지방자치법 개정 추진과 주요 내용

문재인 정부는 출발과 함께 “연방제에 준하는 지방자치”를 목표 지방분권형 개헌을 시도했으나 실패했고, 이후 2019년 3월 29일 ‘지방자치법 전부개정법률안’(이하 ‘전부개정안’이라 함)을 국회에 제출했으나 제20대 국회의 임기만료와 함께 폐기된 바 있다. 이후 2020년 7월 3일 정부는 다시 ‘전부개정안’을 국회에 제출했다.

대도시 특례 인정과 관련해 2019년의 전부개정안이 “인구 100만 이상 대도시”에 대해서만 특례를 부여하고자 했고, 2020년의 전부개정안은 “인구 100만 이상 대도시” 외에도 “인구 30만 이상으로 행정수요, 국가균형발전 등을 고려해 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 행정안전부장관이 지정하는 대도시”의 기준을 추가한 것이다.

지방분권형 개헌의 추진에 이어 「지방자치법」의 전면개정을 추진하는 이유는 주민의 성비·연령비 등에서 지역별 차이의 발생과 확대, 지역 간 산업구조의 차이 및 경제 수준 격차의 심화, 통신 및 교통수단 등의 발달로 인한 사회구조의 다원화 및 변화의 속도가 가속화에 따라 중앙정부 중심의 국가 운영방식의 개선이 필요했기 때문이다.

즉, 지방자치법의 전부개정을 통해 중앙정부의 획일적 국가관리 방식을 개선해 국가 관리의 효율성을 제고하는 동시에 지역 간 다양성의 강화를 통해 국가 경쟁력을 제고 하고자 한다. 이를 위해 전부개정안은 주민의 직접참여 강화, 지방의회의 독립성 및 전문성 제고, 그리고 집행기구운영의 현실화 등 세 부분에 집중돼 있다.

주민의 직접참여 강화는 우선 지방자치법에 주민자치회 설치의 법률적 근거를 마련하는 동시에 주민조례발안에 관한 법률을 제정해 조례의 제·개정에 대한 주민의 참여를 강화하고 주민의 감사청구 연령을 18세로 하향 조정하는 한편 주민에 대한 정보공개를 강화하고 있다.

지방의회의 독립성 강화 및 전문성 제고는 크게 지방의회에 정책지원 전문인력을 도입하고, 시·도의회(이하 ‘광역의회’라 함)의 인사권을 독립시키며 의회 운영의 자율성을 확대하는 동시에 지방의회의원의 겸직 금지 관련 규정을 일부 강화하는 한편 윤리특별위원회의 상설화와 함께 민간인으로 구성된 윤리심사자문위원회를 두도록 해 지방의회와 의원의 책임성 강화를 동시에 추진하고 있다.

마지막으로 전부개정안은 지방자치단체 집행기구 운영의 효율성 제고 및 합리화를 위해 단체장 인수위원회 설치 및 운영의 법률적 근거 마련, 부단체장 정원의 상향 조정, 특별자치단체의 설치, 인구 100만 이상 대도시 등에 대한특례 부여 등을 담고 있다. 전체적으로 볼 때 전부개정안은 주민의 직접참여를 대폭 강화하고, 지방의회 관련 제도는 중폭 수준에서 그리고 지방자치단체의 장 및 집행기구와 관련 제도는 소폭 개선을 추진하고 있다.

이 글에서는 전부개정안 중 지방의회 관련 부분에 초점을 맞춰 전부개정안의 내용을 정리하고 문제점과 향후 과제를 서술하고자 한다.

지방의회 관련 제도 개선 내용

1) 인사권 독립
지방의회의 인사권 독립은 지방의회의 독립성 강화를 위한 필수조건으로 전부개정안은 광역의회 사무처 직원에 대한 임용권을 광역의회 의장에게 부여(안 제103조제2항)하고 있으나 시·군·자치구의회(이하 ‘기초의회’라 함) 사무국·사무과 직원에 대한 인사권은 현행 지방자치법을 그대로 유지하고 있다. 광역의회 인사권 독립의 구체적 내용은 지방자치법 개정을 전제로 한 지방공무원법 일부개정법률안(이하 ‘지방공무원법 개정안’이라 함)에 담겨 있다. 지방공무원법 개정안 제6조 및 제7조, 제13조, 제30조의2, 제62조, 제72조제1항제1호부터 제3호, 제79조 등에 따르면 광역의회 사무처 직원에 대한 임용권은 광역의회 의장에게 부여하고 있다.

독립적인 인사위원회를 둘 수 있도록 했으며, 광역의회의장이 소속 직원에 대한 표창을 실시할 수 있도록 하는 한편, 집행기구와 광역의회 간 인사교류를 할 수 있도록 했다. 다만, 광역의회 자체의 소청심사위원회를 둘 수 없도록 했고, 광역의회 사무처 직원의 직권면직 및 시·군·구의 5급 이상 공무원 또는 그 이하의 공무원의 징계 처분 등과 관련된 경우 시·도지사 소속 인사위원회에서 처리하도록 하고 있다.

2) 정책지원 전문인력
정책지원 전문인력의 도입은 인사권 독립과 함께 지방의회 제도개선의 핵심 과제로 꼽혀왔다. 국회의원은 입법, 국정감사, 예산안심의 등의 의정활동을 위해 8명의 보좌직원의 지원을 받을 수 있는 반면, 지방의회 의원은 개별 보좌인력을 둘 수 있는 법률적 근거가 마련돼 있지 않다.

지방의회 의원에 대한 개별적 보좌기능의 부재는 조례안을 검토하는 전문위원이 조례안 작성을 지원함에 따라 부실한 조례안의 양산은 물론이고 지방의회 인력의 기능 미분화와 과도한 업무의 집중이라는 문제를 지속시켜 지방의회 자체의 전문성 저하는 물론이고 지방의회 의원 간의 차별화된 의정활동을 불가능하게 할 뿐만 아니라 의정활동의 전문성 저하라는 결과를 만들어 내고 있다. 이 같은 문제를 해결하기 위해 전부개정안은 지방의회가 정책지원 전문인력을 둘 수 있는 법률상의 근거를 두고 있다.

전부개정안 제42조제1항은 시·도의회는 물론이고 시·군·자치구의회가 정책지원 전문인력을 둘 수 있도록 했으며, 제2항은 정책지원 전문인력의 직급·직무 및 임용절차등 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 이에 따라 정부는 내부적으로는 정책지원 전문인력의 정원을 재적의원 총수의 2분의 1 범위 내에서 정책지원 전문인력을 둘 수 있도록 하는 것으로 알려져 있으나, 이는 정책지원 전문인력의 도입을 통해 지방의원의 개별적 의정활동 지원을 강화하고자 했던 제도 도입의 취지를 충분히 반영하지 못한 것이다. 뿐만 아니라, 정책지원 전문인력의 배치, 직무 등을 대통령령으로 규정할 수 있도록 해 지방의회의 자율성 강화라는 지방자치법 개정의 목적에도 부합하지 않는다는 주장이 지속적으로 제기되고 있다.

제21대 국회 개원 이후 정책지원 전문인력 도입과 관련해 6개의 지방자치법 개정안이 발의돼 있는 상태이며, 임종성 의원, 정청래 의원, 전혜숙 의원 등은 재적의원 총수 이내 또는 이상으로 둘 수 있도록 하거나 조례로 정할 수 있도록 한 지방자치법 일부개정법률안을 발의한 상태이다.

3) 책임성 강화 등을 위한 제도 개선 내용
전부개정안은 시·도의회의 독립성 강화와 전문성 제고를 위한 시·도의회의 인사권 독립 및 지방의회의 정책지원전문인력 도입을 위한 제도 개선과 함께 지방의회 의원의 책임성 강화를 위한 제도 개선을 위한 내용을 함께 담고 있다.

우선 현행 지방자치법 제57조는 “윤리특별위원회를 둘 수 있다”고 규정하고 있는 반면 전부개정안 제66조는 “윤리특별위원회를 둔다”라고 규정해 그동안 비상설로 운영되고 있던 윤리특별위원회를 상설화해 운영하도록 규정하고 있다. 또한, 윤리심사의 강화 및 객관성을 보장하기 위해 전부개정안 제67조는 지방의회의원의 겸직 및 영리행위 등과 관련해 지방의회 의원의 윤리강령과 윤리실천규범 준수 여부 및 징계에 관한 사항을 지방의회 의장에게 자문할 수 있도록 하기 위해 민간인으로 구성된 윤리심사문위원회를 두도록 하고 있다. 전부개정안 제66조제2항은 윤리특별위원회가 지방의회의원에 징계에 관한 사항을 심사하기 전에 윤리심사자문위원회의 의견을 들어야 하는 한편 그 의견을 존중해야 할 것을 요구하고 있다.

또한, 현행 지방자치법이 정례회의 집회일 및 운영 등과 관련해 “대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례”로 정하도록 하고 있는 것에 반해 전부개정안은 조례로 정하도록 했으며, 현행 지방자치법에서 회기 중 사망·사고에 한해서 보상할 수 있도록 한 규정을 개정해 전부개정안 제43조제1항은 직무로 인한 사망·사고에 보상할 수 있도록 보상의 범위를 지방의회의 현실에 맞게 개정하는 등 자율성을 확대하고자 했다.

지방의회 발전의 계기로 만들어야
전부개정안은 그동안 지방의회의 독립성 및 전문성 제고를 위한 핵심 과제였던 인사권 독립과 정책지원 전문인력의 도입을 위한 법률적 근거를 마련함으로써 지방의회발전의 새로운 계기를 마련한 것은 분명한 사실이다.

그러나 인사권 독립의 대상을 광역의회로 한정하고 기초의회를 제외함에 따라 지방의회 독립성 강화를 위한 지방자치법 개정의 목적을 충분히 달성했다고 할 수 없다. 따라서 기초의회의 인사권과 관련해 현행 지방자치법을 유지하기 위해서는 “지방의회 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명”하도록 한 현행 지방자치법 제91조제2항의 규정이 지켜질 수 있도록 제도적 보완이 필요하다.

또한, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한규정」(이하 ‘정원기준’이라 함) [별표 5] 위원회에 두는 전문위원의 직급 및 정수기준(제15조제2항 관련)에서 볼 수 있듯이 지방의회 차원에서 지방의회 의원에 대한 조직적 보좌기능을 책임지고 있는 사무기구 인력 정원의 경우 지방의회의 사무 내용을 기준으로 하기보다는 해당 지방의회의원의 정수에 기초한 탓에 광역의회는 광역의회대로 기초의회는 기초의회대로 충분한 조직적 지원이 이뤄지지 않고 있다. 따라서 지방의회가 인건비 등을 고려해 조례로 지방의회 사무기구 소속 직원의 정할 수 있도록 관련 법령의 개정이 지방자치법의 개정과 함께 이뤄져야 한다.

특히, 정책지원 전문인력의 경우 그 정원과 운영방식 등을 지방의회가 해당 지방의회의 사정에 맞추어 운영할 수 있도록 해당 지방의회의 조례로 결정할 수 있도록 국회의 심의과정에서 수정될 필요가 있다.

마지막으로, 지방의회의원의 책임성 강화를 위해 도입되는 윤리특별위원회와 윤리심사자문위원회가 내실 있게 운영될 수 있도록 하기 위해서는 각 지방의회가 윤리특별위원회의 운영목적 및 방법 등에 대해 세부 규정을 사전에 마련할 필요가 있다.