민자치회의 자치역량은 주민자치회에 따라서 각별하게 다르므로 분권은 보조성(subsidiarity)을 기본으로 한다.

주민자치는 분권과 자치의 조화로 이루어진다.
주민자치는 분권과 자치의 조화로 이루어진다.

분권력은 정부의 기획력이고 자치력은 주민의 실천력이다
한국의 행정 관료와 의회 의원은 주민들에게 자치력이 거의 없다고 강력하게 전제하고 있다. 그러나 뒤집어 살펴보면 행정 관료도 주민자치를 모르고, 의회 의원도 주민자치를 모른다. 그래서 현재는 정부가 독점하고 있는 권한을 분권하는 것을 모르며, 주민자치를 위한 기획역량은 거의 없다. 실제로 주민들에게는 자치할 수 있는 역량이 매우 풍부하다. 다만, 개인적으로 보유하고 있는 능력들을 집단적으로 발휘할 수있는 조직이 없다.

주민에게는 자치력이 있으나 주민자치회에는 자치력이 없다
개인인 주민이 마을의 공공을 받아들이고, 주민의 임무로 소화하는 것이 바로 주민자치의 본령이다. 그러기 위해서는 개인이 임무로 소화할 수 있도록 먼저 분권을 이뤄야 한다.

주민에게는 자치력이 있으나 주민자치회에는 자치력이 없다.
주민에게는 자치력이 있으나 주민자치회에는 자치력이 없다.

분권은 주민들이 마을의 공공을 자치로 소화할 수 있는 형식으로 입법권(의사결정을 할 수 있는), 인사권(집행할 사람에 대한), 재정권(필요한 자원을 위한)이 필요하다.

조선의 향약은 주민의 자치가 아니라 양반의 자치였다
주민자치(위원)회 위원은 양반으로만 구성하고, 주민들은 참여가 불가능하게 하며, 철저하게 피지배자로 전락시켰다. 주민들은 관료와 양반의 이중지배에 시달리게 됐다.

조선의 향약은 주민의 자치가 아니라 양반의 자치였다.
조선의 향약은 주민의 자치가 아니라 양반의 자치였다.

주현향약, 주민관치로 실패하다
향촌자치를 위해 양반의 상계와 상민의 하계를 합했으나, 양반이 지배를 주장해 상민과 마찰이 이어지자 수령이 나서서 직접 주민자치인 향약의 장이 돼 향촌을 관치 했으나 실패했다.

주현향약, 주민관치로 실패하다.
주현향약, 주민관치로 실패하다.

동계, 불문율로 주민자치를 하다
주민자치의 실패 원인은 첫째가 관료지배요, 둘째가 양반의 지배였다. 특히 양반이 향교로 물러가면서 향리는 향민이 자치하게 됐다. 향촌자치를 법령으로 제도화 했다.

주현향약, 주민관치로 실패하다.
주현향약, 주민관치로 실패하다.

일제강점기, 주민자치의 암흑기였다
총독부는 향리 2~3곳을 통합해 면을 설치하고, 면의 장은 총독부의 공무원으로 임명해 향촌까지 국가의 행정에 복속시켜서 국가 독재체제를 확립했다.

일제강점기, 주민자치의 암흑기였다.
일제강점기, 주민자치의 암흑기였다.

해방시기-산업화시기-민주화시기, 주민자치는 선택과 집중에서 제외됐다
해방 이후에 우리는 아직도 일본의 행정 계층을 그대로 유지하고 있으며, 시·도-시·군·구는 자치화했지만, 읍·면·동과 통·리는 아직도 관료의 직접 관리 하에 놓여있다. 자치에서 제외돼 있다.

해방시기-산업화시기-민주화시기
해방시기-산업화시기-민주화시기, 주민자치는 선택과 집중에서 제외됐다.

주민자치센터는 잘못 꿰어버린 첫 단추
주민자치위원회를 자문위원회로 격하시켰다. 주민의 대표성도 없고, 지역은 대표성도 없고, 사업의 대표성도 없도록 해서 주민자치를 원천적으로 불가능하게 만들었다.
주민자치위원회와 주민의 관계는 단절시키고, 읍·면·동장의 지배만 강화했다. 따라서 주민도 없고, 자치도 없는 주민자치회로 첫 단추를 잘못 꿰었다.

주민자치센터는 잘못 꿰어버린 첫 단추다.
주민자치센터는 잘못 꿰어버린 첫 단추다.

시범실시 주민자치회
주민자치위원회를 그대로 주민자치회로 전환했다. 위원회와 회는 근본적으로 다르다. 주민들이 주민자치회에 참여할 수 없도록 하고, 자치도 할 수 없도록 했다. 주민자치‘회’를 도로 ‘위원회’로 무력화시켰다,

시범실시 주민자치회이다.
시범실시 주민자치회이다.

서울형 주민자치회
서울형 주민자치회는 실패한 조선의 향약과 동일한 구조를 가졌다. 조선에서는 양반이 향약으로 상민을 지배했다면, 서울형은 주민자치회로 관변단체가 주민을 지배한다.
주민자치회에 주민이 참여하지 못하게 하고, 자치를 못하게 하는 모순은 그대로 두고 관변단체에 주민권과 자치권을 내줬다.

시범실시 주민자치회이다.
서울형 주민자치회이다.

확대 실시 주민자치회
확대 실시 주민자치회는 서울형 주민자치회를 모델로 전국화를 시도하고 있다. 시범실시는 시범의 취지에 부합해야 하나, 시범 실시하는 명목으로 실제로는 전국화를 꾀하고 있다. 주민자치회의 실시는 주민회법으로 가능하다.

확대 실시 주민자치회이다.
확대 실시 주민자치회이다.

주민자치 제도의 평가
주민자치회는 입법권·인사권·재정권이 없으면 실제로 주민자치를 할 수 없는데, 주민자치위원회나 주민자치회는 분권이 돼 있지 않다.

주민자치 제도의 평가이다.
주민자치 제도의 평가이다.

주민자치회 설계의 기본원리
주민이 국가의 공공에 참여하는 것을 협치라 하고, 주민이 마을의 공공을 실현하는 것을 자치라고 한다.

주민이 국가의 공공에 참여하는 것을 협치라 하고, 주민이 마을의 공공을 실현하는 것을 자치라고 한다.
주민이 국가의 공공에 참여하는 것을 협치라 하고, 주민이 마을의 공공을 실현하는 것을 자치라고 한다.

주민의 자치는 주민들이 자발성-자주성-자율성으로 주민의 자치를 승인하는 데서 성립하게 된다. 주민의 자치는 주민들의 승인이 없으면 통치가 되거나 자칫 협치로 변질되고 만다.

주민의 자치는 주민들이 자발성-자주성-자율성으로 주민의 자치를 승인하는 데서 성립하게 된다.
주민의 자치는 주민들이 자발성-자주성-자율성으로 주민의 자치를 승인하는 데서 성립하게 된다.

주민자치회는 마을의 공공을 위한 주민들의 자발성-자주성-자율성을 형성하고 재생산할 수 있도록 설계돼야 한다.

주민자치회는 마을의 공공을 위한 주민들의 자발성-자주성-자율성을 형성하고 재생산할 수 있도록 설계돼야 한다.
주민자치회는 마을의 공공을 위한 주민들의 자발성-자주성-자율성을 형성하고 재생산할 수 있도록 설계돼야 한다.

주민자치회는 주민들의 개인자치 역량과 주민자치회의 조직자치 역량을 모두 갖춰야 한다.

주민자치회는 주민들의 개인자치 역량과 주민자치회의 조직자치 역량을 모두 갖춰야 한다.
주민자치회는 주민들의 개인자치 역량과 주민자치회의 조직자치 역량을 모두 갖춰야 한다.

분권의 설계
분권은 국가의 사무를 분배하는 것이 아니라, 마을의 고유사무를 주민들이 경영할 수 있도록 하는 것이다. 따라서 주민자치는 주민들의 자치역량에 맞도록 분권해야 한다.

분권의 설계이다.
분권의 설계이다.

자치의 설계
주민자치는 주민들이 마을에 참여하도록 하고, 마을도 주민의 참여를 허용하도록 설계해야 한다.

자치의 설계이다.
자치의 설계이다.

주민자치회 설계
주민자치회는 자치할 수 있는 주체로서 지위를 부여하기 위해 반드시 법인격을 부여해야 한다. 법인격 없이는 자치할 수 없다.
주민자치 관련 법규는 주민에게 주민권을 부여하고, 주민자치회에 자치권을 부여하는 절차를 규정하는 성격이어야 한다.

주민자치회 설계이다.
주민자치회 설계이다.
주민자치회 설계이다.
주민자치회 설계이다.

 

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