[기획특집 - 한국정책학회 동계학술대회 한국주민자치중앙회 기획세션 ] “읍면동 민주화 출발은 ‘읍면동 행정관료조직 폐지’...주민 선출 근린정부가 자치권 가져야”
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[기획특집 - 한국정책학회 동계학술대회 한국주민자치중앙회 기획세션 ] “읍면동 민주화 출발은 ‘읍면동 행정관료조직 폐지’...주민 선출 근린정부가 자치권 가져야”
  • 김윤미 기자
  • 승인 2021.01.12 09:25
  • 댓글 0
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SECTION1 읍면동 행정 민주화에 대한 소고

‘읍면동 민주화’를 위해 읍면동 행정관료조직을 폐지하고, 주민이 직접 뽑은 근린지방정부에 자치권한을 이양해야 한다는 주장이 제기됐다.

12월 4일 춘천시 세종호텔에서 열린 한국정책학회 동계학술대회에서 김찬동 충남대 자치행정학과 교수는 이 같은 내용을 담은 ‘읍면동 행정 민주화에 대한소고’를 발표했다.

심익섭 동국대 명예교수가 좌장을 맡은 가운데 이번 세션을 주관한 한국주민자치중앙회 전상직 대표회장은 모두 발언에서 “코로나 사태로 많이 어려운 상황에서 이렇게 와주셔서 감사하다. 주민자치 하면 사람들은 가장 먼저 아나키, 무정부상태를 떠올리면서 공무원들이 행정으로 하는 일들을 과연 주민들이 자치로 할 수 있느냐고 의문을 가진다. 여기에서 주민자치무용론, 시기상조론도 나온다”라며 “지방자치에서 단체자치적 요소에 주민자치적 요소를 더한다고 생각하면 본질적 접근이 이뤄지지 않는다. 읍면동, 통리를 주민들이 민주적으로 운영할 수 있느냐 없느냐 즉 민주화라는 본질적 문제로 접근하면 논의가 더 명확해진다”고 설명했다.

발제 김찬동 교수,사회 심익섭 교수,토론1 채진원 교수(왼쪽부터)
발제 김찬동 교수,사회 심익섭 교수,토론1 채진원 교수(왼쪽부터)

주민자치, 읍면동 민주화라는 본질적 문제로 접근하면 논의 더 명확해져

이어 전상직 대표회장은 “자치문제 하면 꼭 자격 문제가 나오는데, 그 논의를 근본적으로 해보고 싶어서 ‘읍면동 민주화’라는 주제를 잡았다. 읍면동을 주민들이 민주적으로 운영하는 게 자치다. 민주를 빼버리고 자치를 논하라는 얘기는 성립되지 않는다. 주민자치로 할 일을 먼저 생각하는 것이 아니라 민주화는 그 자체로서 의미가 있다. 이것을 넘어서서 효율성을 앞세우면 본질적 민주화를 저해할 수 있다. 이런 면에서 주민자치의 방향성을 새로운 측면에서 근본적 문제로 검토해보고 싶어서 오늘 이 자리를 마련했다. 대한민국 읍면동의 비민주적 상태를 민주적 상태로 구출하는 막중한 임무를 다해주실 것으로 믿으며 오늘 잘 배우고 가겠다”고 말했다.

발제를 맡은 김찬동 교수는 “주민주권에 입각한 생활자치를 경험할 수 있는 읍면동 계층의 공간이 여전히 행정계층으로 되어 있다는 것은 생활공간에서의 민주주의의 후진성을 보여준다. 생활공간에서 민주주의가 경험되고 학습되지 않는 나라의 민주주의는 사상누각에 불과하다”라며 “민주화의 성숙은 읍면동 계층공간이 정치적·행정적으로 민주화되어야 하는 것이다. 어느 한쪽만 민주화되어서는 한국의 민주주의는 절름발이가 될 것이다. 다시 말해 읍면동 공간이 정치행정적으로 민주화될 때 한국은 중앙정부차원에 이어 지방자치차원에서의 민주화가 완성되는 것”이라고 주장했다.

생활공간서 경험·학습되지 않는 나라의 민주주의는 사상누각

이어 “읍면동 계층에 대한 주민자치를 도입하고 주민들의 참여를 활성화시키려 노력하고 있지만, 행정에 대한 참여의 수준을 높이는 의제적(擬制的) 자치로서는 한국 민주주의가 여전히 위기에 직면할 수밖에 없다. 한국 민주주의의 제도적 피로현상을 극복하고 혁신을 위해서 연방주의와 협의주의, 보충성의 원리에 입각한 헤테라키(heterarchy, 혼합) 민주주의로의 제도재설계가 필요하다”고 강조했다.

이와 관련해 김 교수는 ‘민주화 관점에서의 읍면동 개혁방안’으로 크게 △행정계층과 자치계층의 상충해소 △근린자치공동체정부 형성 및 촉진을 위한 법제화 도입 △분권논의 패러다임과 초점 전환 등을 제시했다.

김찬동 교수는 ‘읍면동 행정관료조직의 폐지’ 즉 ‘읍면동 계층을 자치계층으로 전환하는 것’을 ‘읍면동 민주화의 첫 출발점’으로 보았다. 그는 “전국에 산재해 있는 3500여 개의 읍면동사무소를 폐지하고 그 곳에 근무하는 지방공무원 5만5천여 명을 시군구공무원으로 배치전환하고, 자치계층으로서 읍면동 주민총회혹은 선거를 통해 읍면동의회를 구성해야 한다. 이것은 주민자치회가 대표성, 자치의 정통성을 가질 수 있는 법제도적 요건을 구비하게 해주는 방법이다. 근린지방정부로서 주민생활 관련 행정정책문제를 해결하는 위상과 역량을 가지도록 법적 근거를 마련해 주어야한다. ‘근린지방정부로서의 위상을 구비한다는 것’은 자치입법권을 비롯해 자치조직권과 인사권, 재정권, 자치공간계획권 등 읍면동 계층 구역에 대한 전권한성을 갖는 것”이라고 설명했다.

근린지방정부로서 위상 갖추는 건 읍면동에 대한 전권한성 갖는 것

계속해서 김 교수는 “근린자치공동체정부 구성을 위한 특별법 제정이 필요하다. 만일 헌법 개정이 가능하게 된다면, 헌법 차원에서 풀뿌리민주주의 실현을 위해 근린정부구성에 필요한 자치권을 보장해야한다”면서 “가장 기초적이고 풀뿌리에 해당하는 근린생활공간에 대한 자치현장형 자치권을 부여하고, 이를 근거로 연방주의 조직원리에 의해 읍면동 계층에 상향적(bottom-up) 이양방식으로 근린지방정부를 구성하는 제도설계방식의 대전환이 요구된다”고 강조했다.

토론자로 나선 채진원 경희대 교수는 “오늘 발제에 굉장히 감동 받았다. 정치와 행정, 국가와 주민자치관계를 다루며 행정학자로서는 상당히 파격적 행보를 보여주셨다. 학제적 연구로서 굉장히 풍성한 작품이 나오지 않았나 생각된다”라고 운을 뗀 뒤 “읍면동 행정 민주화 개념 정리를 잘 해주신 것 같다. 실제 주민들이 (주민자치조직에 참여하면서) 효능감을 느낄 수 있는 자치 개념을 배울 수 있는 경험이 거의 없는 상황에서, 교수님이 근린공동체자치정부, 주민참여형마을정부를 제시한 것이 굉장히 혁신적이다. 다만, 주민자치를 할 수 있는 역량, 동기부여를 어떻게 끌어올릴 수 있을까 하는 점은 여전히 제기될 수 있는 문제인것 같다”고 지적했다.

최근열 경일대 교수는 “오늘 발제의 의미가 크고 큰틀에서는 동의하지만 현실적 대안 논의도 함께 필요해 보인다. 예를 들어 자치계층으로 전환을 하지 않고 근거 법률 개정을 통해 읍면동 주민자치회 통합형이나 주민조직형으로 개편하고 행정리·통 단위 마을자치회를 구성해 읍면동 주민자치회와 연계 운영하는 방안을 들 수 있다. 또, 읍면동 계층에 대한 자치계층으로 전환 관련해 헌법 개정을 말씀 하셨는데, 물론 지방분권국가 실현을 위해 지방분권형 헌법 개정이 필요하지만 읍면동의 자치계층 전환문제는 국회 및 중앙정부의 의지만 있다면 지방자치법 개정으로도 가능하다고 본다. 다만, 국회도 주무부처인 행정안전부도 현실적으로 기대하기 어려운 실정이긴 하다”고 짚었다.

파격적 제안...읍면동 주민의 역량·전문성·동기부여 강화는 고민과제

임은옥 강남대 교수는 “상당히 파격적 제안이라 헌법 개정까지도 거론하신 것 같다. 실현가능성 차원에서 읍면동 주민의 전문성과 역량을 고려하지 않을 수 없다. 주민들에게 그런 역량이 없다거나 시기상조라는 차원이 아니라, 읍면동 행정계층이 자치계층으로 전환되면 읍면동 주민들이 얼마나 근린자치에 자발적으로 참여할 수 있을지, 주민에게 완전한 자치권이 이양되었을 때 이를 얼마나 이해하고 행사할 수 있을지, 공동의 지역문제를 해결하는 과정에서 갈등은 없을지 등 역량과 자발성, 관리능력, 전문성의 문제를 어떻게 극복할 수 있을지를 고민하고 논의해야 실질적 주민자치가 이뤄질 것 같다”고 말했다.

 


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