기관대립형 구성으로 인한 갈등과 피해
역사적으로 한국 정치는 민주 대 독재 중심의 대립의 정치(1단계)와 1989년 민주화 이후 영·호남 중심의 지역 중심 대립의 정치(2단계)로 나눌 수 있다. 영·호남 중심의 지역주의는 양극단의 정치를 탄생시켰으며, 이로 인해 국민간의 지역갈등도 함께 심해졌다. 그리고 이는 기존의 민주 대 독재 중심의 대립의 정치와 결합해 심각한 갈등 및 대립의 정치를 양산했다. 대립의 정치에 따른 우리 사회의 갈등구조는 고착화돼 국론을 두 동강 나게 하고, 치유하기가 힘들 정도의 만성적인 한국병으로 자리를 잡고 있다.

중앙정부의 대립 정치에 대해 지방정치도 마찬가지로 답습하고 있다. 지역주민의 행복보다는 정파적 패권을 추구하는 대립의 지방정치가 만연하고 있다. 이처럼 대립의 정치가 심화되고 있는 구조적 원인은 지방자치단체의 대립형 기관구성이 크게 영향을 미친 것으로 보인다.

현재 우리나라 지방자치단체의 기관구성은 미국 강시장-의회형과 유사한 단체장 중심의 기관대립형이다. 기관대립형은 원래 권력분립의 원칙에 따라 지방자치단체의 의사결정기능을 담당하는 지방의회와 집행기능을 담당하는 자치단체의 장을 수장으로 하는 독임제 집행부를 별도로 독립시켜 견제와 균형을 통해 지방자치를 실현하고자 하는 형태이다. 지방의회와 단체장은 각각 주민의 선거를 통해 직선해 권한과 책임의 정당성을 확보한다(지방자치발전위원회, 2017, 『지방자치발전백서』).

현행 단체장 중심의 기관대립형은 단체장의 강력한 리더십으로 행정의 안정성 및 책임성을 확보한다는 장점이 있으나, 지방의회와 단체장 간의 협치를 어렵게 하고 있다. 이를테면, 단체장은 부단체장을 위시한 집행부와 의회, 공공기관장의 인사권을 독점하고 있다. 이러한 단체장의 과도한 인사권은 지방자치단체의 민주성과 형평성을 훼손할 우려가 있다.

단체장 중심의 과도한 인사권은 승자독식(Winners takeall) 및 패자전몰의 정치구조를 발생시켰다. 특히, 단체장과 소속의 당이 다수당일 경우, 여당 단체장의 권력은 매우 높아져 지역 내 일당 독재 정당을 만들었다. 반면 단체장과 소속의 당이 다수당이 아닐 경우, 극단적인 대결의 정치문화가 발생해, 합리적인 여론 형성을 통한 사회적 문제 해소의 어려움을 발생시켰다. 이러한 대립형의 기관구성의 문제점으로 말미암아, 지방자치단체는 의회 대 집행부 대립으로 인한 지방정치 마비의 분할정부 상황을 야기시켰다.

대립의 지방정치를 극복하기 위해서는 극단적인 대립형기관구성을 개혁해 권력을 공유하도록 해야 한다. 즉, 승자독식의 기관구성을 개선하기 위해서는, 단체장과 지방의회 간에 권력을 공유하도록 하는 것이 중요하다. 권력의 공유는 대립의 정치를 치유하고 협치를 촉진시킬 것이다. 이에 따라, 이 글에서는 극단적인 기관대립형 기관구성을 개선하기 위해, 단체장과 지방의회 간 권력의 공유를 통해 협치를 촉진시킨 미국과 일본의 지방정치 사례를 분석해, 우리나라 지방정치의 협치를 촉진시키는 방안을 모색하고자 한다.

미국 미주리주의 권력 공유를 통한 협치
미주리주는 헌법(Constitution Act, 1820)에 근거해 독임제형의 형태를 구성하고 있으며, 주지사·부지사 외에 법제사무처장, 검찰총장, 재무관, 감사관은 선거직으로 선출한다. 미주리주는 16개의 부처가 있으며, 주무부처의 장관은 주지사가 직접 임명하는 경우와 상원의 조언과 동의를 얻어 임명하는 형태가 있다. 그리고 위원회가 장관을 임명하는 형태가 있다.

이와 같이 각 부처의 장관은 주지사가 상원의 조언과 동의를 받아 임명하는데, 특히 환경보전성, 초·중·고등교육성, 대학교육성, 정신건강성과 교통성은 주지사가 상원의 동의를 받아 임명한 위원회 위원들이 임명함으로써 장관의 권한에 대한 견제와 전문성 있는 인사들의 의견을 수렴한다.

그리고 초·중·고등교육성의 장관은 교육위원회에서 임명하며, 교육위원회는 8명의 민간 위원으로 구성하며, 이들은 모두 주지사가 상원의 동의를 받아 임명한 사람들로 임기 8년의 시차임기제라고 해 1년에 한 명씩 교체한다. 즉, 이들은 한 정당 소속원이 과반수를 넘지 못하도록 하고 있으며, 주지사가 위원을 교체할 때 자당 소속원만 임명할 수 없으며, 주지사 임기 동안에 4명만 교체할 수 있고 상원의 동의가 있어야 한다. 이것은 주지사에게 권한이 있다고 할지라도 견제할 수 있는 제도적인 장치라 할 수 있다.

일본의 권력 공유를 통한 협치
일본의 지방자치단체는 단체장과 지방의회 간에 인사권을 공유하고 있다. 단체장은 부단체장, 교육위원회 위원, 공평위원회 위원, 공안위원회 위원, 인사위원회 위원, 감사위원의 임명 시, 지방의회의 임명 동의를 얻어야 한다.

대표적인 예로 감사위원 제도의 경우, 지방자치법 제195조제1항에 근거해 지방공공단체의 장은 지방의회의 승인을 얻어 식견위원(인격이 고결하고 재무관리 등 자치단체 업무에 뛰어난 식견을 가진 자)과 의선위원(지방의회의원 중에서 지방의회의 동의를 얻어 단체장이 선임한 자)이 임명된다. 감사위원 수의 절반(도·도·부·현과 정령으로 정하는 인구 25만 이상의 시의 경우 2명, 그 외의 시·정·촌의 경우 1명)을 의회 의원으로 선임하되, 감사위원의 수가 정한 수를 넘을 경우 추가되는 감사위원은 식견을 가진 자로 선임한다.

우리나라도 권력 공유를 통한 협치가 시급하다
우리나라 지방자치단체의 단체장과 지방의회 간의 권력의 공유 없이는 견제와 균형도 어렵고, 단체장과 지방의회간의 진정한 협치도 어려운 것이다. 즉, ‘인사人事가 만사萬事’인 점을 감안할 때, 권력의 공유가 협치이다. 앞으로 지방자치단체의 단체장과 지방의회 간의 권력을 공유하기 위해서는 1) 인사, 감사기구 등을 독임제에서 합의제로 전환해야 한다. 즉, 인사위원회, 감사위원회 등 행정위원회 제도의 신설을 통해 단체장의 권력을 분산시켜야 한다.

그리고 2) 단체장이 부단체장과 행정위원(장) 임명 시에 의회 동의를 받도록 하는 방안의 도입이 필요하다. 3) 부단체장은 단체장을 보좌해 행정위원회 기능을 제외한 사무를 총괄하도록 하고, 행정위원장은 소속 직원에 대한 추천권을 갖는 등 지휘감독권을 갖도록 해야 할 것이다. 미사여구로 하는 협치는 실현이 어렵고, 단체장과 지방의회 간에 권력을 공유할 때 협치를 통해 정책결정의 질을 제고할 수 있다.