성공적 주민자치를 위한 원리적 접근으로서의 의미 고찰과 실질화를 위한 조건과 보완점이 제시됐다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장 겸 한국자치학회장이 지난 25일 강원도 강릉 스카이베이호텔에서 열린 한국행정학회 하계공동학술대회에서 '주민자치의 근원적 의미에 대한 고찰'을 발표했다. 이날 사회는 이원희 한국행정학회장인 이원희 한경대 교수가 맡았으며 이현출(건국대 정치외교학과)-김원중(청주대 법학과)-채진원(경희대 공공거버넌스연구소)-김택경(동국대 사학과)-장은주(영산대 철학과)-이관춘(연세대) 교수가 토론자로 나섰다.

주민자치 기본조건은 '자발성''자주성''자율성'...사업은 '일''놀이''배움' 차원으로

이 자리에서 전상직 대표회장은 먼저 '연관된 지역의 생활관계를 주민들이 스스로 실행하는 체계를 주민자치회(주민회 마을회 자치회)라 한다'고 개념을 설명했다. 

이어 주민자치의 기본조건으로 '마을성-자발성' '주민성-자주성' '자치성-자율성'과 함께 필요조건으로 '분권'을, 충분조건으로 '자치'를 꼽았다. 그러나 현재 한국의 주민자치의 현실에 대해서는 '제도가 없는 상황하에서 고양이가 맡은 반찬가게, 선무당에게 맡겨진 자치'라고 안타까워하며 '관료-의회의 저지선을 뚫고 주민이 관심을 가질 수밖에 없도록 좋은 기획을 해야 한다'고 역설했다. 

계속해서 전상직 회장은 주민자치의 성립원리로 △주민들이 지역을 나의 마을로 승인하고 헌신할 수 있는 '자발성' △주민을 이웃으로 승인하고 연대할 수 있는 '자주성' △생활관계를 마을의 자산과 주민의 능력으로 수행할 수 있는 '자율성'을 강조했다. 주민자치사업도 '일' '놀이' '배움'의 차원으로 의미부여 했다. 또, 주민자치회와 정부와의 관계성에 대해서는 불가피하지만 보조적이어야 한다고 설명했다. 

전상직 대표회장은 현재의 주민자치 운영방식에 대해서는 "주민자치회를 읍면동 단위에 설치하면 이 둘은 기관중복-대립이 된다. 또, 읍면동의 면적-인구규모가 무보수 명예직인 주민자치회가 감당하기에는 너무 넓고 많다"면서 "마치 지금의 상황은 당국이 가능하지 않은 것을 시켜놓고 '못하겠지? 그럼 내가 도와줄게'하는 식이다"라고 덧붙였다. 그는 "한국에서 주민자치는 통-리 단위가 적절하며 기존 행정 보조 기능도 주민자치회로 전환하면 실질화를 앞당길 수 있다. 다만 구역은 면적, 구조, 인구에 따라 주민들이 민주적으로 설정하는 것이 바람직하다"고 설명했다. 

전상직 회장은 "주민자치회는 비정부조직(NGO), 비영리조직(NPO), 비사적조직(NIO)의 특성을 가진다. 따라서 매우 난이도 높은 수준의 정책을 요구한다. 실제로 행정안전부나 서울시가 수립한 정책이 모두 원칙에 어긋나고 실패한 것은 이를 정부가 설계했기 때문"이라고 분석했다. 

주민자치분권의 필요조건과 관련해서는 주민자치회가 입법권, 인사-조직권, 재정권을 모두 가져야 하며 하나라도 분권과 수권이 되지 않으면 주민자치는 성립될 수 없다고 힘주어 말했다. 이에 따라 주민자치회 조례는 '주민들이 자치를 하는 회'를 만들기 위해 필요한 입법권, 사법권, 인사권, 제정권을 주민들이 행사할 수 있도록 자치권 부여절차를 만들고 주민들의 자치권 행사를 보호하는 조례여야 한다고 강조했다. 

입법-인사조직-재정권 없으면 주민자치 성립될 수 없어

특히 주민자치 재정은 정부의 예산지원과 자치회비, 사업 및 기부금 수입 등으로 구성, 정부의 지원없이 불가하지만 그렇다고 간섭해서도 안된다고 덧붙였다. 그는 "한국의 주민자치 정책담당 관료와 입법담당 의원은 주민들에게 자치력이 거의 없다고 한다. 그러나 자세히 살펴보면 관료의 분권력과 정책력이 매우 빈약하다. 지방의회 의원들도 입법역량이 빈약해 행안부의 표준조례대로 입법하고 있다"고 개탄했다. 

이와 대해 '문재인정부가 풀뿌리민주주의를 실현하는 자치분권을 하기로 발표했지만 자치분권도 풀뿌리민주주의도 실현하지 못하고 있다'고 비판했다. 또, 행안부의 '지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법'도 입법권과 인사-조직권, 재정권을 모두 박탈하고 있다고 지적했다. 이어 "'서울형 주민자치회'는 관변단체가 주민을 지배하며, 주민자치회에 주민이 참여하지 못하게 하고 자치를 못하게 하는 모순은 그대로 두고 관변단체에 주민권과 자치권을 내줬다"고 말했다. 

전상직 회장은 "주민자치회 위원을 위원 선정위원회에서 선출하도록 해 주민에 의한 자치를 관치로 장악하는 유사 자치 혹은 사이비 자치, 즉 주민관치의 문제를 그대로 답습하고 있다"라며 "주민자치회장 임기 규제는 지금까지 읍면동장이 위촉하는 관제위원회의 폐해로 주민자치를 불가능하게 하는 독소조항"이라고 비판했다. 또, "주민자치회 자치계획도 주민들의 자치가 아니라 행정사무에 협조하는 내용으로만 구성해 지금까지의 실패를 그대로 답습하고 있다"라며 "주민자치회와 단체장의 관계에서 단체장을 지배적 위치에 둬 구성원의 관리 전반(교육과 지원)을 맡기고 있으며 주민자치회는 다만 의견 제출자에 불과하게 만들었다"고 지적했다. 

끝으로 "관료의 행정은 행정의 고유성으로 성공할 수 있으며 주민의 자치는 자치의 고유성으로 성공할 수 있다. 주민자치 정책-법령은 주민의 자치가 마을, 주민, 생활에 따른 고유성을 가질 수 있도록 배려해야 한다"고 발표를 마무리했다. 

첫 토론에 나선 이현출 건국대 교수는 "서울시 주민자치회는 시범사업이 단계별로 진행중이며 현재진행형이기에 어느 동 하나도 발표문에서 제시한 구역(마을성), 주민(주민성), 주권(자치성)의 맥락에서 자발성, 자주성, 자율성을 갖춘 주민자치회는 없다"라며 "일반적으로 '주민자치회'는 '공적제도' '다양한 주민 커뮤니티'의 관계영역에 위치시킬 수 있으며 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체와 정책-사업-예산을 매개로 상호작용하고 있다고 볼 수 있다"고 말했다. 

이어 "주민자치회의 설계 시 공적 제도와의 관계, 다양한 주민 커뮤니티의 현실 등을 감안해 이상과 현실 간의 조화와 균형을 이루는 자세와 노력이 필요하다고 본다. 예를 들자면 주민자치의 범위도 읍면동으로 할 것인지, 통리로 할 것인지에 대해 도시와 농어촌이 같을 수 없을 것"이라며 "농어촌과 도시의 정치문화의 차이도 크고 똑같이 제도를 이식해도 문화의 차이에 따라 다른 결과가 도출된다는 점을 고려하면 주민자치회도 다르지 않을 것이고 이런 차이를 어떻게 극복할 수 있을 지도 고려돼야 할 것이다"고 지적했다. 

주민자치의 범위-도시vs농어촌 차이 고려돼야

또, 주민자치회의 성과와 주요 쟁점으로 △주민자치회의 권한이 늘어나면서 주민들이 이를 행정기구와 의 중개역할 주체로 인식 △주민성과 자치성의 확장 △주민자치회에 대한 주민들의 관심 증대 △권한확대로 인한 과중한 업무부담의 문제 △권한확대와 제도적 관계들의 긴장 △주민자치위원회에서 주민자치회로의 이행기 주민들간 갈등 예상 등이다. 

김원중 청주대 교수는 "주민자치의 구조 등에서 분권적 개념보다 자치적 개념적 접근이 필요하다"고 전제한뒤 "지방자치의 최종적 완성단계는 주민자치를 통한 최저 단위 지역민의 자치를 완성하는데  있다고 보여진다. 따라서 본 연구에서 제시한 주민자치의 조건으로 주민자치회를 제시한 것은 지방자치의 실현을 위한 최종적 전제조건이 될 수 있다. 다만, 주민자치를 보는 입장이 분권적 관점인지 아니면 순수 자치라는 관점에서 접근할 것인지에 대한 검토가 필요하다"고 평가했다. 

그는 "발표자는 주민자치회를 가장 낮은 단위인 통‧리에 설치하여 주민자치를 완성해야 한다고 보고 있다. 주민 자치를 위해 그 설치 단위를 어디로 할 것인가에 대해서는 입법정책적 측면이 있다고 볼 수 있다. 그러나 주민자치회에 자치권을 포함해야 한다고 가정할 경우 그 단위를 최저 단위로 할 경우 자치권을 행사할 수 있는가는 의문이다"라며 "주민자치가 정착돼 지역의 발전에 기여하고 주민의 복리를 위해서는 자치권이 있어야 한다는 것에 대해서는 의문이 없다. 그러나 자치권을 행사할 경우 그 단위를 어디로 할 것인가에 대해서는 민주주의의 책임주의에 따라 책임을 감당할 수 있는 단위 설정이 필요할 것으로 보인다"고 지적했다.

주민자치 실행 단위 '입법정책적 측면' 있어...책임 감당할 수 있는 단위 설정 필요 

계속해서 채진원 경희대 교수는 "발표 내용에 공감하는데 문제는 주민자치회의 실질화를 반대하는 목소리를 어떻게 설득할 것인가 하는 것이다. 단순히 미국 등 선진국들의 주민자치의 사례를 보여주면서 우리도 그렇게 운영해야 한다는 방식으로 설득할 수 있을까가 문제다"라며 "또, 주민들의 자유역량과 참여역량이 주민자치 성공의 관건인데, 주민자치회에 부합하는 사회적 자본의 형태가 ‘결속형 사회자본’보다는 ‘가교형 사회적 자본’이라고 보여지는데 이를 위한 대안이 궁금하다"고 말했다. 

또 "주민자치가 성공한 나라인 스위스(캔톤-꼬뮌)와 미국(주-카운티-타운제도) 사례의 특징은 ‘연방주의 국가’라는 특징이 있다. 이 연방주의 국가는 한국과 같은 중앙집권형 국가모델과 다른 특징이 있고, 중앙집권주의원리와 주권재민의 원리가 충돌할 수 있기에 이를 조화롭게 가져가기 위한 연방주의 국가모델에 대한 고민이 필요하다"면서 "한국의 법체계를 현행 대륙법체계에서 보통법체계로 개선하는 운동과도 연계되는 보통법체계 확대운동이 필요하다고 생각된다. 특히, 사법부의 독립과 배심원제도(대배심원/소배심원제도)의 도입과 운영이 획기적으로 개선될 필요가 있다"고 덧붙였다.

김택경 동국대 교수는 "발표문에서 보면 ‘조선 촌계 향약’과 ‘주민자치회법’이 ‘기본’과 ‘입법권’, ‘인사권’, ‘재정권’ 등 10개 항목에서 모두 동일한 양상을 보이고 있는데 여기서 중요한 점은 외연이다. 다시 말해 조선의 촌계와 향약이 어떠한 환경과 조건 속에 있었기에 오늘날 우리가 구상하고 있는 ‘주민자치회’와 흡사하게 작동하게 된 것인지 좀 더 구체적으로 살펴볼 필요가 있다"라며 "근대 중국에서도 당시 일본의 제도를 도입해 지방자치가 짧은 기간 최초로, 유일하게 시행된 적이 있었다. 지방자치는 민주주의에 기초한 근대 국민국가의 건설을 위한 중요한 실험의 하나였다. 청나라 말기 시행되던 지방자치는 ‘관치의 보조’라는 제한된 위상을 가지고 있었다. 비록 실패한 사례이나 이러한 중국 지방자치의 사례가 조금이나마 참조 되길 희망한다"고 주문했다. 

장은주 영산대 교수는 "우리 사회에서는 이런 주민자치에 대한 관심의 정도가 생각보다 크지 않다. 우리 사회 전체를 보면 아파트를 중심으로 한 과잉 도시화된 주거 환경도 크게 한 몫을 하고 있지 싶다. 수도권 집중 탓에 고향을 등지는 사람들의 비율이 많고, 학업이나 교육 및 직장 문제로 주거지를 자주 옮긴다. 오랜 중앙집권적 전통의 부정적 영향도 크지 싶다. 그래서 우리 시민들은 나라 전체의 일에는 관심도 크고 필요하면 촛불도 들고 하지만, 자신이 사는 아파트 단지의 작은 부정과 비리에는 무관심하다"라며 "이런 조건 속에서 우리가 어떻게 시민들의 일상적 주민자치에 대한 관심과 참여를 끌어내고 그것이 우리 민주주의의 참된 토대가 될 수 있도록 할 수 있을지 참으로 커다란 숙제가 앞에 놓여 있다"고 지적했다.

과잉 도시화-중앙집권적 전통에 따른 주민자치 낮은 관심-참여 끌어내는게 숙제

끝으로 이관춘 연세대 객원교수는 "본 발표논문은 주민자치 체제의 방향과 그 필요성 및 당위성을 구체적이며 논리적으로 제시하고 있다. 주민자치에 대한 오랜 기간의 학문적 탐구와 논의 및 치열한 현장연구와 실천이 병행되지 않고서는 나올 수 없는 프로젝트"라며 "특히 현행 주민자치의 문제를 다각도로 분석하고 그 대안으로의 이상적인 체제모형을 구체적으로 제시했다. 또, 주민자치의 철학으로서, 그리고 주민들이 자치를 해야 하는 당위성으로서의 관계성과 자율성을 명확히 제시하고 있다. 발표자가 강조한 “주민이 읍‧면‧동이나 통장‧리장을 선출해야 하는 것”은 단지 ‘선출’의 의미 그 이상의 것(자율적 주인의식)을 주민의 삶에 선사한다. 마찬가지로 ‘주민자치회가 함의’하는 것은 단지 주민자치권의 의미 그 이상의 것(주민의 실존근거)을 주민의 삶에 선사한다"고 그 의미를 평가했다. 

이날 발표를 진지하게 지켜본 조경숙 한국 주민자치 여성회의 상임회장은 "평소 주민자치 현장에서 느꼈던 것들을 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장의 발제문을 통해 조금 더 깊게 알 수 있었던 보람된 시간이었다. 아울러 토론자로 참석한 각 분야의 교수님들 역시 주민자치를 열심히 공부하고 오셨다는 것을 느낄 수 있었다. 주민자치는 우리 삶의 한 과정으로서, 철학을 바탕으로 행정과 사회과학 등 여러 분야와 관계를 맺은 '종합과학'이라고 생각한다. 주민자치위원의 자치 역량이 높지 않은 게 사실이다. 이러한 상황에서 과중하고 포괄적인 자치계획을 세우라고 하고, 이를 지원해준다는 명목하에 중간 지원 조직을 두고 있다. 중간 지원 조직이 없다면, 주민자치위원이 자치력을 함양해 자생력을 가질 수 있지 않을까 하는 생각이 든다. 주민자치는 주민 간 친목과 신뢰를 바탕으로 하며, 지역의 범위는 주민자치를 할 수 있는 규모로 재설정해야 한다. '도시형 모델'과 '농촌형 모델'을 정립하면 좋을 듯하다. 무엇보다 주민자치위원의 역량 강화를 통해 이웃과 함께 잘 먹고, 잘 살고, 잘 놀 수 있는 실질적 주민자치가 됐으면 하는 바람이다"고 소감을 전했다. 

황명흠 강원도주민자치회 사무총장도 "전상직 한국주민자치중앙회 대표회장이 주민자치에 관해 충분히 얘기했고, 토론에 참석한 교수들이 발제에 관해 깊이 있게 얘기한 듯하다. 또 주민자치 발전에 관해 자료를 많이 준비하신 듯하다. 강원도 18개 시·군 중 주민자치위원회가 설치되지 않은 지역이 있다. 최근 평창군에서 주민자치회 시범실시를 앞두고 주민 설명회를 개최했다. 강원도주민자치회는 주민자치위원회와 시범실시 주민자치회의 차이, 주민자치를 해야 하는 이유 등에 관해 충분히 설명했다. 올해 안에 강원도 내 모든 지역에 주민자치(회)위원회가 설치돼 많은 발전을 이룰 것으로 기대한다"고 밝혔다.