「예산 외의 의무부담」 동의안의 문제점
‘국회·지방의회 의안정보시스템’에서 ‘예산 외의 의무부담’이란 주제어로 검색한 결과 각 지방의회는 <표1>과 같이 ‘예산 외의 의무부담 동의안’을 처리했다. 이러한 동의안을 통해서 지방의회가 점검해야 할 사항은 다음과 같다.

첫째, 각 지방정부에서 예산 외의 의무부담 의안이지만 누락 여부를 점검한다. 전국 243개 지자체 중 예산 외의 의무부담 동의안을 제출하는 자치단체는 약 20여 개에 불과하다. 집행부의 업무보고나 보도자료, 언론보도를 통해서 관련 사항을 연계해 확인한다. 공공토지비축을 검색하면 경주시가 횡성공원 사유지 매입을 위해서 공공토지비축사업 기본협약(MOU)을 체결하고, 보증채무부담행위로 의결(2019. 8. 20.)을 받았다.

둘째, 예산 외의 의무부담은 ‘투자심사’ 대상이기 때문에, 동의안 심사에서 투자심사 실시 여부와 심사결과를 점검한다. 예산 외의 의무부담은 「지방재정법」 제37조에 따라 “투자심사” 대상이다. 관련 동의안을 분석하면, 투자심사 결과를 동의안에 첨부한 곳은 소수에 불과하다.

셋째, ‘예산 외의 의무부담 조례’와 ‘업무제휴 및 협약 조례’를 재·개정한다. ‘예산 외의 의무부담과 권리포기 조례’와 ‘업무제휴 및 협약 조례’가 없는 상태에서 「지방자치법」 제29조제1항 제8호에 근거해 동의안을 제출한 지자체가 다수 있다. 관련 조례가 있는 지자체의 조례도 위원회 구성이나 의회 보고 등에 관해서 일부 개선이 필요한 사항이 확인된다.

넷째, 예산 외의 의무부담을 ‘우발부채’ 차원에서 확인·점검한다. 예산 외의 의무부담은 예산안 첨부서류, 결산서 재무제표에서 “우발부채”로 나타나기 때문이다.

다섯째, 예산 외 의무부담 동의안의 주요 내용이 누락 여부다. 예컨대, 창원시 ‘진해웅동지구 복합관광레저단지 개발사업 사업협약 동의(안)’은 ① 3차례에 걸쳐 지방의회 의결을 받지 않아 의회에서 문제점으로 지적됐다. ② 동의(안)은 총사업비(불변가)를 구체적으로 명시하지 않았다. ③ 협약서 제5조(사업 규모와 대상) <붙임1> 지형고시 도면, <붙임2> 사업계획서, 제18조(재원조달) <붙임2> 총사업비 재원조달계획 등이 첨부되지 않은 불완전한 동의안이다. ④ 예산 외의 의무부담이기 때문에 지방재정법 제37조에 따른 투자심사 여부도 확인돼야 한다.

예산 외의 의무부담과 권리포기 등 제도화 마련
민선 지방자치제 이후 지방정부에서 지방자치단체장이 정책과 사업 추진 과정에서 당장은 현실적으로 예산지출이나 자산의 감소가 발생하지 않는다. 즉 ① 예산 외의 의무부담, ② 권리포기, ③ 업무제휴, ④ 협약 등(이하 “의무부담 등”)에 따라서 미래에 예산 부담이 발생하거나 주요 자산의 감소가 발생하는 행정행위가 다수 발생한다. 이는 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 “예산 외의 의무부담과 권리포기”에 해당해 지방의회의 의결사항인데도 관련 절차를 이행하지 않는 사례가 있다. 관련 조례를 제정(개정)해 지방의회의 통제기능을 강화해야 한다.

1) 예산 외의 의무부담과 권리의 포기에 관한 제도적 통제 강화
지방의회는 ‘예산 외의 의무부담 등’에 대한 관련 조례를 제정하거나 통제를 강화하도록 재개정해야 한다.

전국 234개 지방정부 중에서 15%(34~35개) 정도만 관련 조례를 제정해 운영 중이다. 즉 첫째, 「예산 외의 의무부담과 권리 포기에 관한 조례」는 광양시(2011. 3. 3.)에서 도입한 이후 광역 1개(서울시, 2019. 5. 16.), 기초 33개 등 총 34개 지방정부에서 운영 중이다.

인천시의회의 경우 제7대 의회(2018. 2.) 「인천광역시 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기에 관한 의결사항 운용 기본 조례안」이 발의됐다. 하지만 상임위에서 심사과정에서 집행부 의견과 상임위 위원의 보류 제안으로 ‘보류’ 결정(2018. 3. 29.)됐다. 이 조례안은 제7대 의회 임기 만료에 따라서 자동폐기됐다.

지방의회는 조례 제정 시 포함해야 할 주요 내용은 ① 적용 범위, ② 협약체결·제출 시기, ③ 의안 형식, ④ 자료 제출, ⑤ 사후관리 등으로 구성해야 한다.

첫째, 협약체결 시기는 ‘의회동의 후 협약체결’을 원칙으로 한다. 다만 긴급한 경우 의장과 상임위원장에게 보고한 후 협약을 체결할 수 있지만, 협약서에 “의회의 의결을 받은 때부터 효력을 발생한다”는 조건을 붙인다.

둘째, 의결기한은 긴급을 요하는 의안에 대해서는 서면으로 의회의 의결기한을 요청할 수 있고, 원활한 협약체결이 가능하도록 빠른 시일 내에 처리하도록 한다.

셋째, 계획 등의 동의안 형식으로 제출서류는 ① 구체적인 의무부담 및 권리 포기 내용, ② 「의안의 비용추계에 관한 조례」에 따른 비용추계서, ③ 협약체결 시의 협약서 및 첨부서류 등의 사본, ④ 그 밖에 의안 심사와 관련해 의회가 요구하는 서류 등으로 한다.

넷째, 지방자치단체장으로 하여금 ‘의무부담권리포기심의위원회’를 구성과 설치(예, 광양, 김포, 순창 등)하도록 한다. 단체장이 공약이나 정책추진 의지에 따라서 이뤄지는 경우에도 지방정부의 재정적·경제적 효과뿐만 아니라 법적 타당성 등을 충분히 검토하도록 하기 위해서다.

다섯째, 사후관리는 ① 추진사항에 대한 평가, ② 목적 달성으로 필요 없는 경우, ③ 재정 손실의 불가피한 경우, ④ 협약을 추진할 필요가 없다고 인정돼 취소 또는 철회하는 경우 등에 관한 사항을 지방의회에 보고하도록 한다.

2) 업무제휴와 협약에 관한 조례 제정(개정)과 통제 강화
「업무제휴와 협약에 관한 조례」 또는 「협약 관한 조례」는 홍성군(2011. 10. 15.)이 도입한 후 광역 9개(부산, 광주, 대전, 세종, 강원, 경기, 충남, 경북, 제주)와 기초 30개(홍성군 등) 총 약 39개 자치단체가 제정해 운영 중이다. 업무제휴는 지방정부가 “국내외 공공기관, 기업체, 교육연구기관, 각종 단체와 공공의 업무를 추진”하기 위해서 이루어진다. 이러한 업무제휴는 양해각서, 합의각서, 업무협약 등의 형식으로 이루어진다. 여기에서 업무제휴의 여러 방식은 실제로 예산을 수반하거나 지방정부의 책무가 발생하기 때문에 지방의회의 의결을 받도록 하는 조례 제정이 필요하다. 지방의회가 제정할 「업무제휴 및 협약에 관한 조례」 또는 「협약 관한 조례」에 반영해야 할 내용은 다음과 같다.

첫째, 자치단체장에게 업무제휴 및 협약을 추진하기 전에 대상기관의 적성과 수행능력을 충분히 파악해야 한다.

둘째, 자치단체장은 업무제휴 및 협약에 대해서 지방의회 보고와 의결을 받도록 해야 한다. 업무협약의 범위에 ‘예산 외의 의무부담’에 관한 사항으로 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따라 의결을 받도록 하는 것으로 6개 단체(세종, 경기, 충남, 대전, 강원, 광주 등)가 있고, 서울시는 ‘의무부담이나 권리 포기’ 조례에서 바로 규정한다. 반면, 부산, 경북, 제주는 관련 업무협약 조례를 두고 있지만, 예산 외의 의무부담에 관한 사항에 대한 의결 규정을 두고 있지 않은 단체(부산, 경북, 제주)도 있다.

셋째, 업무제휴 및 협약을 체결할 때 ① 예산의 부담이 명시된 경우, ② 의무부담이나 권리 포기를 포함하는 경우, ③ 주민의 권리를 제한과 의무부담을 내용을 포함하는 경우 지방의회의 사전 의결을 받아야 한다. 넷째, 사후관리 차원에서 업무제휴나 협약에 대해서 매년 1회 이상 자체평가 보고회를 개최하고, 그 결과를 상임위에 보고하도록 한다. 다섯째, 업무제휴나 협약의 소기의 목적 달성, 취소, 철회 등의 경우에도 관련 상임위에 보고하도록 한다. 여섯째, 필요에 따라서 연구용역 등을 통해서 업무제휴 및 협약에 따른 지방정부의 단기·중기·장기적 관점에서 예산 부담 발생 가능성을 충분히 검토하도록 해야 한다.

결국, 지방정부가 업무제휴나 협약을 체결하기 전에 사전에 지방의회 의결을 받는 과정에서 사업 추진과정에서 발생하는 문제점을 사전이 충분히 논의해 대응해야 한다.

예산 외의 의무부담 등 우발부채 관리강화
예산 외의 의무부담에 대한 예결산 정보에 대한 모니터링을 강화해야 한다. 예산 외의 의무부담에 관한 정보가 예산안 심사, 결산승인에서 지방의회의 관심이나 관련 정보에 대한 인식과 이해가 다수 미흡하기 때문이다. 그 이유는 첫째, 예산 외의 의무부담은 예산안, 결산서, 채무관리계획, 재정공시 등을 통한 정보가 분산돼 관련 부채정보를 제시한다. 둘째, 지방자치법에 따라 사전 의회의결, 지방재정법에 따른 투자심사 대상으로 지정해 절차적 통제를 강화하고 있지만, 집행부나 지방의회 차원에서 관심이 상대적으로 낮거나 회피하는 경향이 있기 때문이다. 셋째, 예산 외의 의무부담 동의안의 구성 요건이 내용이 향후 지방정부의 재정에 미칠 영향이 크지만 현실적으로 심각하게 인식되지 않기 때문이다.

예산 외의 의무부담에 대한 지방재정 감사 강화
예산 외의 의무부담은 그 중요성과 위험성에도 불구하고 다음과 같은 문제점이 반복되고 있다. 첫째, 실제 예산 외의 의무부담이 발생하는 지방자치단체장의 의사결정이 이뤄지지만 지방의회는 의회의 의결사항으로 인식하지 못하는 경우가 많다. 둘째, 지방자치단체장이 관련 예산 외의 의무부담에 대한 관련 정보를 누락하거나 지방의회와 공유하지 않고 독단적으로 사업을 추진해, 사후에 후임 자치단체장이나 지방의회가 관련 문제점을 지적하고 개선하려는 노력을 하지만, 이미 협약에서 지방정부의 재정적 부담을 완화하거나 세외수입 확충, 공공 기여 등에 관한 사항을 새로 협약을 체결하는 것은 현실적으로 어렵다.

이러한 문제점을 개선하기 위해서 첫째, 지방의회 차원에서 예산 외의 의무부담에 대한 모니터링이 필요하다. 지방의회는 집행부의 업무보고나 언론보도를 통해서 중요 협약이나 민간투자사업 유치 등에서 잠재적으로 예산 외의 의무부담이 발생할 가능성이 있는 사안에 대해 의안으로 제출하도록 요구해야 한다. 둘째, 지방의회는 예산 외의 의무부담으로 인한 지방재정의 ‘위험성’, ‘중요성’ 차원에서 예산 외의 의무부담과 관련된 사안이 업무보고나 행정사무의 주요 감사사항으로 선정해야 한다.

지방재정 분야에서 ‘예산 외의 의무부담’에 관한 사항이 중요한 주제가 돼야 한다. 그 이유는 첫째, 지방정부의 실무 현장에서는 ‘예산 외의 의무부담’에 관한 조례가 다수 제정되고 실제 운영되고 있다. 둘째, 감사원의 감사에서 예산 외의 의무부담에 대한 사항을 감사처분 요구가 이루어지고 있다. 셋째, 공익감사 청구제 등을 통해서 지방행정 현장에서 반복적으로 예산 외의 의무부담에 관한 사항이 지적되고 있기 때문이다.

따라서 첫째, 행정안전부의 예산안 첨부서류, 결산서, 지방재정 공시(예산, 결산) 등에서 예산 외의 의무부담에 대한 회계처리 및 관련 정보의 정확성과 신뢰성을 확보할 수 있는 제도적 방안을 마련해야 한다. 둘째, 각 지방정부에서 예산 외의 의무부담에 관한 관련 정보를 주기적으로 공개하고 지역 주민과 지방의회가 확인·점검할 수 있도록 해야 한다. 셋째, 지방정부가 예산 외의 의무부담인데도 지방의회가 문제를 제기하기 전까지 의결을 누락(예, 창원시 웅동지구 복합관광단지개발) 되지 않았는지 집행부의 업무보고나 언론기사를 모니터링(예, 민간조성 특례공원) 해야 한다.