행정안전부가 ‘주민’도 ‘자치’도 없는 제도라는 비판을 받아온 ‘주민자치회’를 입법화하기 위한 법률 개정안을 국회에 제출했다. 그간 시범실시 과정에서 적잖은 문제가 노정되었음에도 보완 과정 없이 법 개정을 강행해 주민자치 현장에 혼란을 가중한다는 지적이 제기되고 있다. 이에 본지에서는 해당 법률안 주민자치회 규정에 대한 전문 학자들의 지상토론회를 마련했다.   <편집자주>

머리말

헌법이 제정된 이후 지방자치 시행에 대한 논의는 지속적으로 이루어져 왔다. 지방자치제도에 대해 헌법은 제117조와 제118조 2개 조항에서 규정하고 있으며, 이 규정들은 제도적 보장이라는 측면에서 그 내용이 추상적으로 정해져 있다. 즉 헌법에 의해 지방자치의 단위를 어디까지 해야 하는가 그리고 그 사무 범위 등에 대한 논의가 계속되고 있다. 

지방자치는 지역의 주민이 스스로 자주적 의사와 결정으로 자치를 완성해 주민의 복리를 달성하는데 있다. 주민이 직접 자기들의 사무를 처리하는 것이 지방자치이며, 가장 낮은 단위에서 자치를 실현하는 것이 지방자치 본연의 취지에 부합하게 된다. 지방자치는 풀뿌리 민주주의를 기본으로 하며, 지방자치의 요소로 주민자치를 들 수 있다. 주민자치는 지역주민이 지방행정에 직접 참여해 주민의 의사에 의해 사무를 자주적으로 처리하는 것을 의미한다.

이러한 지방자치의 요소인 주민자치라는 관점에서 주민의 복리를 위해 지방행정에 주민이 직접 참여해 사무를 처리하는 것이 지방자치 실현에 부합하게 된다. 지방자치가 본연의 취지에 맞게 실현되어 주민의 복리를 증진하기 위해서는 가장 낮은 단위에서 지방자치가 시행될 필요가 있다. 지방자치의 본질적 내용은 ‘자치단체의 보장, 자치기능의 보장 및 자치사무의 보장’에 있다. 이러한 보장으로 지방자치단체에 자치행정을 보장하는 것이고 그 설치단위에 대해서는 보장하는 것이 아닌 입법형성의 자유에 있다. 헌법에서 보장하고 있는 지방자치의 내용 중 자치기능과 사무의 보장을 달성하기 위해 지역에 거주하는 주민이 직접 지방행정에 참여할 때 지방자치는 보장되고 완성된다. 

지방자치를 완성하는 단계는 주민이 직접 지방행정에 참여해 의사결정을 하는 것이다. 이러한 지방자치를 달성하기 위해 주민자치에 대한 내용을 법률에 규정을 두어 법적 근거를 확보해 주민자치를 완성하는 것이 법치주의에 부합한다. 주민자치를 위해 정부는 ‘지방자치법’을 개정해 지방자치를 완성하고자 하나 개정(안)이 가지고 있는 주민자치에 대한 규정은 주민자치회에 대한 1개 조항만을 규정하고 있다. 정부가 추진하는 ‘지방자치법’ 개정안의 내용 중 주민자치회가 과연 지방자치 완성을 고려해 입법을 개정하려는 것인가에 대해서는 의문이다. 주민자치가 완성되어 지방자치를 성숙시키기 위해서는 완전한 주민자치가 이루어져야 한다. 

주민자치 완성을 위한 입법 개정(안) 중 주민자치회에 대한 검토

1) 지방자치 위해 주민자치회 구성 소단위 운영 고려

주민자치회는 주민의 모임으로 지역의 가장 낮은 단위에서 함께 공동체 생활을 하는 거주민들이 모인 집합체이다. 이들 집합체인 주민자치회는 동일한 지역적 공간과 지역의 현안에 대해 함께 생활하면서 유대의식을 가지고 있다. 지역주민은 지역 현안이 발생할 경우 함께 참여해 문제를 해결하려는 의지와 목표를 가지고 있다. 이러한 지역 문제를 해결하기 위해 주민의 공동체인 주민자치회가 구성되어야 하며, 주민자치회는 가장 낮은 단위에서 구성되어 운영되는 것이 주민자치를 위해 필요하다. 

주민이 지역의 사무를 스스로 처리하도록 하기 위해서는 같이 생활하는 지역의 공동체의식을 가지는 작은 단위로 구성할 필요가 있다. 정부가 추진하고 있는 ‘지방자치법’ 개정안에서 주민자치회 구성 단위는 ‘읍면동’으로 정하고 있다. 읍면동은 우리 행정구역 상 가장 최저단위인 행정기관이 설치된 곳이다. 주민자치회는 주민이 지역행정에 직접 참여해 지역의 사무를 스스로 처리하는 것으로 읍면동이라는 설치 단위를 일괄적으로 적용하는 것은 주민자치회를 행정 단위의 하부조직으로 인식하는 문제를 가지고 있다. 주민자치회는 지역 주민들이 스스로 참여해 지역행정을 결정하는 것으로 형식적 구성으로 운영되어서는 안 된다. 

지방자치는 그 기본적 이념이 민주성과 직접 참여 행정으로, 기본적 이념 달성과 지방자치라는 본연의 취지인 주민복리를 위해서는 읍면동이 아닌 그 보다 하위단위에서 주민자치회를 구성하도록 해야 한다. 주민자치회는 지역 주민이 가장 가까이 접근할 수 있고 직접 참여할 수 있는 조직으로 구성되어 운영될 때 주민자치가 완성될 수 있다. 

2) 주민자치회 업무의 실질적 결정권 부여

주민자치는 지방자치의 최종적 완성단계에 해당한다. 주민자치는 지역의 작은 단위에 거주하는 지역민이 자신들의 현안에 관한 사무를 스스로 처리해 참여 의식과 자기 책임성을 가지는 것이다. 주민이 직접 지역 사무에 참여해 처리하는 것이 주민자치 본연의 취지에 부합하게 된다. 주민자치를 실현하기 위해서는 주민자치회에 지역의 업무를 처리할 수 있는 권한을 부여해야 한다.

주민자치회는 행정기관이 아닌 주민이 스스로 자신들과 관련되는 업무를 처리할 수 있는 주민단체이다. ‘지방자치법’ 개정안 제26조 제2항이 정하고 있는 주민자치회 기능은 “주민의 화합 및 공동체 형성, 읍면동의 행정기능 중 주민생활과 밀접한 사무에 대한 읍면동장과의 협의, 지방자치단체의 장이 위탁하는 사무의 처리, 지역발전과 주민의 복리증진, 그 밖에 관계 법령 또는 조례규칙으로 정하는 사항”으로 주민자치회가 단순한 협의적-형식적 기능으로만 권한을 행사할 수 있도록 정하고 있다.

주민자치회는 지방자치라는 주민복리와 풀뿌리자치 활성화를 위해 실질적 주민자치에 관한 권한을 가져야 한다. 주민의 실질적 권리를 보장하고 지역의 업무를 직접적으로 처리할 수 있는 법적 권한을 가질 경우 활성화될 수 있다. 현행 개정안처럼 단순히 협의적이고 형식적인 기능만을 수행할 경우 주민자치회는 지방자치의 실질적 구현을 달성하기에는 한계를 가질 수밖에 없다.

따라서 주민의 복리증진과 풀뿌리자치 활성화를 위해 주민자치회를 구성해 운영한다는 입법취지를 위해서는 권한을 실질적으로 부여해 그 기능을 최대한 확보해야 한다. 즉 단순한 협의와 위탁사무를 처리하는 것이 아닌 지역과 관련되는 사무에 직접 참여해 의사결정을 할 수 있는 권한이 부여되어야 한다.

3) 주민자치회의 대표 구성 합의제로 민주성 확보

행정의 능률성을 확보하기 위해 행정기관은 독임제 방식을 선택해 운영하고 있다. 독임제는 업무의 능률성과 획일성 그리고 책임성을 강화시킬 수 있는 장점이 있으나 업무의 전횡성, 비민주성 그리고 비효율성 등이 단점으로 지적된다. 주민자치회는 주민으로 구성된 단체로 소속된 지역 구성원의 의사를 최대한 반영, 합의점을 도출해 지역 현안을 해결하는 것에서 지방자치의 자주성과 자기책임성에 부합하게 된다.

따라서 주민자치회 구성에 있어 지역에 거주하는 주민이 직접 의사결정에 참여해 스스로 결정하도록 제도적 장치가 마련되어야 한다. 주민자치회에서 가장 중시되는 것이 민주성이며, 이를 통해 주민의 합의점을 도출할 수 있도록 제도화 되어야 한다. 주민자치회가 민주적으로 운영되고 책임성을 갖기 위해서는그 대표 구성에 있어 단순한 1인의 독임제 방식이 아닌 다수로 구성된 합의제로 구성해 주민의 의사참여를 활성화 시키고 운영의 효율성을 확보해야 한다. 지역의 민주성과 주민복리를 위해 주민자치회가 구성되므로 독임제 방식이 아닌 다수의 대표자가 참여하는 합의제로 구성해 민주성도 담보해야 한다.

개정 법률안에서는 주민자치회 대표를 1인으로 구성하도록 하고 있으나 이는 자칫 단체 설치 이유를 훼손할 가능성이 있다. 대표가 독선적이고 비민주적으로 주민자치회를 운영할 경우 그에 대한 견제책이 마련되어 있지 않는 한계가 있다. 따라서 주민자치회는 주민 구성원의 의견 도출을 위해 대표 구성에 있어 민주성 확보를 위해 합의제로 운영하는 것이 운영 효율화를 위해 필요하다. 주민자치회는 행정기관이 아닌 주민의 대표기관으로 주민의 다양한 의견 수렴을 통해 지역의 현안들을 해결하여야 한다. 그러므로 기존 행정기관을 모방할 것이 아니라 주민의 의견을 최대한 반영해 운영될 수 있도록 구성되어야 한다.

맺는말

주민자치회가 ‘지방자치법’ 개정안에 포함되어 그 내용적 체계를 갖추고 있는 것은 향후 지방자치가 한걸음 나아가는 성숙화 된 결과라 할 수 있다. 지방자치가 시행되어 온지 약 30여 년이 되어 가는 시점에 주민자치회를 구성해 운영하는 것은 지방자치의 마지막 결실이라 할 수 있다. 지방자치는 그동안 많은 진통을 거치면서 우리사회에 정착해 오고 있다.

지방자치가 완전히 성숙화되기 위해서는 지역의 실정에 부합하고 지역민의 복리를 위해 지역민 스스로 업무를 처리할 수 있는 주민자치제도가 필요하다. 그러나 ‘지방자치법’ 개정안에서 규정하고 있는 주민자치회의 내용을 보면 주민자치가 가지는 기본 이념과 지방자치의 성숙을 완성시킬 수 있는가에 대해서는 많은 아쉬움을 갖게 된다. 

주민자치회는 단순한 형식적 기능이
아닌 실질적으로 지방자치의 마지막
최저 단위이면서 완성단계에 해당하므로
‘지방자치법’ 개정안에서 더 실질적
지방자치를 위한 체계로 내용적 구성이
이루어져야 한다

주민자치는 주민의 입장에서 지역의 업무를 자주적으로 처리하도록 하여 자주성과 자기책임성을 가지는 것이다. 주민이 스스로 자신이 거주하는 지역에서 업무를 자주적으로 처리하고 직접 참여하는 경우 지역에 대한 관심과 책임성을 가지게 된다. 그동안의 지방자치는 완전한 주민참여가 제한되어 있어 불완전한 자치에 불과했다. 현재 주민이 지방행정에 참여하는 방식은 투표 외에는 특별히 열려있지 않기 때문이다. 향후 주민자치회가 법적으로 설치되고 운영될 경우 주민은 지역에 더 많은 관심을 갖고 직접 참여해 지역 발전에 기여할 수 있다. 

이러한 지역 발전을 위해 주민이 직접 지방행정에 참여해 의사를 결정하고 책임을 가질 경우 주민의 복리는 증진되고 지방자치는 완성될 수 있다. 주민자치회가 지방자치의 기본적 이념과 목적인 민주성효율성, 주민의 복리 증진에 기여하기 위해서는 다음과 같은 체계로 제도화 되어야 한다. 

첫째, 주민자치회는 지역의 업무를 처리할 수 있는 단위인 동 단위 이하의 소단위 중심으로 구성되어야 한다. 둘째, 주민자치회의 권한은 단순한 협의적이고 심의적 기능이 아닌 직접참여권과 의사결정권이 되어야 한다. 셋째, 주민의 대표인 주민자치회 대표는 단순한 1인의 독임제가 아닌 민주성과 합의성을 위해 합의제 회의체로 구성되고 운영되어야 한다. 마지막으로 주민자치회는 지방자치의 중요한 요소이므로 별도의 입법 가칭 ‘주민자치회법’으로 이를 완성하는 것이 법의 명확성과 주민자치를 위해 필요하다.

주민자치회는 단순한 형식적 기능이 아닌 실질적으로 지방자치의 마지막 최저 단위이면서 완성단계에 해당하므로 ‘지방자치법’ 개정안에서 더 실질적 지방자치를 위한 체계로 내용적 구성이 이루어져야 한다. 법률 제정에 있어 입법형성의 자유가 입법기관에 있다 하더라도 법이 추구하고 있는 기본 이념과 목적에 부합되게 구성되고 운영되는 것이 법치주의에 부합하게 된다. 따라서 지방자치를 완성하기 위한 주민자치회에 대한 입법안은 단순한 개정 법률안에 1개 조항으로 구성될 것이 아닌 가능하면 새로운 입법(가칭 ‘주민자치회법’)을 통해 구체적 내용을 규정하여야 한다. 

주민자치회가 구성되고 운영되기 위해서는 더 많은 고민과 노력을 기울여야 할 것으로 보인다. 주민자치회에 대한 내용을 입법안에 단순히 규정했다고 해서 주민자치가 완성되는 것은 아니다. 입법이 마련될 경우 그 내용이 구체적이고 세부적으로 집행성을 가질 수 있게 구성되는 것이 법치주의에 부합한다. 따라서 현행 ‘지방자치법’ 개정안은 주민자치를 완전히 달성하기에는 다소 부족한 규정으로 검토가 필요하다. 

주민자치가 구성되어 운영될 때 지방자치는 완성되며, 지역주민은 지역행정에 직접 참여해 민주성을 확보하며 살기 좋은 지역을 만들 수 있다. 완전한 주민자치가 실시될 때 헌법에서 정하고 있는 주민의 복리가 달성되어 지방자치가 완성되고 정착될 수 있다. 주민의 복리를 위한 주민자치의 완성을 고대한다.