지방자치법 전부개정안이 2020년 12월 9일에 통과됨에 따라 부분개정이 아닌 전부개정이란 측면에서는 32년 만에 대폭적 개혁을 하게 된다. 대폭적 개혁이라 함은 기존의 지방자치법이 단체자치에 관한 법률이었다고 할 때, 이번 전부개정을 통해 주민자치에 입각한 지방자치법의 구상을 새롭게 제시하게 되었다는 점이다.1) 주민자치의 관점에서 지방자치법의 구조를 살펴보면, 주민영역, 지방의회영역, 중앙-지방정부간 관계의 영역으로 나누어서 살펴볼 수 있다.

먼저 주민의 영역에서 보면, 주민들이 지방자치단체의 결정에 참여할 권리도 신설되고, 주민이 조례나 규칙의 개정과 폐지를 요구하면 지방자치단체장은 30일 이내에 검토결과를 통보해주어야 한다. 주민의 감사청구인원도 기존 500명에서 300명으로 적어지고, 연령도 19세이상에서 18세이상으로 낮아지게 되어 참여의 폭을 넓혀나가게 된다.

다음으로 지방의회영역에서 보면, 지방의회의 권한도 신장되어 사무처의 직원인사권을 가지도록 하여 지방의회의 기관으로서의 위상이 강화되어 기관으로서의 독립성이 높아지게 된다. 또 의회의 정책활동을 위하여 정책지원 전문인력제도가 도입, 지방의회의 역량이 강화되게 된다. 반면 의원들의 겸직신고가 의무화되고 의정활동의 주요정보도 주민들에게 공개하게 된다.

마지막으로 중앙-지방정부간 관계의 영역에서 보면, 인구 100만이상의 대도시를 특례시로 지정하는 것이나2) 중앙지방협력회의가 신설되어 국가와 지방자치단체가 협력해 균형발전과 관련한 국가의 주요정책을 심의하게 된다. 또 광역지방자치문제를 대응하기 위한 특별자치단체제도의 도입도 혁신적인 것이라 할 수 있다.

한편, 본고의 논의와 관련하여 지방자치법 전부개정 중에 주민자치에 관한 부분을 보면, 정부의 법률개정안에는 포함되어 있던 주민자치회에 관련된 규정이 국회법률 통과과정에서 빠지고 별도의 논의과정을 거치도록 이번 개정안에서는 제외되었다.

1) 김순은 지방자치분권위원장은 이번 지방자치법의 전부개정이 지방자치발전에 획기적 변화를 가져오게 될 것이라고 하면서 주민이 주인 되는 본격적 자치분권의 2.0시대를 여는 것이라는 견해를 밝힌 바 있음
2) 이 부분에서 특례시는 지방자치단체의 종류가 아니라 행정적 명칭으로서 한정된 의미를 가진다는 점이다. 즉 지방자치단체에 대한 특례부여는 지방소멸대응이 아닌 균형발전, 행정수요 등이 고려되어 지정되는 의미를 가짐

이 점에서 지방자치법의 전부개정으로 주민조례발안법, 중앙지방협력회의법, 지방분권특별법 등의 개정이나 제정이 이루어져야 하는데 여기에 더해서 주민자치특별법이 새롭게 제정되어야 할 필요성이 있다. 지난 20대 국회에 제출되었다가 폐기된 주민자치회 설립 및 운영에 관한 법률(안)을 다시 한 번 살펴보고, 주민자치특별법으로서의 필요성과 법구조에 대해서 논의해 보고자 한다.

"지방자치법의 전부개정으로 주민자치특별법이 새롭게 제정되어야 할 필요성이 있다."

먼저 이 법의 입법취지를 보면, 2016년부터 2018년까지 300여명의 학자들과 현장활동가들의 집중적 논의를 거쳐 정리된 주민자치에 관한 법률(안)이라고 하면서, 주민자치 선진국의 경험을 반영하고 한국전통사회의 고유한 주민자치전통을 현대적 의미에서 새롭게 되살리기 위한 최적의 주민자치회 제도설계라고 밝히고 있다. 그러면서 주민자치회는 ‘주민회’이면서 ‘자치회’로서 발전할 수 있어야 하고, 비정부조직(NGO)이면서 비영리조직(NPO)이며 비사적조직(NFO)이어야 한다고 제시하고 있다.

또 이 법률의 목적으로서 ‘주민들이 주민자치회를 설립하여 공동체를 자발적으로 형성하고 자율적으로 운영할 수 있도록 하기 위하여’ 주민자치회의 설립 및 운영에 필요한 사항을 규정하기 위한 것이라고 한다.

주민자치회의 역할로서는 지역과 주민의 공동체에 이바지하고, 공공의 이익을 위하여 지역과 주민을 대표하고 대변할 수 있다고 한다. 또 자치단체의 공공행정과는 적극적으로 협력하고, 정치적·종교적 중립을 엄격하게 준수하는 법인으로 한다는 것이다.

또 주민자치회의 종류로서는 통리회와 읍면동회 두가지로 하고 있고, 통리회에 반회를 둘 수 있도록 하고 있다.

다음으로 주민자치회의 구역은 통리회의 경우 지방자치법상의 통리구역을 그대로 하고, 읍면동회는 읍면동구역을 그대로 한다.

회원은 주민등록법상의 세대별 대표와 부가기치세 법상의 사업장 대표를 회원으로 하고 있다.

제5조에서는 주민자치회 총회에 대해 규정하고 있는데, 창립발기인 대회는 회원의 자격이 있는 사람들의 1/10이상이 참가하도록 하고 있고, 창립총회는 회원의 과반수이상이 참여하고, 참석인원의 과반수이상으로 주민자치회 창립을 의결할 수 있도록 하고 있다3). 그리고 창립총회에서 의결하여야 하는 사항으로서 주민자치회 규약4), 주민자치회 대표 및 감사 선출, 주민자치회원의 회비, 기타로 되어 있다.

제6조에서는 주민자치회 설립인가에 대해 규정하고 있는데 시군구의 장에게 설립인가를 받도록 되어 있고 시군구의 장은 신청일로부터 14일 이내에 인가하도록 하고 있다.

3) 해산에 대해서는 법 제15조에서 규정하고 있는데, 회원 3/4이상의 동의가 있는 경우에 해산할 수 있다.
4) 주민자치회 규약에 명기하여야 할 사항으로서 법제7조에서 목적, 명칭,주민자치회 구역, 사무 및 사업, 주민자치회 소재지, 회원자격과 구분에 관한 사항, 회장 및 감사와 임원에 관한 사항, 의결정족수 등 회의에 관한 사항,회비 재산 재정에 관한 사항, 규약의 제정 개정 폐지에 관한 사항으로 되어 있다.

또 제8조 이하에서는 주민자치회의 조직에 대해 규정하고 있는데 임원으로서 회장1명과 감사2명을 두고 선출방식은 규약에서 정하도록 하고 있다. 그 밖의 임원의 구성에 대해서는 규약으로 정하도록 하고 있다.

다음으로 회장의 직무는 제9조에서 주민자치회의 모든 사무와 사업에 대해 주민자치회를 대표하고, 회장은 규약에 반하는 행위를 할 수 없고, 주민총회의 의결에 따라야 한다고 되어 있다. 또 회장은 회장의 이익과 주민자치회의 이익이 상반되는 사항에 대해서는 대표권을 가질 수 없도록 하고 있다.

다음으로 감사의 직무는 제10조에서 규정하고 있는데, 감사는 회계의 감사와 직무의 감사를 실시하고,회계나 직무가 법령이나 규약에 현저하게 부당한 사항이 있을 경우 대표자와 주민총회에 보고하고 감사는 직접 주민총회에 소집할 수 있는 권한을 부여하고 있다.

또 제11조에서 주민총회에 대한 규정을 하고 있는데, 매년 1회 이상 주민총회를 개최하고, 주민은 누구나 주민총회에 출석하여 발언할 수 있다. 회장은 필요한 경우에 주민총회를 소집할 수 있고, 회원들도 일정비율이상으로서 주민총회의 소집을 요구할 수 있다.주민총회는 회장과 직원들에게 위임한 사무와 사업외에는 직접 의결할 수 있다.

법 제 12조에서는 주민자치회에서 회원명부와 재산목록을 작성하고 구비하여야 한다고 하고 변동이 있는 경우에는 이를 반영하여야 한다고 되어 있다.

다음으로 재정에 대한 부분은 제13조에서 규정하고 있는데 주민자치회는 회비를 받을 수 있고 회비의 금액은 주민자치회 회원총회에서 2/3이상의 찬성으로 의결하도록 되어 있다. 주민자치회는 기부금, 보조금 등을 받을 수 있으며 설립목적 범위에서 수익사업을 할 수 있다고 되어 있다.

또 법제 14조에서는 그 목적에 따른 사무 및 사업을 위하여 재산 및 시설을 보유하고 운영할 수 있도록 하고 있고 투명성과 공정성 확보를 위하여 운용 상황을 공개하여야 한다고 되어 있다.

끝으로 법 제16조에서 주민자치협의체를 둘 수 있다고 하면서 시군구와 시도, 전국의 각 계층에 지방자치단체와의 소통 협력 그리고 주민자치회간의 소통협력을 위하여 둘 수 있도록 하고 있고, 해당계층의 주민자치회를 대표하도록 하고 있다.

그리고 이 법률은 다른 법률과의 관계에서 우선하여 적용하는 특별법임을 명시하고 있다.

이 법의 내용과 관련하여 몇 가지 검토사항을 지적해 보고자 한다. 먼저 5조에서 제시하고 있는 주민자치회 창립총회의 발기인 인원과 창립총회의 인원규모가 현실성이 있는가에 대한 부분이다. 즉 통리와 읍면동에서 회원의 1/10이 모이기 위해서는 도시지역과 농어촌지역에서 차이가 있을 것인데, 농어촌지역은 가능할 수 있으나 도시지역에서 가능할 것인가에 대한 검토가 필요하다.

즉, 서울의 경우 통리수가 1만2천개에 세대수가 4백만 정도로 통당 300세대가 있으므로, 30세대가 모이면 창립발기가 가능하고 창립총회는 최소한 150세대가 모여야 한다. 그리고 읍면동회의 경우는 동당 1만세대가 있는 셈이므로 1천세대가 모여야 창립총회가 가능하고 창립총회를 위해서는 5천세대가 모여야하는 것이다. 읍면동회의 경우, 통리회 30개가 먼저 구성되고 이들 모두가 연합하여야 구성될 수 있는 것이다. 즉 일부 통리회가 구성되지 않거나 읍면동회에 참여를 하지 못하는 경우는 읍면동회의 구성이 용이 하지 않을 수 있다. 즉 이 조항이 대도시지역과 농어촌지역에서 적실성에 대한 부분을 면밀히 검토하거나 이에 대해 법률에서 규정할 것이 아니라 각 주민자치회의 자율적 규약에 따르도록 위임할 것인지가 검토되어야 할 것이다.

다음으로 주민자치회의 조직과 관련하여 현재는 회장이 주민자치회를 대표하는 것으로 되어 있는데 집행위원장으로 명칭을 변경하는 것이 어떤가 하는 점이다. 즉 주민자치회를 대표하는 의사결정기관은 주민총회이고 주민총회에서 의결로서 일정기간(통상 1년)의 의사결정된 것을 집행하는 권한을 위임받은 사람이 주민자치회장이므로 사실상은 주민자치회의 집행위원장인 셈이다. 그리고 주민자치회의 집행위원회는 미리 집행실행조직을 구성하여 주민총회에서 의결 받을 필요가 있고 여기에는 각 임원들이 맡을 부서와 직무가 미리 규정되어 있어야 할 것이다.

또 주민자치회 집행위원회의 실무관리를 위한 사무인력이나 사무관리조직이 필요한 경우에는 설치하도록 하고 이것도 미리 주민총회에서 의결 받아야 할 것이다. 주민자치회장이 개인단위에서 처리할 수 있는 정도의 업무량이고 그 사무와 직무가 분화될 필요가 없을 정도로 작은 규모의 업무량이라면 회장 혼자서도 가능할 수 있을 것이다. 그러나 주민자치회의 사무와 직무가 감사를 둘 정도라고 하면 상당한 정도의 분화와 분업에 의한 전문화가 이루어져야 할 것이므로 규약에 주민자치회의 조직구조에 대한 규정이 반드시 있어야 할 것이다. 만일 그러한 주민자치회의 조직권한을 규약에 부여한다고 하면 굳이 규정할 필요는 없을 수 있다. 단 몇 가지 유형화를 통해 표준 조직안에 대한 검토는 있어야 할 것이다.

주민자치회 집행위원회 사무조직에서 관리해야 할 중요한 사안은 총회운영에 관한 사무일 것이다. 공정성과 투명성, 전문성과 책임성이 확보된 사무관리가 필요한 것이다. 특히 회원명부와 재산목록을 관리할 수 있을 만큼 사무조직의 지속가능성과 책임성을 확보할 정도로 조직역량을 구비할 수 있는가도 검토해야 할 것이다.

"주민을 지역의 주인으로 한다는 것이 어떻게 되어야 하는 것인가에 대한 연구와 제도설계 필요"

다음으로 주민자치회법의 재정에 관한 부분이다.회비를 받을 수 있다고 법률(안)에서는 규정하고 있고 그 금액은 회원총회에서 2/3의 찬성으로 의결한다고 되어 있다. 역시 의결정족수의 현실가능성에 대한 검토가 필요하다. 통리회의 경우는 100세대, 읍면동회의 경우는 3500세대의 동의를 받아야 하는 것이다.현실적으로 쉽지 않을 수 있다.

그렇다면, 재산세나 주민세율을 어떻게 결정하는가를 보면, 국회에서 제정하는 지방세법에서 과세권을 가지는 것으로 지방자치단체를 정하고 있고(지방세법제4조), 지방세의 세목과 지방자치단체의 세목을 정하고 있다(지방세법 제7조와 8조). 따라서 주민자치회를 근린지방자치단체의 하나로 규정하고 지방세법에 근린자치세를 과세할 수 있는 과세권을 부여하는 것이 주민자치를 법률로서 규정하는 맥락에 부합하는 것이 아닐까 한다.

즉 현재와 같이 주민자치회의 법률로서 규정하면서도 회원총회에서 2/3의 찬성으로 의결하도록 할 경우 회비를 받을 수 있는 법적 효력을 구비하기가 현실적으로 거의 불가능하지 않을까 생각된다.

다시 말해, 현재와 같은 규정은 자치공동체를 규율하는 법으로서는 타당성을 가질 수는 있다. 그러나 국가의 법률로서 근린자치체를 구성하고 그에 대한 재정을 어떻게 조달해야 하는가에 대한 규정이라고 한다면, 법률로서 근린자치세에 대한 과세권을 주민자치회에 부여하고 근린자치세를 징수하는 강제력을 부여하는 것이 필요할 것이다. 즉 공동체자치와 구역자치는 구별되어야 하고, 주민자치회는 기본적으로 일정한 공간구역에 대한 주민들의 자치를 규정하는 것이고 이에 대한 법률이라고 한다면, 국가의 법적 권위를 가지고 과세권을 부여할 수 있어야 하는 것이다.

현재 지방자치법의 전부개정이 이루어졌지만 이법의 시행이 실질적으로 이루어지는 것은 2022년이 되어야 할 것이다. 특히 주민자치회에 대한 규정이 국회의결된 지방자치법에서는 제외되는 것으로 되어 있어 주민자치에 대한 공백이 생겨있는 것이라고 해야 할 것이다. 즉 행정안전부에서 제시한 지방자치법 전부개정법률안에서는 법 제26조에서 주민자치회 규정을 두고 8개의 항을 두었었다. 그런데 이 조항이 빠지게 되면서 주민주권에 입각한 주민자치권의 보장을 어떻게 담보할지가 의문이 생기게 된다.

물론 지방분권법에 주민자치회에 대한 3개의 조항이 있다. 법 27조에서 주민자치회의 설치, 법 28조에서 주민자치회의 기능, 법 29조에서 주민자치회의 구성을 규정하고 있다. 제29조 3항에서 “주민자치회의설치시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다”라고 하고 있기에 이미 2014년 11월의 지방분권법에서 주민자치회 법률의 제정을 예정하고 있다.

따라서 이번에 주민자치회법을 법률로서 제정하여야 하는데, 그 가안의 하나로 사단법인 한국자치학회의 제안안을 검토하여 보았다. 본 고에서 지적한 몇가지 부분에 대한 전문가들의 숙의토론을 거친 후에 법률안으로 청원해 보는 것을 제안한다. 더구나 행정안전부에서 이번 지방자치법 전부개정의 의미를 “지방행정의 객체로 머물렀던 주민을 다시 지역의 주인으로 자리매김을 하도록 하겠다”는 것을 명확히 하고 있으므로, 과연 주민을 지역의 주인으로 한다는 것이 어떻게 되어야 하는 것인가에 대한 연구와 제도설계가 필요할 것이다.

특히 주민참여권 보장을 통한 “주민주권”을 강화한다는 표현에서 제시한 주민주권에 입각한 지방자치,주민주권에 입각한 시민사회활동을 어떻게 법률적으로 제도화해 나갈 것인지와, 기존에 단체자치적 패러다임에 입각하여 전개되어온 법률체계와 입법 마인드를 쇄신하여 나가기 위한 학계와 시민사회의 근본적 혁신이 필요하다. 이러한 시민사회를 바라보는 근본적 관점과 철학, 가치관의 전환 없이는 한국의 민주주의는 발전하기 어려울 수 있고, 헌법적 규정이고 가치이기도 한 민주공화정을 국가차원만이 아니라 근린구역자치 차원에서도 구현하기 위한 교육과 제도변혁이 요청된다. 그러한 시도의 물꼬를 터는 작업이 바로 주민자치에 대한 새로운 제도설계작업일 것이다.