지방자치법 전부개정과 특례시 제도
지난 12월 9일에 「지방자치법」 전부개정안이 국회의 의결을 거쳐 드디어 확정됐다. 1년간의 경과 기간을 거쳐 올해 12월이 되면, 비로소 법적인 효력이 발생하게 된다. 이번에 개정된 「지방자치법」 전부개정은 30여 년 만에 이뤄지는 전부개정이라는 시기적 의의뿐만 아니라 그간의 사회변화에 따라 개정이 필요한 다양한 내용을 담고 있다. 이와 같은 개정내용 중에도 특히 관심을 끄는 것의 하나가 대도시의 특례시 지정이다.
「지방자치법」 전부개정에 따르면, 특례시는 인구 100만 이상의 대도시에 부여되는 행정적인 명칭으로 지방자치단체 종류를 규정하는 법적인 지위는 아닌 것으로 명시하고 있다. 이에 따라 지방자치단체의 종류를 명기하도록 하는 주소나 각종 공부 등에는 사용이 제한될 뿐만 아니라 특례시에 부여될 특례 중에는 다른 지방자치단체의 재원 감소를 유발하는 내용을 두지 못하도록 하고 있다.
특례시가 상기와 같이 확정되기까지는 각계의 다양한 논의가 있어 왔다. 2019년 처음으로 제출됐던 「지방자치법」 전부개정안과 이어서 2020년에 다시 제출된 「지방자치법」 전부개정안에 이어 국회에서 최종적으로 의결된 「지방자치법」 전부개정까지의 특례시에 대한 법적 규정이 각기 다른 내용이다. 이는 특례시를 둘러싸고 매우 첨예하면서도 다양한 접근이 이뤄져 왔다는 것을 말해 준다. 따라서 특례시가 현실적으로 출범하게 되면, 특례내용 등에 대해 다시금 다양한 논의가 제기될 가능성이 많다. 이러한 점에서 특례시의 전반에 대한 이슈들을 개략적이나마 조망해 볼 필요가 있다.
특례시 제도의 내용
전술한 바와 같이 특례시의 법적 규정은 세 차례에 걸쳐 변경이 되면서 현재와 같은 최종적인 내용으로 확정됐다. 2019년 당초에 제출됐던 「지방자치법」 전부개정안에서는 특례시의 대상을 인구 100만 이상의 대도시로 한정했다. 이는 기존의 인구 50만 이상의 대도시에서 인구 100만 이상 대도시를 특례시로 지정하면서 대도시를 인구 규모 기준으로 분리하는 접근이다. 이후 2020년 다시 제출된 「지방자치법」 전부개정안에서는 인구 100만 이상 대도시와 더불어서 인구 50만 이상 대도시 가운데 행정수요와 국가균형발전 등을 고려해 추가로 자정하는 대도시로 확대했다.
이처럼 특례시의 대상을 확대한 이유는 당초의 인구100만 이상 대도시만을 특례시의 대상으로 한정한 것에 대해 다수의 인구 50만 이상 대도시에서 이의를 제기한 것에 연유한다. 그러나 국회에서 의결된 최종적인 특례시는 다시 인구 100만 이상의 대도시로 국한되고, 대신에 인구50만 이상 대도시를 비롯해 시·군·구 전체를 대상으로 행정수요와 국가균형발전 및 지방소멸위기를 고려해 특례를 부여하는 것으로 변경됐다. 이처럼 특례시의 대상은 3회에 걸쳐 다양한 논의과정을 거쳐서 최종적인 결론에 이르게 된 것이다.
위에서 제시한 바와 같이 국회에서 통과된 「지방자치법」전부개정에서 나타나고 있는 특례시의 제도 내용은 다음과 같다. 우선, 특례시의 대상은 인구의 인정기준을 대통령령으로 정하되, 기본적으로 인구 100만 이상 대도시로 규정하고 있다. 이는 2019년의 「지방자치법」 전부개정안으로 환원한 것이다.
다음, 특례시에 부여되는 특례내용은 기존의 인구 100만 이상 대도시에 적용되던 특례를 기준으로 추가적인 특례 부여를 규정하고 있다. 「지방자치법」 제198조제1항에서 인구 50만 이상의 대도시에 대해서는 행정과 재정 운영 및 국가의 지도·감독에 대해서 특례를 적용하되, 제2항에서 추가로 특례를 둘 수 있다고 규정해 특례시에 대한 추가 특례를 명시하고 있다. 다만, 추가로 부여되는 특례 내용에 대해서는 추후에 검토 및 확정되리라 본다.
마지막으로 특례시에 부여되는 특례의 제한요건이다. 국회에서 통과된 「지방자치법」 전부개정법률의 부대의견에 따르면, “특례시 지정에 있어 다른 지방자치단체의 재원 감소를 유발하거나 시·도의 도시·군기본계획 승인 권한을 침해하는 특례를 두어서는 아니 된다”고 규정하고 있다. 따라서 특례시에 부여되는 추가적인 특례에서 재원과 도시·군기본계획의 승인권 등은 배제되는 것으로 보아야 한다.
특례시의 변화 및 의의 검토
특례시의 대상은 「지방자치법」의 관련 규정에 따라 잠정적으로 수원시와 창원시, 고양시 및 용인시가 해당이 된다. 이들 4개 대도시가 특례시로 지정되면, 다음과 같은 변화가 예상된다.
첫째, 명칭을 기준으로 별도의 그룹으로 분리되는 결과를 초래한다. 행정안전부에 따르면, 특례시는 기본적으로 지방자치단체의 종류를 구분하는 법적 지위가 부여되는 것은 아니라고 하나, 기존의 인구 50만 이상의 대도시에 함께 포함되던 인구 100만 이상 대도시가 특례시라는 명칭을 기준으로 다른 그룹으로 분리되는 효과를 확보하게 될 것이다.
둘째, 특례 범위가 확대되는 변화가 발생한다. 전술한 바와 같이 「지방자치법」 전부개정에서는 특례시에 대해 기존의 특례 이외에 추가적인 특례를 부여하는 것으로 규정하고 있다. 기존의 인구 100만 이상의 대도시에 적용되던 특례는 인구 50만 이상의 대도시에 부여되는 기본 특례와 인구 100만 이상의 대도시에 적용되는 추가 특례가 적용돼 왔다. 이에 더해 다시 추가 특례를 규정하고 있으므로, 특례시의 권한은 현재보다 한층 확대될 것으로 보인다.
셋째, 특례시의 명칭 부여에 따른 별도의 그룹화와 추가 특례에 따른 권한 확대가 결과적으로 준광역시의 지위를 초래하는 일종의 계층화 효과를 나타내게 될 것으로 보인다. 인구 100만 이상 대도시에 특례시의 행정명칭을 부여하는 취지는 거대도시의 행정 효율성을 확보하기 위한 것이기도 하지만, 기존의 인구 100만 대도시를 광역시로 승격했던 관례를 반영한 것으로도 해석할 수 있다. 이러한 경우 법적인 명시화가 없음에도, 기초자치단체의 계층화가 현실적으로 나타날 수 있다.
한편, 특례시의 출범은 지방자치의 현장에 다음과 같은 의의를 가져 올 것으로 기대된다. 첫째는 거시적인 측면에서 지방자치의 다양화를 촉진하는 계기가 될 것으로 전망된다. 지방자치의 기본이념의 하나가 다양화임에도 불구하고, 지금까지의 자치제도는 획일화에 무게중심을 두고 있었다. 그러나 특례시의 출범과 더불어 기관구성 다양화등의 도입으로 앞으로 자치제도의 다양화가 현실이 될 가능성이 높다. 더욱이 인구 50만 이상의 대도시를 비롯해 시·군·구 전체를 대상으로 행정수요와 국가균형발전 및 지방소멸위기 등을 고려해 특례를 적용하는 시스템이 정착된다면, 지방자치의 다양화는 한층 확대될 것으로 보인다.
둘째는 지방자치의 주체별 역할을 보다 명확하게 정립할 기회가 될 것으로 보인다. 특히, 특례시에 국한해서 본다면, 울산광역시와 그리고 더 나아가 광주광역시 및 대전광역시와 유사한 인구 규모인 수원시와 창원시, 고양시,용인시 등이 그에 걸맞은 역할을 하기에는 한계가 있었다. 기존의 광역자치단체가 일종의 역할 과잉의 부분이 있었다면, 인구 100만 이상의 대도시들은 역할 축소의 부분이 없지 않았다. 이러한 이유는 광역과 기초 간의 역할 중복이나 역할 경계가 법제적으로 명확히 구분되지 않았던 것도 원인이지만, 제도적으로 지방자치단체의 종류를 세분화하지 않은 결과이기도 하다. 비록 특례를 통한 지방자치의 주체별 역할 분화이기는 하지만, 현재보다는 주체별 역할 부합성이 높아질 것으로 전망된다.
셋째는 특례시 자체의 행정수행에서 나타나는 효과이다.특례시로 지정될 4개 대도시에서 많은 기대를 표명했듯이 특례시를 기반으로 해 현행의 행정시스템이 획기적으로 전환할 계기를 만들 수 있을 것으로 보인다. 자체적인 결정권한의 확대와 더불어 이를 수행할 조직체계의 전환과 그 결과로 지역 주민에게 제공될 서비스의 품질 등이 현재에 비해서는 전반적으로 향상될 것으로 보인다. 이는 특례시라는 제도를 도입하는 목적이기도 하기 때문이다.
