[정책-정책제안] 프랑스 지방분권과 관광정책
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[정책-정책제안] 프랑스 지방분권과 관광정책
  • 손동기 호남대학교 교양학부 조교수
  • 승인 2021.03.19 16:03
  • 댓글 0
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코로나, 프랑스 관광산업에 큰 타격을 주다
2021년 새해가 밝았지만, 코로나-19 사태는 진정 기미가 보이지 않고 있다. 프랑스는 통행 금지를 실시하고 관광지를 폐쇄하는 등 강력한 조치로 코로나-19에 대응해왔다. 필수적인 이동을 제외하고는 이동을 금지하고, 이를 어기면 벌금(1회 135유로)을 부과했다. 이런 가운데 점차 관광을 떠나는 것은 요원한 일상이 돼 버렸다. 실제로 구글 검색에서 프랑스인들이 ‘여행(voyage)’이라는 단어를 검색하는 것도 줄어들고 있다. 한 해의 시작을 여름 바캉스 준비로 시작한다고 해도 과언이 아닐 프랑스인들에게도 여행이 점차 요원한 일상이 돼 가고 있다.

2021년 1월 세계관광기구(Organisation Mondiale du Tourisme)는 2020년 코로나바이러스로 인해서 해외여행을 떠난 관광객들이 2019년과 비교해서 74% 감소했다고 밝혔다. 유럽에서 가장 인기 있는 관광지이자 프랑스의 수도인 파리를 찾는 관광객도 평균 방문객의 5%뿐이라고 한다. 관광산업은 프랑스 GDP의 8%를 차지하고, 2백만 개의 직·간접적인 일자리를 창출하고 있을 만큼 프랑스 경제에서 주요하다.

코로나 사태가 심각해지기 전까지 프랑스 정부는 관광산업 성장에 대한 기대가 컸다. 2019년 한 해 프랑스인이 아닌 외래관광객 수가 9천만 명이 넘으면서 2020년에는 1억 명이라는 방문객 목표 달성을 기대했다. 그런데 코로나바이러스로 인해서 프랑스 관광산업은 큰 타격을 받았다. 프랑스 관광청(Atout France)에 따르면 프랑스의 2020년 1분기 국제관광수입은 123억 유로로 2019년 1월부터 6월까지 255억 유로와 비교하면 51.9%나 줄어들었다. 그리고 2020년 관광산업으로 인한 수입이 약 50%는 감소할 것으로 내다봤다.

그나마 프랑스는 프랑스인 53%가 7월과 8월 여름 바캉스를 떠났고, 이들 중 94%가 프랑스 국내로 떠나고, 벨기에, 네덜란드, 독일 관광객들이 여름에 프랑스를 찾으면서 이탈리아나 스페인보다는 상황이 좀 더 나았다는 평가를 받고 있다. 물론 다른 유럽의 국가보다 상황이 조금 더 나았다는 것이지 결코 좋다고 할 수는 없다. 특히 관광산업은 프랑스 지역경제에서 큰 역할을 차지하고 있다. 이 때문에 자연스럽게 지역경제도 큰 타격을 받았다.

프랑스 관광산업은 중앙정부와 지방자치단체가 지배나 종속적인 관계가 아닌 협력을 통해서 발전시켜왔다. 관광산업을 통한 지역발전을 위한 주요 인프라 구축과 홍보는 중앙정부의 역할이 크다고 하면, 관광을 발전시키기 위한 실질적인 프로젝트는 지방자치단체의 역할이 중요하다. 이번 코로나바이러스 사태로 인해 위기에 처한 관광산업을 극복하기 위해서 프랑스 관광청은 2020년 6월 19일에 ‘이번 여름, 나는 프랑스를 방문한다(Cet ete, je visite la France)’라는 홍보를 통해서 유럽 관광객들을 유치하기 위해 노력했다. 한편으로 새로운 관광의 트렌드를 만들고 알리는 노력을 강화했다.

"중앙의 권한을 약화하는 것이 아닌 명확한 역할 배분으로 지방분권 이뤄 관광 분야도 보완적으로 협력하고 있어"

이러한 프랑스 관광청의 노력에도 불구하고 프랑스 지역 간 관광산업의 불평등이 심화되는 문제점이 발생했다. 1982년 지방분권 이후로 프랑스 지방자치단체(les collectivites territoriales)는 중앙정부와 구별되는 법적 주체로서 지위를 인정받고, 자신들의 이익을 위해서 자유롭게 결정할 수 있는 권리를 헌법 제12장에 의해서 보장받았다. 그리고 지역균형발전 성공사례로 한국에도 많이 소개됐다. 그런데 코로나-19 사태와 같은 위기에 맞닥뜨리면서 지역 간 불평등 심화라는 문제점이 드러났다.

최근 우리나라도 지역균형발전 측면에서 지방분권을 강화해야 한다는 주장이 커지고 있다. 강력한 지방분권을 통해서 지역 주민의 삶의 보장하고, 지역경제 활성화를 이루겠다는 것이다. 이러한 과정에서 프랑스의 지역균형발전 사례가 많이 언급되고 있다. 특히 많은 지역이 고용 창출과 지역 소득 향상 측면에서 관광산업에 큰 관심을 두고 있다. 이러한 시점에서 우리보다 지역균형발전을 통한 관광산업에 성공했다고 평가받던 프랑스가 코로나-19로 인해 처한 현 상황을 면밀하게 살펴볼 필요가 있다.

1950년대부터 지역균형발전에 힘써
프랑스는 파리시의 인구 증가 및 산업 집중을 심각한 문제로 인식하고 1950년대부터 이를 해결하기 위해 지역균형발전정책을 추진해오고 있다. 그리고 지역균형발전정책을 효율적으로 추진하기 위해 1963년에 독립적인 기능과 재원을 가진 범부처 차원에 국토청(Delegation a l’amenagement du territoire et a l’action regionale, DATAR)을 신설하고 이를 통해서 지역균형발전정책을 추진해오고 있다. 이후 DATAR는 여러 번의 명칭 변경 이후에 2020년에 국토연대청(Agence nationale de la cohesion des territoires, ANCT)으로 확대 개편됐다.

프랑스는 1992년에는 정보공개와 주민참여를 통한 지방행정민주화와 지방자치단체 간 협력을 활성화하기 위한 지방행정기본법을 제정했다. 이를 통해서 코뮌 단위의 ‘지방자치단체 간의 협력체(EPCI)’를 도입하고, 기존에 관행적으로 행해지고 있던 지방자치단체 간 공동업무 처리를 위한 협력을 확장해 공동개발계획까지 범위를 확대했다.

한편 1999년에는 ‘코뮌 간의 협력의 간소화 및 강화법’을 통해서 재정 협력 강화, 절차 간소화를 통해서 지역균형발전을 추진하고 있다.
한편, 관광산업이 지역경제에서 차지하는 비중이 날로 높아짐에 따라서 프랑스 지방자치단체들은 지역개발의 수단으로 관광을 점차 중요하게 생각하고 관광을 통한 지역경제 활성화 전략을 수립하기 위해 노력을 기울이고 있다. 이 가운데 프랑스 관광산업사무소로부터 전문적인 컨설팅을 받는 사례가 늘고 있다.

‘프랑스 관광산업사무소(Agence Francaise de l’ingenierie Touristique)’는 관광 분야 주요 정부기관으로 1993년 프랑스 관광산업의 경쟁력을 강화하기 위해 설립된 곳이다. 프랑스 관광산업사무소는 관광산업 관련 국내외 동향을 분석하고, 장기적인 발전전략과 기술을 개발하고, 컨설팅하는 임무를 수행한다. 즉 프랑스 관광산업사무소는 관광산업과 관련된 다양한 이해관계자에게 컨설팅을 해주는 싱크탱크 같은 곳이라고 할 수 있다. 특히 지방자치단체가 관광 관련 정책 수립이나 프로젝트를 시행할 때 필요한 컨설팅과 정보를 제공하는 역할을 하고 있다. 관광산업사무소의 주요 역할을 살펴보면 아래와 같다.

즉 관광산업사무소의 주요 역할은 ‘관광 생산 측면에서 국가의 기초 역량(une capacite d'orientation de l'Etat)’을 유지하고 일관된 관광 제안의 개발을 촉진하기 위해 공공부문과 민간부문 사이의 파트너십을 창출’하는 데 있다. 한편 관광산업사무소는 지방자치단체나 지역의 관광 관련 기관의 요청에 따라 그들의 프로젝트를 평가하고 컨설팅을 지원하고 있다.

한편 프랑스 관광산업 개발의 중요 기관으로 ‘프랑스 관광청(Atout France)’이 있다. 프랑스 관광청은 프랑스 관광 개발의 중요한 책임을 담당하고 있다. 특히 지방자치단체에 관광을 통한 개발을 위한 전략을 컨설팅하고, 필요한 투자 프로젝트를 제안하거나 장려하고 있다. 또한, 프랑스 관광청의 주요 역할로 프랑스 관광에 대한 홍보가 있다. 이를 위해서 프랑스 관광청은 29개국 32개 사무소를 운영하고 있다.

이처럼 프랑스는 지방분권을 추진하면서 지방자치단체의 역할과 책임을 강화해왔다. 그렇다고 중앙정부의 역할을 축소한 것은 아니다. 즉 프랑스는 지방분권을 강화했다고 해서 중앙정부의 책임과 역할을 축소한 것이 아니라 중앙정부와 지방자치단체 간의 역할과 책임을 명확히 구분함으로써 지방분권을 추진해왔다고 할 수 있다.

한편 중앙정부는 지방자치단체에 대해 사전적인 통제를 하는 것이 아닌 합의를 통한 통제의 방식을 취해왔다. 우리나라에서도 지방분권을 추진하면서 중앙정부의 책임과 역할이 축소되는 것이 아니냐는 것에 대한 우려가 있는데 프랑스가 좋은 사례를 보여준다. 이처럼 프랑스는 지방분권을 통한 지역균형발전을 지속해서 추진하는 가운데 지역의 경쟁력을 강화하면서 지역균형발전을 추진해오고 있다.

지방분권으로 중앙정부와 지방자치단체 역할 구분
프랑스는 1910년 관광 관련 최고 협의기구인 ‘국가관광위원회(Le Conseil national du tourisme)’를 만들어 국가 차원에서 관광정책을 논의해 왔다. 또한 2017년부터 프랑스 정부는 총기가 주관하는 관광과 관련된 모든 것을 아우르는 ‘관광범부처위원회(Conseil interministeriel du Tourisme)’를 운영하기 시작했다. 이처럼 프랑스는 관광산업을 육성하기 위해서 중앙정부 차원에서 노력을 오랫동안 해왔다.

한편 지방분권 이후 지방자치단체들은 지역 문화유산을 활용한 관광산업에 관심을 갖기 시작했다. 한편 중앙정부는 ‘문화유산의 보존’에 더 큰 노력을 기울이고, 지방정부의 관광정책에 협력하고 있다. 이처럼 프랑스에서는 지방분권 이후 지방자치단체들은 중앙정부와 ‘협약관계(contractualisation)’를 통해서 지역경제와 지역관광을 활성화를 하기 위해서 노력하고 있다.

한편 중앙정부는 프랑스 관광청(Atout Frnance)을 통해서 지방자치단체들이 관광 관련 전략을 수립하거나 투자를 받을 수 있도록 돕고 있다. 오늘날의 관광대국 프랑스의 근간을 중앙과 지방자치단체들의 분권에서 찾기도 한다.

실제로 프랑스 관광법 제 LL.111-1 조 “국가, 레지옹,데파르트망, 코뮌은 관광정책과 관련해서 협력하고 조정된 방식으로 역량을 발휘한다(L'Etat, les regions, les departements et les communes sont competents dans le domaine du tourisme et exercent ces competences en cooperation et de facon coordonnee)”라고 규정하고 있다.

이처럼 프랑스의 관광 관련 정책은 중앙정부와 지방자치단체 간 협력과 보완을 통해서 이뤄진다고 할 수 있다. 특히 프랑스 지방자치단체는 일반권한조항(Clause generale de competence)에 의해서 자신의 지역이익(l'interet local)에 대한 권한을 행사하고 있다. 이 때문에 중앙정부로부터의 지역에 대한 간섭 또는 지배로부터 보호받을 수 있다. 그리고 이러한 일반권한조항은 지방행정체제 개혁에 관한 2015년 8월 7일 법률(NOTRe법)에서 데파르트망과 레지옹의 일반권한조항을 삭제하면서 지금은 코뮌에 대해서만 인정되고 있다. 이 때문에 어떻게 보면 프랑스의 지역에 관한 정책은 가장 작은 행정단위라고 할 수 있는 코뮌의 의지와 목표로부터 시작된다고 볼 수 있다.

관광산업과 관련된 주요 교통과 인프라는 중앙정부가 담당하지만, 지역의 자원을 가장 잘 알고, 이를 활용하는 주체는 지방자치단체라고 할 수 있다. 그리고 중앙정부는 관광산업을 육성하기 위해서 지방자치단체의 독립성과 자율성을 존중하는 가운데 협력과 지원을 하고 있다. 즉 프랑스의 지방분권을 통한 지역관광 활성화 성공은 지방자치단체의 역량과 의지 그리고 이를 실천할 수 있게 하는 제도적인 보장을 통해서 이뤄졌다고 볼 수 있다.

역할과 책임을 명확히 구분하다
프랑스는 지방분권을 통해서 중앙정부와 지방자치단체 간 역할과 책임을 명확히 구분하고 수평적 협력관계를 구축해오고 있다. 이를 통해서 프랑스 지방자치단체들은 지역의 잠재력을 최대한 발휘하고 지역경쟁력을 높이기 위해 관광산업 발전을 위해 노력하고 있다. 그리고 코로나-19 위기 전까지 프랑스의 관광산업은 성공적이었다는 평가를 받았다.

그런데 2020년 프랑스 관광산업은 코로나-19로 새로운 국면을 맞이했다. 지방자치단체의 노력에도 불구하고 국경 봉쇄와 이동 제한으로 관광문화 침체기를 맞이했고 지역경제에 큰 타격을 입었다. 또한 지역 간 관광산업의 불균형이 심화됐다는 지적도 있다. 하지만 프랑스 중앙정부는 임의적인 지원을 통해서 지역 간 균형을 맞추려고 하기보다는 기존의 중앙정부의 역할에 더욱 충실히 함으로써 위기에 대응하고 있다.

즉 프랑스 중앙정부는 관광산업을 위해 프랑스 관광을 열심히 홍보하고, 새로운 여행문화를 선도하기 위한 노력을 강화했다. 예를 들면 프랑스 관광업계에서 시행하고 있는 보건위생 매뉴얼을 널리 알림으로써 여행객을 안심시키거나, 기존의 잘 알려진 대단위 관광지가 아닌 새로운 여행지를 소개하면서 새롭게 여행을 즐기는 방식을 알리기 위해 노력하고 있다. 이외에도 프랑스 관광청은 지방자치단체와 프랑스 관광업 관계자들과 함께 코로나-19 이후 상황에 대한 프로젝트를 준비하면서 새로운 도약의 기회로 삼고자 하고 있다.

이처럼 프랑스는 지방자치단체가 처한 현재의 경제적 위기를 중앙정부의 임의적인 개입을 통해서 극복하려고 하지는 않고 있다. 도리어 중앙정부의 원래 역할을 더욱 충실하게 수행하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 즉 프랑스 중앙정부는 지방자치단체에 위기에 대처하기 위한 구체적인 대안을 제시하거나, 임의적인 경제적인 지원을 하는 것이 아니라 지방자치단체가 처할 수 있는 미래에 대한 다양한 시나리오를 제시하고, 그에 따른 다양한 방안을 제시하는 역할을 충실히 하고 있다. 이를 통해서 프랑스 지방자치단체들이 처한 혹은 처할 수 있는 상황을 극복하기 위한 구체적인 목표와 대응방안을 선택하는 것, 그리고 이에 따른 가치판단과 결정을 지방자치단체들이 하도록 하고 있다.

최근 우리나라에서 지방분권과 지역관광산업 활성화에 대한 논의가 뜨겁게 달아오르고 있다. 이 과정에서 지방자치단체의 독립성과 자율성을 보장하기 위해서는 현재의 중앙집권적 재정구조의 개선과 지방의회 역할 강화 등이 필요하다는 주장이 제기되고 있다. 하지만 프랑스 사례에서 우리가 얻을 수 있는 주요한 시사점은 지방자치단체의 재정권 보장도 중요하지만, 무엇보다 중앙정부와 지방자치단체의 수평적 협력관계를 법적인 틀 안에서 구축하고, 이를 통해서 지역발전을 추진하고 있다는 것이다.

지방자치단체가 막연하게 관광산업을 통한 지역경제 활성화를 추진하는 것이 아니라 지역의 자원과 역량에 대한 스스로의 분석이 얼마나 잘 됐는지 그리고 그 분석을 바탕으로 한 구체적인 계획을 추진하고 있는지가 중요하다. 이러한 지방자치단체의 계획에 대해서 중앙정부는 타당성 분석을 한 이후에 협력하게 된다. 물론 필요에 따라서 컨설팅을 지원해주기도 한다.

우리나라에서 지방분권을 이야기하면 중앙정부의 책임과 역할을 지방정부로 이양하는 것에 대한 논의가 주를 이룬다. 하지만 지방분권 과정에서 꼭 이뤄야 할 중앙정부의 책임과 역할에 대해서는 논의가 부족하다. 또한 중앙정부와 지방정부의 협력적 관계를 조율할 수 있는 매개조직 혹은 기관도 필요하다. 결론적으로 지방자치와 분권을 실현하기 위한 거버넌스 구축이 우선돼야 하지 않을까 생각된다.

한편 지방분권과 함께 지역경제 활성화를 위한 관광산업을 많은 지방정부에서 강조하고 있다. 하지만 지역관광을 활성화하기 위한 지역의 역량에 대한 분석이나 차별화된 전략을 가졌는지에 대한 검증이 우선 돼야 한다. 결론적으로 프랑스의 지방분권과 지역경제 활성화를 위한 관광정책에서 우리가 얻을 수 있는 시사점은 바로 지방분권을 기반으로 한 시민주도형 거버넌스 행정이라고 할 수 있다.

지방분권은 분명 중요하고 필요하다. 하지만 지방분권이라는 결과물이 중요한 것이 아닌 지방분권을 실천하기 위한 거버넌스를 어떻게 구축할 것인지에 대해 서로 머리를 맞대고 상생의 방법을 모색해서 추진하는 것이 중요하다. 최근 18세가 되면 보호가 종료돼 독립해야 하는 아동에 대한 논란이 일고 있다. 이처럼 독립을 하는 것이 중요한 것이 아니라 사회 속에서 더불어 살아갈 수 있는 준비가 돼 있는지가 더 중요하다. 지방분권을 통한 ‘더불어 살아가기‘도 중요하다는 것을 잊지 말아야 할 것이다.

손동기 호남대학교 교양학부 조교수
손동기 호남대학교 교양학부 조교수

 

 


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