[기획특집] 목표는 공공이익 실현 및 공동체 활성화
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[기획특집] 목표는 공공이익 실현 및 공동체 활성화
  • 김필두 한국지방행정연구원 연구위원
  • 승인 2020.03.12 09:20
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사회적 가치는 세계의 흐름 및 현 정부 핵심 국정 가치
주민자치회는 직접민주주의·일상민주주의 실천 주체기구
인천시 남동구 구월4동 주민자치회 주민총회.   사진=남동구 제공
인천시 남동구 구월4동 주민자치회 주민총회. 사진=남동구 제공

‘짐이 곧 국가다’라는 말로 대변되던 절대 군주 중심의 전제국가체제가 시민 혁명으로 붕괴되고, 시민이 새로운 주권자로 등장하게 된 국민국가 시대를 맞이하게 됐다. 국민국가를 떠받치는 두 기둥은 민주주의와 자본주의라고 할 수 있다, 초기의 국민국가는 비록 선거에 의해서 선출되기는 했지만, 국가의 권력이 대부분 중앙에 집중돼 있었으며, 이 강력한 중앙집권적 국가가 자본주의와 결합해 강력한 자본주의국가를 형성하고, 부익부 빈익빈 현상이 두드러지게 나타나게 됐다. 산업화 시대를 맞이해 전통적인 공동체는 해체되고, 양적 성장, 효율, 성과, 경쟁 등과 같은 경제적인 가치가 중시되고 인권, 사회적 약자에 대한 배려 등과 같은 사회적 가치는 상대적으로 후순위로 밀려나게 됐다.

사회적 가치는 정부 국정의 핵심 가치

그러나 자본주의의 폐해, 대의민주주의의 한계, 권한의 분산 등에 대한 논의가 활발하게 진행되면서 사회적 가치에 대한 관심이 높아지게 됐다. 국제 사회에서는 이미 사회적 가치의 중요성과 필요성에 대한 논의가 활발하게 진행됐다. 세계화와 더불어 과잉 경쟁으로 인한 부작용으로 반 세계화가 일어났으며, 소비자, 근로자, 지역 주민의 활동과 영역의 확장과 더불어 다양한 이해관계자 관점의 중요성이 대두됐다. 미국에서는 1995년부터 2005년까지 사회책임투자 펀드(SRI,Socially Responsible InvestmentFund)를 2만2900억 달러로 약360% 증가하는 등 사회적으로 의미 있는 기업 활동의 필요성을 강조하게 됐다.

한국의 경우에는 박근혜 전 대통령의 탄핵과 더불어 사회적 가치와 책임에 대한 관심과 논의가 증가돼왔다. 세계의 흐름과 발맞춰 현 정부는 국정의 핵심 가치로 사회적 가치를 내세웠다. 핵심적 100대 국정과제 중 ‘열린 혁신정부, 서비스하는 행정’(국정과제 8), ‘사회적 가치실현을 선도하는 공공기관’(국정과제 12), ‘사회적 경제 활성화’(국정과제 26) 등과 같이 사회적 가치의실현과 밀접하게 관련된 과제들이 포함돼 있어서 사회적 가치가 현 정부 국정 운영의 핵심적인 방향과 가치를 담고 있다는 것을 알 수 있다.

현 정부의 사회적 가치는 인권, 안전, 환경, 사회적 약자 배려, 양질의 일자리 창출, 상생협력 등 공공의 이익과 공동체 발전에 기여하는 가치를 말하는 것으로서, 이런 가치들은 새롭게 조성된 것이 아니라 기존의 사회적 경제, 기업의 사회적 책임(CSR, Corporate SocialResponsibility), 공유경제 등 다양한 사회적 가치 실현 활동과 그 맥락을 같이 한다고 할 수 있다.

사회적 가치 정의와 공공성

사회적 가치에 대해서는 다양한 개념 정의가 이뤄지고 있다. 사회적 가치의 개념에 대한 논의는 ‘사회적’과 ‘가치’이라는 용어로 분리해서 의미를 해석하는데서 시작해야 할 것이다. 우선, 사회적이라는 용어는 ‘사회’라는 용어에서 파생된 형용사다. 국어사전을 보면, 사회는 ‘같은 무리끼리 모여서 이루는 집단’이라고 정의돼 있다. 사회적이라는 말은 이런 사회에 관련되거나 타인과 원만하게 상호작용하는 능력, 혹은 다양한 사람과 긍정적인 관계를 형성하는 능력을 의미하는 사회성을 지니는 것으로서 타인으로부터 배척받지 않고 호감을 얻는 것을 의미한다고 할 수 있다. 사회적이라는 말이 갖는 의미는 따라서 정치적, 경제적, 문화적 등의 용어와 대비해 인간의 공동체적 생활과 관련이 있는 것이라고 할 수 있다.

가치라는 용어를 국어사전에서 찾아보면, ‘사물이 지니고 있는 쓸모’라고 정의하고 있다. 다시 말하자면, 무언가 중요하고 쓸모가 있을 때 그것을 가치 있다고 말한다. 가치는 사물이 지니고 있는 의미와 중요성을 뜻하는 것으로서 인간이 생각하는 바람직한 것에 관한 관심과 결부돼 있다. 때문에 사람들의 행동에 영향을 미치는 힘을 갖는 것으로서 하나의 인간 행동의 방향성을 제시해 주는 것이다. 따라서 가치는 인간의 행동이나 생활의 방향을 제시해 주고 ‘해야 하는 것’ ‘하지 말아야 할 것’과 같은 선택이 필요한 상황에서 구별을 할 수 있게 해주는 사물이나 사고의 판단 기준이라고 설명될 수 있다. 이런 가치는 개인의 경험, 환경, 미래지향 등을 고려해 형성되는 것이라고 할 수 있다.

이상의 사회적이라는 단어와 가치라는 단어를 합성해 만들어진 사회적 가치는 개인을 넘어서서 집단이나 공동체가 선호하는 가치를 의미하는 것으로서, 사적인 이익이 아니라 특정 집단이나 공동체가 중요하게 여기는 것을 의미하고, 개인이 아닌 공동체를 지향한다는 점에서 공공성이라는 가치를 본질적으로 내재한다고 할 수 있다. 즉 사회적 가치는 공공 영역의 공공성을 증진하는 핵심가치로서 헌법적 가치를 토대로 한다고 할 수 있다. 다시 말하면, 사회적 가치는 ‘공공부문의 공공성을 증진하고, 국민주권을 실질적으로 구현하며, 모든 국민이 더불어잘 사는 미래 사회로 나아가는 데있어 우리 사회가 회복, 지향해야할 핵심적인 가치로서 헌법적 가치 중에서 국민의 자유와 권리를 실질적으로 보장하고, 국민 전체의 복리를 향상시키는데 있어 긴요하고 핵심적인 가치’라고 정의할 수 있다.

사회적 가치와 비화폐적 가치

한편, 사회적 가치는 경제적 가치와 대비해 비화폐적인 가치로 규정하기도 한다. 사회적 가치를 비화폐적 가치로 개념화하는 것에 대해서는 의문이 제기되기도 한다. 사회적 가치를 추구하고 있는 사회적 기업이나 사회적 협동조합 등이 사회적 가치뿐만 아니라 경제적 가치를 동시에 추구하고 있기 때문이다. 이런 경우에 과연 사회적 가치를 비화폐적 가치로 한정하는 것이 올바른 논의냐는 것에 대한 의문이다. 그러나 사회적 가치가 타인과의 관계 속에서 형성되며, 구성원 간의 상호·연대활동을 통해 경제적 이익을 넘어서는 경제적 가치와 차별화된다는 점에서 비화폐적 가치로 하고 있다.

영국에 기반을 둔 사회적 영향과 사회적 가치에 초점을 둔 글로벌 네트워크 조직으로 ‘사회가 가치를 창출하는 방식을 바꾸는 것을 공유’하는 것을 조직의 목표로 내세우고 있는 국제 사회적 가치 조직(SocialValue International)은 사회적 가치를 ‘사람들이 삶에서 경험하는 변화에 상대적 중요성을 부여하는 것’이라고 정의하고 있다. 이는 앞서 언급했던 비화폐적 가치 만에 초점을 맞춘 것이 아니라, 경제적 가치를 포괄해 이해관계자 전체의 삶의 변화를 통해 나타나는 가치로 규정한 것로서 광의의 개념이라 할 수 있다.

사회적 가치와 공동체

이상의 논의를 정리해 보면, 사회적 가치는 개인의 가치와는 다른 사회 구성원들에 의해서 만들어지는 보편적 원리로서의 특성이 있고, 경쟁이나 효율 등과 같은 경제적 가치와는 구분되는 다양한 구성 원리가 존재한다, 따라서 사회적 가치는 문화와 규범, 인간관계의 상호작용, 교육, 종교, 지역, 경제적 상황 등에 영향을 받게 된다. 이는 사회적 가치가 공동체 및 사회마다 중요시하는 가치 및 영역이 상이할 수 있다는 점을 강조하고 있다고 볼 수 있다.

이런 점들을 고려해 대다수의 학자와 전문가들은 공통적으로 사회적 가치를 ‘공공의 이익과 공동체의 발전에 기여할 수 있는 가치’로 정의하고 있다. 사회적 가치의 실현은 공익을 실현하고, 공동체의 발전을 유도하는 것이다. 공공의 이익, 즉 공익의 개념에 대해 행정학 사전에서는 사회 구성원 전체의 이익이라고 규정하고 있다. 공익의 영어 단어인public interest는 일반 대중의 번영이나 복지라고 설명하고 있다.

공동체는 같은 관심사를 가진 집단을 말한다. 지역 공동체를 뜻하는 커뮤니티(community)의 라틴어 어원을 찾아보면, ‘함께 서로 봉사한다’는 의미를 가진다. 공동체는 혈연이나 지연에 기반을 두고 있는 전통적인 씨족 공동체와 공동의 관심사와 목표, 이해 등을 갖고 구성된 근대적 의미의 공동체로 구분된다. 근대적 의미의 공동체를 구성하는 요소로는 소속감(참여자들은 충성심을 느끼고, 그룹으로 뭉쳐서 계속 일하고타인을 돕도록 하는 것), 영향력(참여자들이 공동체 안의 일들에 영향력을 행사하고 싶어 하는 것), 요구충족(참여자가 자신의 의견을 피력하거나 도움을 청하거나 자세한 정보를 원함으로써 특정한 필요 요구를 채울 수 있는 기회를 원하는 것), 사건의 공유와 정서적 연결 등을 들수 있다.

수원시 주민자치회 토론회.   사진=수원시 제공
수원시 주민자치회 토론회. 사진=수원시 제공

사회적 가치와 주민자치회

지방자치-자치분권 시대에는 주민주권이 강조되고 있다. 지방자치-자치분권 시대에는 주민이 지방자치의 주체가 돼야 한다는 주민주권이 강조되고 있다. 주민이 지방자치의 주체가 돼야 한다는 주민주권은 ▲주민 개개인이 주권자가 되는 아래로부터의 민주주의 실현 ▲주민 스스로 직접 정책을 만들고 결정하는 직접민주주의 실천 ▲선거 때에만 행사되는 것이 아니고 평상시에도 일상적으로 주권을 행사할 수있는 일상의 민주주의 구현 ▲주민들이 함께 모여서 공론과 합의를 통해 정책을 결정하는 결과가 아닌 과정을 중시하는 민주주의를 실천하는 것이다.

이상과 같은 아래로부터의 민주주의, 직접 민주주의, 일상의 민주주의, 과정의 민주주의 등을 실천할 수 있는 주체기구가 주민자치회라고 할 수 있다. 주민자치회는 읍·면·동 단위의 대표적인 주민협의체로서 주민주권을 구현하기에 적합하다. 또 사회적 가치가 공공의 이익을 실현하고 공동체를 발전시키는 것이라면, 주민자치회가 추구하고자 하는 목표와도 어느 정도 일치한다.

공동체 내에서 사회적 가치가 창출되고, 이런 사회적 가치가 효과적으로 실현되기 위해서는 사회적 가치에 대한 공동체의 합의와 공감이 매우 중요하다. 합의와 공감이 없는 사회적 가치는 공동체 구성원들에 의해 협력적으로 추진될 수 없기 때문이다. 과거 우리 사회의 공통적인 사회적 가치는 ‘경제 성장’이라는 유일의 가치를 지향해 왔고, 이로 인해 사회의 다양한 가치가 소외되고, 사회의 다양한 가치가 경제 성장이라는 미명 하에 억압받아온 것이 사실이다. 그러나 이런 가치는 시대와 지역, 그리고 다양한 특성에 따라서 다르게 나타나고 변화되기도 한다. 공공정책에 있어 적실성 있는 사회적 가치를 도출하고 반영해 나가기 위해서는 관련 있는 이해관계자들의 참여와 담론을 통해 사회적 가치가 도출돼야 할 것이다. 담론민주주의(Habermas, 1976)가 갖는 시간적 노력과 공간적 제약이라는 약점에도 지역이나 공동체를 기반으로 하는 경우에는 이런 약점을 극복할 수 있다.

주민 참여를 통한 사회적 가치의 도출과 창출은 정책 과정 초기에 다양한 의견 수렴을 통한 수요자 맞춤형 정책 형성 및 결정의 과정과 유사하다. 주민 참여는 다양한 주민들의 선호를 공공정책에 반영할 수 있는 적극적 민주주의 기재로서, 이런 주민 참여가 기반이 됐을 때 공동체 및 지역의 공감할 수 있는 사회적 가치가 도출될 수 있고, 이런 사회적 가치를 기반으로 하는 공공정책은 성공 가능성이 높기 때문이다.

주민자치회의 사회적 가치 실현 목표

주민자치회가 사회적 가치를 실현하기 위한 첫 번째 목표는 공동체 활성화다. 이를 실현시키기 위해 해야 할 역할은 주민이 적극적으로 참여할 수 있는 주민 참여의 장과 주민 참여의 기회를 마련하는 것이다. 주민자치회가 마련할 수 있는 주민참여의 장으로는 분과위원회와 주민총회를 들 수 있다. 행정안전부가 권유하고 있는 주민자치회의 분과위원회는 ‘열린 분과위원회’다. 주민자치회 위원뿐만 아니라, 해당 분과에 관심 있는 일반 주민이나 단체, 다양한 공동체 조직 등도 주민자치회 분과위원회에 참여할 수 있도록 제도를 설계했다.

주민자치회 분과위원회는 주민자치회가 수행해야 할 사업계획을 수립하는 것이 가장 중요한 역할이다. 이런 주민자치회의 주민자치계획은 사회적 가치가 추구하고자 하는 공공의 이익에 부합돼야 한다. 공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안 제3조에 의하면, 사회적 가치의 실현에는 인간의 존엄성을 유지하는 기본 권리로서 인권의 보호, 재난과 사고로부터 안전한 근로·생활 환경의 유지, 건강한 생활이 가능한 보건복지의 제공, 노동권의 보장과 근로조건의 향상, 사회적 약자에 대한 기회 제공과 사회 통합, 대기업, 중소기업 간의 상생과 협력, 품위 있는 삶을 누릴 수 있는 양질의 일자리 창출, 지역 사회 활성화와 공동체 복원, 경제 활동을 통한 이익이 지역에 순환되는 지역 경제 공헌, 윤리적 생산과 유통을 포함한 기업의 자발적인 사회적 책임 이행, 환경의 지속가능성 보전, 시민적 권리로서 민주적 의사결정과 참여의 실현 등이 포함돼 있다. 따라서 주민자치회에서 사회적 가치를 실현하기 위한 자치계획을 수립할 때는 이상의 요소들을 반영해야 할 것이다.

분과위원회와 주민총회의 역할

주민총회는 주민들이 발굴하고 정리한 주민자치계획에 대해 정보와 의견을 교환하고, 주민이 원하는 사업이 무엇인가를 파악하고 공감대를 형성하는 주민의 선호도를 조사하는 공론의 장이다. 주민총회를 통해 주민자치 사업은 정당성을 확보할 수 있다.

주민자치회의 분과위원회와 주민총회에 많은 주민들이 관심을 갖고 자발적으로 참여하도록 하기 위해서는 홍보가 가장 중요하다. 자치계획을 수립하는 과정에서 각 분과위원회별로 관심 있는 참여자들을 확보하기 위해 다양한 홍보전략이 필요하다. 마을 조사를 실시할 때, 마을조사단의 모집을 학교, 아파트입주자대표회의, 다양한 국민운동단체, 종교단체, 시민단체, 봉사단체 등에 적극적으로 홍보해야 할 것이다.

일반적으로 사람은 자신의 이해관계에 직결되는 문제에 관심을 갖고 적극적으로 참여하게 된다. 따라서 주민들이 어떤 문제에 적극적으로 관심을 보이는지 정기적인 주민 의견 조사를 실시하는 것이 바람직할 것이다. 또 공동체의 이익 실현이 사회적 가치에 해당하므로 개인의 사적이익이 아닌, 공동체 전체의 이익이 개인의 이익에 우선한다는 공동체의식과 시민의식에 대한 교육을 지속적으로 실시해야 할 것이다.

주민총회에 주민들이 관심을 갖고 적극적으로 참여할 수 있도록 하기 위해서는 마을의 축제의 장으로 마련해야 할 것이다. 주민총회가 단순하게 자치계획의 우선순위를 정하는 투표만 하는 것이 아니고, 이웃 주민들과 소통하고 대화하고 함께 어울리는 축제의 장이라는 의식을 가질 때, 주민들이 적극적이고 자발적으로 참여하게 된다. 따라서 주민총회전에 1회성으로 단기간에 형식적으로 하는 홍보가 아니고, 주민자치회와 분과위원회의 구성 과정과 자치계획의 수립 과정에서 지속적으로 주민총회에 대한 홍보를 실시해야 할 것이다.


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