[정책-외국정책사례] 멕시코 암로(AMLO) 정부의 그린뉴딜과 에너지 정책 딜레마
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[정책-외국정책사례] 멕시코 암로(AMLO) 정부의 그린뉴딜과 에너지 정책 딜레마
  • 하상섭 한국외국어대학교 중남미연구소
  • 승인 2020.10.08 13:10
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하상섭 한국외국어대학교 중남미연구소
하상섭 한국외국어대학교 중남미연구소

멕시코 그린뉴딜
멕시코 헌법(1910~1917년 멕시코혁명과 혁명헌법)은 다당제를 허용하고 있으며 2020년 오늘날까지 전통적으로 멕시코 정치를 지탱하고 있는 3개의 정치 정당들은 1) 제도혁명당(PRI : 1929년부터 2000년까지는 유일한 정치적 헤게모니로 일당독재 국가로 분류되기도 함), 2) 좌파 성향의 민주혁명당(PRD) 그리고 3) 기업 및 시장주의자들이 지지 후원해 온 우파 성향의 국민행동당(PAN)과 나머지 군소 정당들이 있다. 21세기 초반까지 PRI와 PAN(2000~2012년 동안 2번의 PAN당 정부 12년 집권)의 정치적 경쟁은 더 치열해지고 있었다.
그럼에도 2018년 기존 민주혁명당(PRD)에서 분파해 나온 ‘국가재건운동당’(Movimiento Regeneración Nacional : MORENA) 출신의 후보가 다른 군소 정당들과 연합해 멕시코 대선에서 승리하면서 멕시코 정치사에 새로운 전환을 보이고 있다. 특히 당선된 안드레스 마누엘 로페스 오브라도르[Andrés Manuel López Obrador ; 이하 암로 (AMLO)] 대통령은 2018년 12월 취임사에서 1985년에서 2018년까지 동안 진행해 온 멕시코 신자유주의의 종말을 선언하면서 구조적으로 뿌리 깊은 부패를 근절하고 자신부터 철저히 감시하겠다고 약속했다. 물론 새로운 경제개혁 조치도 발표했다.
암로 대통령은 멕시코 경제의 저발전의 원인을 약한 성장률, 고질적 사회 불평등, 사회 전반적으로 광범위한 빈곤 문제, 생활 및 생태 환경 악화와 취약한 기후변화 영향 등을 언급하며 집권 시기 동안 이러한 문제들을 새로운 개혁 정책으로 해결하겠다고 약속했다. 멕시코 대통령에게 헌법이 부여한 집권 시기는 6년이고(2024년까지 집권) 이제 막 1/3 시점을 통과하고 있는 암로 대통령과 정부에 대한 성과 평가는 시기상조이다.
그러나 우리나라 문재인 정부가 현재 임기 중에 발표한, 다시 말해서 단기적 성과 비교가 아닌 좀 더 장기적인 관심에서 지속 가능한 발전(환경과 경제의 균형, 기후변화 대응 등)을 추구하고 있는 ‘그린뉴딜’(Green New Deal) 정책에 대한 멕시코 현 정부의 방향과 구체적인 정책 등에 대한 이해는 우리나라와 상호비교 및 국제협력 차원에서 중요하다. 왜냐하면 멕시코도 우리나라와 함께 OECD 회원국(중남미 지역에는 멕시코, 칠레, 콜롬비아 3개국이 OECD 회원국으로 참여 중)이며 특히 기후변화 및 기후외교 국제협력 분야에서 중남미 국가 중 유일하게 우리나라와 ‘환경건전성(EIG)그룹’ 회원국이기 때문이다.

유엔기후변화 국제협상 그룹으로 2000년도에 결성된 환경건전성그룹(EIG, Environmental Integrity Group)은 멕시코, 리히텐슈타인, 모나코, 대한민국, 스위스 및 조지아가 회원국으로 참여해 중요 기후변화 이슈에서 선진국과 개발도상국 간 중간자적 입장을 견지해 활동 중이다.

한국의 디지털 뉴딜과 함께 논의 중인 그린뉴딜 정책은 기후변화 대응 및 온실가스 감축을 위한 스마트 그린 산업단지(산업 공간), 그린 리모델링(건축), 그린 에너지(태양광·풍력 신재생에너지), 친환경 미래 모빌리티(전기·수소차 보급 친환경 전환 가속화)가 대표적이다. 특히 탄소 저감을 위한 그린 에너지 정책 선호도는 높은 편이다. 물론 유럽의 그린뉴딜도 온실가스 배출 감축에 초점을 맞춘 4개 분야(에너지, 산업, 건축, 수송)와 친환경 농식품, 생태계 및 생물다양성 보존 등에서 비슷하다. 구체적인 하위 아젠다는 지역의 발전 특성을 고려하면 약간 다를 테지만 탄소 저감이라는 공동의 목표는 일치한다.

멕시코도 일찌감치 기후변화 대응 그리고 탄소 저감을 위한 정책적 노력을 해오고 있다. 라틴아메리카 지역에서 가장 먼저 ‘기후변화일반법’이라는 법을 제정하여 특히 재생에너지 체제로의 전환을 위해 지속적으로 에너지 개혁을 진행해 오고 있다. 예를 들어 언급한 2012년 ‘기후변화일반법’(2014년 개정)은 멕시코 헌법이 명시하는 환경보전 및 보호 의무에 기초해 1) 시민에게 쾌적하고 건강한 환경에서 살 권리(환경권)를 보장하고, 특히 기후변화에 대응하며, 2) 대기환경 보호를 위한 배출가스 규제는 물론, 3) 기후변화 완화 및 적응 활동에 관한 규정을 둠과 동시에, 4) 기후변화 완화 및 적응을 위한 교육, 연구 및 개발(R&D)를 활성화해, 5) 궁극적으로 저탄소 경제 성장을 추진한다는 목표를 설정한 바 있다. 그린뉴딜의 빠른 제도적 적용을 멕시코가 선도했다는 평가를 받기도 했다.

이러한 흐름을 반영하듯 국제노동기구(ILO)와 미주개발은행(IDB)은 최근 발간된 연구 보고서에서 ‘완전 무탄소 배출 경제(net-zero emission economy)’로의 전환으로 2030년까지 라틴아메리카와 카리브 지역에서 약 1천500만 개의 신규 일자리를 창출할 수 있을 것으로 전망할 정도이다(IDB-ILO Report 2020. “Zero emission economy will lead to 15 million new jobs by 2030 in Latin America and Caribbean”).

물론 전통적인 화석연료 기반 전력생산, 석유, 천연가스 최근 셰일가스 등 화석연료 추출 산업, 동물성 식품 생산 분야 등에서 약 750만 명의 일자리가 사라질 것으로 예상하기도 했지만 그린뉴딜 기반 친환경 농업 및 식량 생산 분야, 재생에너지를 통한 전력 생산, 지속가능한 임업, 에너지 효율 등을 고려한 건설, 그리고 그린 테크놀로지를 활용한 제조업 등에서 약 2천250만 개의 일자리가 창출될 것으로 분석하고 있다.

이러한 멕시코 국내외 그린뉴딜의 흐름을 멕시코의 현 정부 암로 대통령은 정책적으로 어떻게 수용하고 있을까? 이에 대한 대답은 의외로 ‘혼란스럽다’이다. 이러한 혼란스러움은 암로 정부의 집권 초기 정책이기도 하지만, 현재 진행 중인 멕시코 (석유) 에너지 재국유화 과정에서 찾아볼 수 있다.

암로 정부의 그린뉴딜과 에너지 정책 불협화음
1938년 라자로 카르데나스(Lázaro Cárdenas) 대통령이 석유산업을 멕시코국영석유회사(PEMEX)라는 이름으로 국유화한 이래 PEMEX는 사실 멕시코의 에너지 주권과 안보를 대표해 왔으며 1990년대 초반 북미자유무역(1994년 NAFTA 26년 후인 2020년 현재 USMCA로 변경) 체결 등 신자유주의 방식의 경제구조조정과 민영화가 붐을 이뤘던 당시에도 멕시코 석유 에너지 부문에 대한 사적 투자는 허용되지 않았다.

그러나 페냐 니에토(Peña Nieto, 2012년 12월 1일~2018년 11월 30일) 제도혁명당(PRI) 출신 정부들의 대대적인 개혁이 발생했다. 페냐 니에토 정부 초기 설정한 에너지 개혁 및 현대화 국가 계획에 따라 PRI당은 민주행동당(PAN)과 함께 화석연료인 탄화수소 부문 석유, 천연가스 및 전력산업에 대한 민간 및 외국인 투자를 허용하는 헌법 개정을 단행했다(2013년). 당시 국제시장에서 낮은 유가 및 천연가스 가격으로 인해 민영화된 멕시코 에너지 시장에 즉각적인 투자는 예상보다 낮았지만, 민간 및 외국 투자자 참여 허용으로 멕시코 에너지 부문이 국가와 민간 모두 참여할 수 있는 구조로 변화했다.

하지만 멕시코 에너지 정책은 암로 새 정부가 들어서면서 또 진로를 바꾸기 시작했다. 2018년 12월 취임 직후 암로 정부는 새로운 에너지 개혁을 발표하면서 석유 및 천연가스 부문의 모든 신규 경매를 최소 3년 동안 중단한다고 발표했다(The Economist Intelligence Unit 2018). 민간 기업과 PEMEX 간의 합작 투자 계약 입찰도 중단됐다(http://industry.eiu.com/industry/energy/company/1460057146/petroleos-mexicanos-pemex/articlelist 참조).

집권 1년 차 2019년에 들어서는 멕시코 에너지 규제 기관들의 수장들을 전부 암로 정부에 대한 충성파로 대체해 사실상 에너지 부문에 대한 정부 지배력을 강화했다. 에너지 시장에 대한 민간투자 대신 암로 행정부는 국영 기업의 역할을 강화하는 데 투자하기 시작했다. 하지만 이전과는 다른 차원의 정부 노력이 필요했다.

지난 수십 년 동안 PEMEX는 멕시코 재정 수입에 막대한 역할을 담당해 왔다. 말 그대로 현금지급기 역할이었다. 하지만 이제는 역할이 완전히 180도 바뀌었다. 그동안 멕시코 석유 부문에 경험했던 오일 피크 현상, 생산 및 투자 저하, 기후변화와 이에 대한 대응 차원에서 청정에너지 개발로 에너지 정책 전환 등은 PEMEX의 수익성을 저조하게 했으며 오히려 막대한 부채만 쌓게 했다. 이러한 국영회사를 되살리는 데는 중장기적으로 그리고 막대한 정부 지원이 요구되며, 국가는 이러한 공기업의 재생과 활성화를 위한 공공투자 증대 과정에서 공공부채는 점차 압력을 받고 있다.

IMF의 전망은 좀 더 혹독하다. 현재 코로나바이러스로 인한 변수마저 추가하면 공공부채는 2019년 말 GDP의 53.4%에서 2020년 말 GDP의 61.4%까지 증가할 것으로 전망하고 있다(https://www.lapoliticaonline.es/nota/84146-mexicos-debt-will-increase-to-61-4-of-gdp-in-2020-imf-warns/).

PEMEX 공기업을 회생시키기 위한 에너지 개혁 정책 일환으로 석유 생산 산업 더불어 석유 정제 산업, 특히 교통 에너지 및 탄소 배출과 관련해 가장 민감하고 중요한 정제된 가솔린(휘발유) 생산을 늘리기 위해 정부 투자 지출을 늘리겠다고 암로 정부는 선언했다. 석유 산업은 암로 정권에서 가장 개혁의 대상이 되는 산업으로, 우리나라 삼성엔지니어링이 참여 중인 도스보까스(Dos Bocas) 지역의 정유공장 신설사업(약 7.7억 달러 예산 투입)부터, 기존 노후화된 6개 정유공장 현대화·복구사업, 국가 소유 전력생산시설(특히 수력발전)들의 현대화 사업들을 포함한다(KOTRA, 2020, “멕시코 정치·경제 전망”).

암로 정부의 에너지 민족주의에 의하면, 현재 원유를 생산하는 멕시코가 원유를 값싼 가격으로 다른 국가(미국)에 수출하고 정제 기술의 부족으로 외국(미국)에서 청정하게 정제된 가솔린을 멕시코 국내 가격보다 더 비싼 가격으로 수입한다는 것은 산유국으로서 자존심과 경제적 수지 타산에도 맞지 않는다고 주장하고 있다. 탄화수소 생산도 중요하지만 중간 가공 산업(기술 제조업)을 발전시켜 부가가치를 더 키우는 것이 에너지 산업 정책으로서 더 경제적 효과가 크다고 인식한 결정이었다.

물론 깨끗하게 정제된 휘발유 생산과 이의 대중적 소비도 이산화탄소 배출을 줄이는 데 기여할 것이라고 그린뉴딜 친환경산업 측면을 강조하기도 했으며 동시에 석유 부문에 대한 탄소세(carbon tax)를 도입하기도 했다(천연가스에는 아직 부과하지 않고 있음). 이러한 암로 정부의 인식은 바로 그의 고향인 타바스코(Tabasco)에 약 80억 달러(77억 달러) 규모의 새로운 정제소 건설을 결정하게 했다(https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-06-02/mexico-starts-refinery-as-amlo-rallies-nation-amid-trump-tariffs).

정제소 프로젝트와 그린뉴딜 측면 비판 증가
하지만 에너지 정책 혹은 석유 에너지 공공정책에 대한 암로 정부 결정에 대해 다양한 곳에서 비판이 증가해오고 있다. 멕시코 환경단체들은 정제소 건설 자체가 환경을 심각하게 손상시킬 것이며 특히 절차와 제도에 기초해 공식적인 환경영향평가가 되지 않은 상태에서 무분별한 정제소를 건설하는 것은 지나치게 성급하고 불완전한 국가 계획으로 당장 철회해야 한다고 주장하고 있다. 전력 분야에서도 암로 정부는 재생에너지원을 통한 전력생산 역시 화석연료 부문을 통제하듯이 연방전력청(CFE)이 모든 전력발전을 통제할 수 있도록 특권을 부여했다고 강하게 비판하고 있다.

한 에너지 전문가는 암로 정부의 에너지 정책을 “과거 석유가 풍부했던 시절 좌파 운동 세력들이 세계 경제의 탈탄소화를 주장하는 것처럼 대단히 낭만적인 정책이며, 최근 기후변화 그리고 그린뉴딜에 역행하는 아주 용감한 행동”이라고 비판하고 있기도 하다. 실제 환경 문제에 대한 암로 정부의 무관심은 국가 예산 지출에 분명하게 나타나고 있다. 2019년 환경 지출은 2015년 이후 실제 누적 손실이 GDP 대비 61.4%로 약 20% 이상 삭감됐다.

<표2>에서 보듯이 수자원, 산림 그리고 자연보호 지역에 대한 환경 검사, 환경 파괴 감시 및 기타 필수적인 공공재 보호 환경 활동 등에 들어가는 멕시코 국가 예산이 한계에 도달했으며 예산 지출이 거의 바닥 수준으로 떨어져 있다. 2013년부터 2019년 사이 59% 하락했으며 이는 전체 GDP에서 차지하는 비중이 0.4에서 0.1로 하락했음을 의미한다. 올해는 2019년 대비 약 7.7 %의 감소가 나타날 것으로 예상되고 있으며, 특히 코로나 사태로 인한 국가 예산의 다른 부문으로 전용은 더 많은 환경 예산 절감을 불러올 것으로 예상되고 있다.

암로 정부 들어 공공재로서 환경보호에 대한 공공예산 투자 관심은 많이 약화됐다고 분석된다. 에너지 전문가들은 또한 경제적인 이유로 암로 정부의 에너지 정책에 의문을 제기하고 있다. 멕시코국영석유회사 Pemex의 전통적인 강점은 연안 지역에서의 탐사 및 생산이었지만 암로 정부는 수입되는 정제 가솔린(멕시코 총소비량의 70% 이상)에 대한 의존도를 줄이기 위해 국영기업의 손실이 발생하는 정제 부문에 대한 투자에 대부분을 집중하고 있다.

에너지 전문가들은 사실 Pemex가 정제기술과 시설을 확보해 생산할 수 있는 것보다 더 저렴하고 깨끗한 가솔린을 미국 정제소에서 수입해 확보할 수 있다고 주장한다. 기회비용이 더 크다는 분석이다. 더욱이 기존 Pemex 정제소는 에너지 자유화 개혁에도 불구하고 2000년대 초반 거의 절반 수준으로 떨어진 석유 생산 감소를 고려하면, 생산 능력의 1/3로 관리·운영되고 있기도 하다. 따라서 페냐 니에토 정부 시절 에너지 개혁처럼 민간 부문의 투자 참여로 석유 개발과 생산 붕괴를 회복하려는 노력이 필요하다고 분석 평가하고 있다.

방황하고 있는 암로 정부의 그린뉴딜
전반적으로 현 암로 정부는 석유 개발이나 정제 분야에서 문제가 많은 Pemex를 유산으로 물려받았다. 2019년 통계로 Pemex 멕시코국영석유기업은 184억 달러의 순손실과 7.4%의 석유 생산량 감소를 기록했으며 특히 기업의 채무 불이행이라는 위험 요소까지 앉고 있는 것으로 평가 보고됐다. 기업의 거버넌스(관리와 운영) 구조의 악화 속에서 암로 정부의 정제시설 현대화 혹은 신규 건설 프로젝트 계획에 대해 시장의 우려가 커지고 있다.

국가재정의 압박을 고려한 국제신용 평가기관들은 이미 2019년 Pemex의 부채를 신용이 바닥으로 떨어져 채권 발행조차 불가능한 ‘정크 상태(junk status)’로 하향 조정했다. 그린뉴딜 입장에서 보면 현재 약 15만 명의 직원을 고용하고 있으며, 멕시코 정부 예산 수입의 거의 5분의 1을 차지하는 Pemex의 개혁과 변화는 기관 투자자들은 물론 기후변화 분야 정책 결정자 및 시민·환경단체 모두에게 중요한 테스트 사례가 되고 있다. 그린뉴딜 정책이 보편화되고 있는 유럽을 포함한 많은 국가에 기후변화 이슈는 이미 투자나 실제 정책 결정의 중요 변수로 채택되고 있기 때문이다.

탄소 배출 억제와 연계된 해외 투자(그린뉴딜의 국제협력 혹은 국제 표준화)가 어느 정도 국제적 규범이나 제도로 발전하게 되면 멕시코의 암로 정부의 경우 채무 발행이 더 어려워질 수 있기 때문이다. 예를 들어, 천문학적(약 47조 달러) 규모의 집합 자산을 보유하고 500명의 글로벌 자산 관리자가 참여하고 있는 글로벌 투자 그룹 ‘기후행동100+(Climate Action 100+; 2015년 파리협약 준수를 위해 2017년 설립)’은 탄소 저감 전략을 개발하도록 현재 160개 기업 목록에 멕시코 Pemex를 추가하겠다고 발표하기도 했다(Asia Investor Group on Climate Change (AIGCC); Ceres; Investor Group on Climate Change (IGCC); Institutional Investors Group on Climate Change (IIGCC) and Principles for Responsible Investment, http://www.climateaction100.org/).

멕시코의 이전 정부하에서 Pemex 국영기업의 탄소 배출량 감소 목표가 제시됐지만 현 암로 정부하에서는 이러한 목표가 재확인되지 않고 있다는 비판도 이러한 투자자 그룹의 결정을 이끌었다는 평가이다(Simon Jessop and Stefanie Eschenbacher, “Exclusive: Leading climate action investor group turns focus to Mexico's Pemex”, https://www.reuters.com/article/us-climate-change-pemex-investors-exclus-idUSKBN25H20M. 이는 또한 중남미의 대표적인 국영석유회사들-콜롬비아 국영석유기업인 Ecopetrol 그리고 브라질의 Petrobras 등-과 기후변화 및 저탄소 전략을 비교해도 Pemex가 가장 낮은 수준의 탄소 배출 노력을 보이고 있다는 비판도 있다.

국제적인 비정부기구인 Climate Accountability Institute의 데이터에 따르면 Pemex는 1965년~2018년 동안 세계적으로 탄소 및 메탄 배출량이 9번째로 큰 석유생산업체로 약 230억 톤의 이산화탄소 배출량을 기록했다고 보고하고 있다. 암로 정부의 그린뉴딜 정책의 미래를 가늠할 수 있는 에너지 정책이 심하게 길을 잃고 방황 중이다.


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