인사권 독립과 정책지원 전문인력 도입
2020년 12월 9일 국회를 통과한 「지방자치법 전부개정법률안」이 2021년 1월 5일 국무회의를 통과함으로써 2022년 시행을 앞두고 있다.

2022년 시행을 앞두고 있는 「지방자치법」(이하 ‘개정 「지방자치법」’이라 함)에는 현행 「지방자치법」에 비해 주민권리의 강화, 지방의회의 전문성제고와 독립성 강화, 그리고 중앙-지방 및 지방-지방 간의 협력 강화 등의 내용이 담겨 있다.

특히, 지방의회와 관련해 개정 「지방자치법」에는 정책지원 전문인력의 도입(제41조), 지방의회 인사권 독립(제103조) 외에도 정례회 운영 방법 및 임시회 소집 요건 등을 조례로 정하도록 하는 등의 지방의회 운영의 자율성 강화(제5장), 윤리특별위원회의 상설화와 민간위원으로 구성된 윤리특별 자문위원회의 설치(제65조), 기록표결제 원칙의 도입(제74조), 정보공개의 강화(제26조), 지방의원의 겸직금지 명확화(제43조) 등과 같은 지방의회의 책임성 및 투명성 강화 등을 위한 규정이 담겨 있다.

본 문에서는 인사권 독립과 정책지원 전문인력 도입을 중심으로 개정 「지방자치법」에 담겨있는 제도개선의 의의와 발전방향 그리고 향후 개선 과제를 살펴보고자 한다.

인사권 독립 : 지방의회의 독립성 강화
현행 「지방자치법」은 지방의회 사무기구 직원에 대한 임용권을 지방자치단체의 장이 행사하도록 하고 있다. 이는 기관대립의 원칙 위에서 지방자치단체의 장과 집행기구를 견제·감독하도록 한 지방의회의 운영 실무를 담당하고 있는 지방의회 직원들이 지방자치단체의 장의 영향력 아래에 놓이게 해 지방의회 직원이 자치단체의 장 및 집행기구 견제와 감독을 위한 업무에 적극적으로 임하지 못하도록해 기관대립의 원칙과 함께 지방의회의 독립성을 훼손시키는 결과를 가져왔다.

또한, 현행 인사제도는 지방의회의 전문성 향상에 부정적 영향을 끼치고 있다. 지방의회 운영의 실무를 책임지고 있는 소속 직원들의 전문성은 지방의원 개인의 전문성과는 별개로 지방의회 자체의 전문성을 결정짓는 주요한 요인이다. 그러나 현재는 지방의회에 근무하는 직원 중 상당수가 일정 기간 근무한 이후 집행기구로 복귀함에 따라 지방의회 관련 업무의 경험이 지방의회 내부에 축적되지 못해 지방의회의 전문성을 향상시키는 데 한계가 있다.

개정 「지방자치법」은 이 같은 문제를 개선하기 위해 지방의회 사무기구 직원에 대한 임용, 승진, 징계, 교육, 훈련 등 인사 전반에 관한 권한을 지방의회 의장에게 부여했다. 특히, 당초 국회에 제출됐던 정부 원안에는 인사권 독립의 대상이 시·도의회에 그쳤던 반면, 국회 심의 과정 중시·군·자치구의회를 포함하는 지방의회 전체로 확대됐다.

이로 인해 지방의회는 1991년 재소집 이후 30년 만에 지방의회 운영 등에 있어 가장 큰 변화를 맞이하게 됐다.

지방의회의 인사권이 독립됨에 따라 지방의회가 맞이하는 가장 큰 변화는 온전히 지방의회에 소속된 사무직원을 독자적으로 선발하는 것과 함께 이들에 대한 승진 및 징계 등에 관한 권한이 지방의회에 주어짐에 따라 지방의회에 대한 직원들의 소속감이 제고돼 보다 적극적으로 지방자치단체의 장 및 집행기구 견제라는 본연의 업무에 충실할 수 있게 됐다는 점이다. 또한 지방의회에서 일정 기간 근무한 이후 집행기구로 복귀하는 문제가 해소됨에 따라 지방의회 자체의 전문성 역시 제고될 것이다.

장기적으로 볼 때 이 같은 변화는 지방자치단체 내부의 권력 분권을 이끌어내 그동안 제기돼 왔던 강 단체장–약지방의회라는 문제가 상당 부분 해소됨과 함께 지방의회와 지방자치단체의 장 사이에 보다 수평적 관계가 형성될 것으로 전망된다.

정책지원 전문인력 : 지방의회의원의 전문성 제고
지방의원과 관련해 제기돼 온 문제 중 하나는 지방의원의 전문성과 관련된 것이다. 문제는 전문성 제고가 단순히 지방의원 개인의 노력만으로는 해결될 수 없다는 것이다. 따라서 지방의원과 전문가들은 지방의원의 의정활동 전반을 지원해줄 수 있는 전문 보좌 인력의 도입을 꾸준히 제기해 왔다. 그러나 보좌 인력을 도입할 경우 지방의원 개인의 사적 업무를 지원하는 비서로 활용될 것이라는 문제 제기에 막혀 제도개선이 이뤄지지 못했다.

개정 「지방자치법」은 제도 도입의 필요성과 함께 이에 대한 문제 제기를 고려해 지방의원 개인에 대한 보좌를 전담하는 인력 대신 조례안 작성, 예산안 심의 및 행정사무감사와 같은 의정활동을 조직적으로 지원할 수 있는 정책지원 전문인력을 둘 수 있게 했다.

조례안 작성, 예산안 심의 및 행정사무 감사 등의 의정활동에 대한 전문 지원인력이 부재한 현재의 조건 아래서,관행적으로 지방의원이 소속된 상임위원회의 전문위원 등이 지방의원의 의정활동을 지원해오고 있다. 이로 인해, 전문위원 자신이 작성한 혹은 작성에 관여한 조례안을 전문위원 본인이 검토하게 돼 제출된 조례안에 대한 객관적이고 엄격한 검토를 어렵게 해 왕왕 부실한 조례안이 해당 상임위원회나 본회의를 통과하는 문제를 만들어내곤 했다. 이처럼 지방의원에 대한 지원인력의 부재는 지방의회내 사무의 미분화와 전문화를 가로막아 지방의회와 의원의 전문성 제고를 어렵게 하고 있다.

개정 「지방자치법」이 정책지원 전문인력의 자격 요건,직무 범위, 배치 등의 운영방법을 대통령령에서 정하도록 했고, 현재 대통령령이 나와 있지 않아 정책지원 전문인력을 어떻게 운영할 것인지에 대한 구체적 전망은 어렵지만,제도 도입의 취지를 고려할 때, 지방의원의 조례안 작성,예산안 심의, 행정사무감사 및 기타 의정활동을 조직적으로 지원하게 될 가능성이 높다.

따라서 정책지원 전문인력의 도입은 지방의회 내부의 사무분화와 전문화를 촉진해 지방의회와 지방의원의 전문성 제고를 이끌어낼 수 있을 것으로 전망된다.

지방의원의 책임성 및 투명성 강화 : 기록표결제도 그리고 윤리심사자문위원회 등
정책지원 전문인력 도입과 인사권 독립 이외에도 개정 「지방자치법」은 지방의원의 책임성 및 투명성 강화를 위한 제도개선 방안을 담고 있다.

먼저, 시·도의회의 경우 이미 기록표결제를 도입해 조례안 등을 본회의에서 의결할 때 개별 지방의원의 찬반 여부를 기록으로 남기고 이를 공개하도록 해 지방의원 개인이 자기결정에 대해 책임지도록 하고 있으나, 다수의 시·군·자치구의회의 경우 이 같은 기록표결제를 도입하지 않고 있다. 따라서 이번에 도입되는 기록 표결제는 지방의회에서 이루어지는 각종 의결에 있어 지방의원이 자신의 결정에 대해 책임을 지도록 해 지방의회에서 보다 책임감 있는 의결이 이뤄질 것이다.

이에 더해 민간위원으로 구성된 윤리심사 자문위원회의 설치 역시 주목할 만한 제도개선 사항이다. 현재 지방의회에서는 소속 의원의 윤리규정 위반에 대한 징계 결정은 윤리특별위원회의 심의를 거치도록 하고 있다. 그러나, 상당수 지방의회에서 윤리특별위원회를 비상설로 운영하고 있어 관련 사무에 대한 전문성 여부와 함께 참여 위원이 징계대상 의원의 동료인 관계로 윤리특별위원회의 결정 사항이 솜방망이 처벌이라는 비판을 받아 왔다.

"지방자치법 개정에 기대가 크지만 여전히 제한적인 변화에 그쳐 앞으로 자율성 강화가 이뤄져야"

개정 「지방자치법」은 이 문제를 개선하기 위해 윤리특별위원회를 상설로 운영하도록 했으며, 그 산하에 민간위원으로 구성된 윤리심사 자문위원회를 두도록 했다. 앞으로는 지방의원의 겸직금지 위반에 대한 판단 여부는 물론이고 지방의원의 징계 수위를 결정하기 전에 윤리심사 자문위원회의 의견을 사전에 청취해야 하기 때문에 지방의원들로 구성된 윤리특별위원회가 내리는 결정이 보다 많은 객관성을 확보할 수 있게 됐다.

이 외에도 지방의회의 운영과 관련해 다양한 형태의 정보가 공개돼야 하며, 이를 행정안전부 장관이 종합적으로 공개하도록 함에 따라 지방의회 운영의 투명성은 제고될 수 있을 것으로 전망된다.

지방의회 자율성 강화하는 방향으로 개선돼야
앞서 살펴본 바와 같이 개정 「지방자치법」은 지방의회의 운영에 큰 변화를 가져올 것으로 기대된다. 그럼에도 개정「지방자치법」에는 지방의회의 자율성 강화라는 취지에 맞지 않는 일부 조항이 여전히 존재한다.

먼저, 정책지원 전문인력의 정원 및 운영과 관련해 개정「지방자치법」은 제도 도입의 취지를 충분히 살리지 못하고 있다. 개정 「지방자치법」은 정책지원 전문인력의 정원을 재적의원 총수의 1/2로 규정하고 있어 지방의원에 대한 개별적 지원이 사실상 불가하다. 뿐만 아니라, 정책지원 전문인력의 운영에 관한 사항을 대통령령에 위임한 것은 지방의회의 자율성 강화라는 법 개정의 취지에 맞지 않는다.

특히, 일부에서 거론되고 있는 것처럼 정책지원 전문인력을 상임위원회에 배치할 경우 지방의회 사무 미분화로 인해 나타나고 있는 문제를 해결할 수 없고 전문성 제고의 문제 역시 지속될 것이다. 따라서 최소한 정책지원 전문인력의 운영과 관련해서는 조례에 위임하는 방향으로 「지방자치법」 및 대통령령이 개정돼야 할 것이다.

또한, 인사권 독립과 관련해 현행 「지방자치법」은 지방의회에 두는 직원의 수를 조례로 정하도록 하고 있으나, 개정 「지방자치법」은 인건비 등을 고려한 대통령령이 정하는 범위 내에서 조례로 정하도록 해 현행 제도 아래의 문제가 지속될 가능성이 높다.

현행 「지방자치법」이 조례로 지방의회 직원의 정원을 정하도록 하고 있음에도 불구하고 각종 하위 법령에서 지방의회에 두는 전문위원의 수, 직급별 정원 등을 제한하고 있다. 특히, 지방의회 두는 직원의 수를 정함에 있어 현행제도는 지방의회 사무의 내용에 기초하기보다는 지방의원의 숫자에 기초하고 있어 실제 사무에 비해 필요한 기구나 인력을 확보하는 데 많은 어려움이 있다. 이 같은 문제는 시·군·자치구의회에서 특히 심각하게 나타나고 있다.

또한, 현행 제도는 시·도의회의 경우 3급 실·국장을 두지 못하도록 하고 있어 인사권 독립 이후 4급 담당관에서 2급 처장까지의 순차적 승진이 불가능하다. 따라서 인사권 독립의 취지를 충분히 살리기 위해서는 지방의회에 두는 직원의 수를 조례로 정하도록 한 현행 제도를 유지하는 한편 지방의회의 사무 특성에 맞게 기구와 직원을 둘 수 있도록 자율성을 강화하고, 시·도의회에서 3급 실·국장을 둘 수 있도록 관련 제도를 개선할 필요가 있다.