행사 및 축제예산의 의의

행사·축제 예산은 지방자치단체나 지방자치단체의 외의 자가 공연, 행사, 축제 관련 사업을 추진함에 따라 반영되는 예산이다. 첫째, “행사”는 각 지방자치단체나 민간단체에서 주민 화합, 지역 홍보, 기업체·관광객 유치 등 특정 목적을 달성하기 위해 개최하는 체육행사·박람회(엑스포), 전시회, 문화행사, 관광행사 등이다. 둘째, “축제”는 지역 고유의 전통문화를 계승·발전시키고 지역 주민의 정체성 제고와 외지인의 지역에 대한 이해 증진을 위해 매년 지역 주민·단체, 지방정부가 주체가 돼 개최하는 공동체적 성격의 행사다.

행사 및 축제 예산 과목은 ① 행사운영비(201-03), ② 행사실비지원(301-09), ③ 민간행사사업보조금(307-04), ④ 행사 관련 시설비(401-04) 4가지다. 예산 통계목은 “행사·축제예산”으로 표기한다. 투자심사, 지방재정영향평가, 주요재정사업평가 등에서는 “공연·축제 등 행사성 사업”이란 용어를 쓴다. 지방재정공시제도에서는 ‘공연·축제 등 행사성 사업’ 등으로 지칭한다. 이와 같이 ‘행사·축제예산’ 또는 ‘공연·축제 등 행사성 사업’으로 혼용하고 사용된다.

행사성 사업의 특징은 시설물·구조물 등을 임시적·일시적으로 설치·구축하는 경비와 각종 행사개최를 위해 지출되는 일체의 경상경비를 포함한다. ‘행사성’은 ‘전시성’, ‘낭비성’과 같은 이미지다. 따라서 지방정부에서 개최하는 ‘축제·행사 관련 예산’은 다양한 정책 목적이 있음에도 지방재정의 낭비 요인, 지방재정 건전성 악화 요인 등의 명칭과 함께 부정적인 이미지가 강하다. 이로 인해서 행사·축제 예산에 대한 사전·사후 통제 장치가 다차원적으로 운영되고 있는 이유다.

‘행사·축제 예산’ 관련 지방재정 관련 규정을 찾아보면, 다양한 제도적 장치가 작용하고 있다. 하지만 지방의회 차원에서 축제·행사 예산은 종합적으로 접근하기보다는 예산결산 심사·심의 그리고 승인 단계에서 개별 사업 수준에서만 통제되고 있다.

행사 및 축제예산 관련 제도와 지방의회 통제의 한계

행사 및 축제예산은 ‘주요재정사업평가제도’, ‘지방재정영향평가제도’, ‘중기지방재정계획’, ‘투자심사’ 등의 제도를 통해서 관리를 강화해왔다. 민간위탁금(307-05), 공기관 등에 대한 경상적 위탁사업비(308-10)의 형태의 행사 및 축제예산은 ‘각 지방정부의 민간위탁 조례’, ‘지방자치단체 세출예산 집행기준’ 등에 의해서 통제되고 있다.

즉 첫째, ‘민간위탁 동의안’은 지방자치단체의 민간위탁조례에 따라 예산편성 전에 사전에 의결을 받고 있다. 하지만 예산안과 같은 회기에 의안으로 제출돼 사실상 지방의회 예산심사권을 침해하는 경우가 다수 있다.

둘째, ‘공기관 등에 대한 경상적 위탁사업비’의 경우 관련 조례가 극히 일부(부산, 제주, 구리시) 단체에서만 제정돼 있고, 지방의회에 ‘동의 및 보고’를 받는다. 지방의회 동의와 보고에 관한 사항은 있지만 ‘성과평가’에 관한 규정이 없다.

셋째, 공기관 등에 대한 위탁사업에 대한 조례가 없는 대다수(240) 지방자치단체는 공기관 등에 대한 위탁사업비에 대해서는 동의나 보고 절차 없이 편성된다. 정산단계에서 지방자치단체 세출예산집행기준에 따라 “사업 종료 후 정산은 민간경상사업보조(307-02)의 예와 같이 관리돼 왔다.

결국, 행사·축제 예산, 민간위탁금, 공기관 등에 대한 위탁사업비 등의 ‘행사 및 축제 예산’은 종합적 관점에서 관리되지 못하고 있다. 민간위탁금이나 공기관 위탁·대행으로 지원되는 행사성 예산이 축제·행사 예산으로 인식되지 못했기 때문이다.

행사 및 축제예산 통제에 대한 제도적 변천

행사 및 축제예산은 다양한 제도가 작용되고 있지만, 일관되고 체계적으로 관리되고 있는지 확인·점검해야 한다. 행사 및 축제예산은 다음 <표1>과 같이 ① 예산편성 전 사전심사 및 사후평가, ② 예산편성 기준, ③ 지방보조금 심사 및 평가 대상, ④ 투자심사, ⑤ 지방재정영향평가, ⑥ 주요재정사업평가, ⑦ 지방재정 공시 등을 통해서 관리되고 있다. 제도별로 분산돼 있어 어떻게 행사 및 축제예산을 심사하고 의결해야 할지에 대한 기준점을 찾기 어렵다.

1) 예산편성 기준
행사·축제 관련 예산은 지방자치단체 예산편성 기준에서 편성원칙을 정하고 있다. 첫째, 예산편성 기준을 통해서 ‘행사축제예산 총액한도제도’를 도입했다. 2017년도 지방자치단체 예산·편성운영기준(행정자치부 훈령)을 개정해, 지방자치단체 행사·축제 예산 총한도제를 도입했다. 행사·축제 관련 예산 통계목은 행사운영비, 행사실비보상금, 행사 관련시설비, 민간행사보조금 등 4개 예산과목으로 총액한도제로 설정하고 운영하는 제도다. 행사·축제예산 총액한도제를 편법 운영하기 위해 행사·축제 예산을 민간위탁금, 민간경상사업보조, 출연금 등 다른 예산과목 편성을 원칙적으로 금지했다.

둘째, 행사·축제 예산에 대한 사전심사 및 사후평가제 도입이다. ① 사전심사제도는 신규 행사·축제를 위원회에서 사업목적·타당성·사업비 적정성 등 투자심사 기준에 준하는 사전평가이다. ② 사후평가제도는 모든 행사·축제에 대해 매년 성과 평가 후 예산에 반영한다. 사후 평가대상은 자치단체 주관, 산하기관, 민간보조 등 모든 행사·축제다. 평가법은 평가지표별 점수를 종합, 사업별로 5단계로 등급화한다. 결국, 신규 행사·축제는 사전심사를 하고, 사후평가를 통해서 당초 목적을 달성하지 못하거나 부실하게 운영된 행사·축제는 통폐합하도록 했다. 절약된 예산은 일자리 창출 사업 등에 사용할 수 있다.

셋째, 행사·축제예산 총액한도는 폐지하고, 사전심사 규정을 ‘재정사업 평가기준’에 명시해 무분별한 행사·축제에 대한 지자체의 자율통제를 도입했다.

요컨대, 행사·축제예산은 총한도액보다는 자율통제로 변경됐고, 투자심사, 주요재정사업평가, 지방재정영향평가, 사전심사 및 사후평가를 통해서 관리된다.

2) 지방보조금 관리
지방보조금관리에 관한 사항이 지방재정법 일부개정(2014. 5. 28.)으로 지방보조금의 예산편성 원칙, 지방보조사업자사업 수행상황 점검, 지방보조사업의 실적 보고 및 정산, 지방보조사업의 운용평가, 재산처분의 제한 등에 관해 관리가 강화됐다. 즉 첫째, 지방보조금 예산편성 원칙이 규정됐다. 즉 지방자치단체장은 ① 지방보조금 예산을 편성할 때, ② 지방보조금 관련 조례안을 의회에 제출할 때, ③ 재정 부담을 수반하는 조례(지방자치법 제132조)에 대해 의회에 의견을 제출할 때 등의 경우에는 지방보조금심의위원회의 심의를 거쳐야 한다(지방재정법 제32조의2).

둘째, 지방보조사업에 대한 운영 평가다. 지방보조사업에 대해 매년 성과평가를 실시하고, 3년마다 지방보조사업의 유지 필요성을 평가해 그 결과에 따라 필요한 조치를 해야 한다(지방재정법 제32조의7).

3) 주요 재정사업 평가
지방재정법 일부개정(2014. 5. 28.)으로 도입된 ‘주요 재정사업 평가제도’는 ‘공연·축제 등 행사성 사업’을 대상으로 ‘지방자치단체 주요재정사업 평기기준’에 따라 이뤄진다(법제5조 및 영 제1조의2).

첫째, 주요 재정평가제도 도입(2014. 5. 28.)에 따라, 시·도는 총사업비 5천만 원 이상, 시·군·구 2천만 원 이상의 행사성 사업을 대상으로 한다. 둘째, 일부 개정(2016. 6. 28.)으로 시·도 5천만 원, 시·군·구 2천만 원에서 “공연·축제 등”으로 “모든 공연 축제 행사성 경비”를 포함했다. 셋째, 주요 재정사업 사전심사와 사후평가 제도(2017. 9. 11.)를 도입했다. 사전심사제도는 신규 행사성 사업을 대상으로 15명 이내, 민간인 3/4 이상으로 구성된 민간위원회에서 심사한다. 사후평가는 민간위원회에서 상대평가(5천만 원 미만) 방식으로 실시한다. 5천만 원 이상은 절대평가를 한다.

결국, 지방재정법 시행령에서는 ‘모든 공연·축제 등 행사성 사업’을 주요 재정사업 평가대상으로 했다.

4) 재정영향평가제도
‘재정영향평가제도’는 ‘공연·축제’를 유치하는 경우, 지방자치단체에 재정에 미칠 영향을 미리 평가하기 위한 제도다. 첫째, 공연·축제 등 행사성 총사업비 30억 원 이상을 지방재정영향평가 대상으로 했다(2014. 11. 28.). 둘째, 매년 또는 격년 반복적 공연·축제 행사는 제외했다(2016. 6. 30.). 매년 반복사업은 3년, 격년제 개최 반복 행사성 사업은 4년마다 영향평가를 실시하도록 했다. 매년 또는 격년 반복 행사성 사업이 직전 총사업비보다 20% 증가할 때는 당해 연도에 평가해야 한다.

5) 투자심사
투자심사는 사업의 필요성과 타당성을 심사한다. 공연·축제 등 행사성 사업에 대한 투자심사는 ‘지방재정투자사업 심사 규칙’에 근거해 ‘자체심사’를 지속적으로 강화했다. 첫째, 시·도 10~30억 원에서 5~30억 원 미만으로 했다(2010. 10. 31.). 둘째, 시·도는 5~30억 원에서 3~30억 원, 시·군·구는 3~5억 원에서 1~3억 원으로 확대했다(2016. 6. 30.). 지방투자심사제도에서도 ‘자체심사’ 규정을 강화해 광역 3~30억 원, 기초 1~30억 원을 대상으로 투자심사를 실시해야 한다. 매년 또는 격년제로 실시하는 사업은 3년 또는 4년마다 평가한다. 하지만 진전 총사업비 20% 이상 증가 시는 당해 연도에 실시한다.

6) 재정공시
지방재정법 제60조에 따른 재정공시에서 행사·축제 예산에 대한 사항을 규정한다. 행사·축제 관련 결산기준 재정공시 사항으로 ‘7-6. 행사·축제 경비’와 ‘9-7. 행사·축제 원가회계정보’ 2가지로 운영 중이다. 여기서 ‘9-7. 원가회계정보’는 세부적으로 ① 당해 연도에 개최한 모든 행사·축제 현황, ② 회계연도 행사·축제별 원가회계정보, ③ 행사·축제 원게회계정보 연도별 비교표 등 3가지로 구성된다.

첫째, ‘행사·축제 경비 공시’는 2007회계연도 결산부터 공개됐다. 행정안전부는 2007회계연도 결산기준으로 행사·축제경비 집행결과를 공시(보도자료, 홈페이지 등)를 통해서 지방재정 건전화를 유도하는 목적으로 시작됐다.

둘째, ‘행사·축제 원가회계정보’는 2013년부터 예산집행의 효율성을 높이기 위해서 공개했다. ‘행사·축제 경비’는 4가지 행사성 통계목을 대상으로 하고, ‘행사·축제원가회계정보’는 모든 행사·축제를 대상으로 하기 때문에 그 금액에 차이가 있다.