간주처리 예산의 의의
“간주예산”은 당초 예산이나 추가경정예산 편성 시 예산총칙에 명시해 지방의회의 승인을 받은 것으로 간주하는 예산제도다. 간주처리예산이 최종 추경성립 이후 국비나 지방교부세 등이 내시되는 경우 추경을 편성하지 못하는 경우에 발생하는 문제점을 해결하기 위한 방안으로 운영되지만 회계 중에 연례적으로 사용이 남용돼서는 안 된다.

간주처리 예산은 다음과 같은 특징이 있다. 첫째, 간추처리 동의 여부는 지방의회의 권한 사항이다. 예산총칙에서 ‘간주처리 예산’에 관한 사항이 표기될 경우에 한해서 지방의회가 예산을 의결함으로서 동의되는 사항이다. 지방의회가 당초 예산이나 추경의 예산총칙에 대한 사항도 포함해 의결하기 때문이다. 둘째, 간주처리 예산은 지방재정법 제40조(추가경정예산의 편성 등)에 따라 이월할 수 있다. 명시이월의 경우, 지방의회의 의결을 받아야 함에도 간주처리와 함께 의결받은 것으로 간주처리하기 때문에 간추처리에 포함된 명시이월은 지방의회의 예산에 대한 의결권을 제약하는 요소다. 셋째, 최종 추가예산 편성 시 예산총칙에 명시해 간주처리할 수 있는 근거를 마련해 운영하는 관례가 있다. 하지만 일부 지자체(서울시)의 경우, 당초 예산부터 간주처리에 관한 규정을 두고 처리하고 있다.

이와 같이 간주처리 예산제도는 예산총칙에 표기돼 예산안으로 함께 의결되지만, 다음과 같은 문제점이 있다. 첫째, 지방의회의 예산안 심의의결권이 제약한다. 둘째, 지방의회는 예산안 심사 과정에서 세입예산과 세출사업을 삭감·증액·비목을 신설할 수 없다. 이러한 문제점에도 불구하고, 추경 성립 전 예산 사용·집행 제도와 달리, 탄력적인 예산 운용을 위해서 간주처리 예산제도를 행정안전부(구, 행정자치부)에서 지침 수준에서 운영되고 있다.

간추처리 예산의 근거와 기준
간추처리 예산제도는 법적 근거는 없다. 다만, 행정자치부 재정정책팀(454호)의 「최종 추경예산 성립 후 교부된 경비에 대한 처리기준」(2005. 4. 21.)에 의해서다. 주요 내용은 첫째, 지방자치단체 최종 추경예산 편성 시 예산총칙에 명시해 간주처리한다. 둘째, 간주처리 동의 여부는 지방의회의 권한 사항이다. 이 경우 간추처리 예산은 지방재정법 제40조의 규정에 의해 이월이 가능하다. 셋째, 간추처리 후 지방의회에 간주처리내용을 보고한다. 넷째, 지방비 부담이 있는 보조금 등의 경우 지방의회와 협의해 추진한다. 이와 같이 간주처리 예산처리 원칙이라 하지만, 지방의회의 예산심의와 의결권을 침해한다.

교육청이 운영하는 교육비특별회계는 교육부의 각 연도별 예산 편성 기준에서 ‘총칙 예시’ 규정으로 표기하고 있을 뿐이다. 그런데도 실제로 교육청의 교육비특별회계를 처리하는 근거로 활용되고 있다.

성립 전 사용 예산과 간주처리 예산 구분
성립 전 예산(집행·사용)과 간주처리(예산)는 추경예산 편성 시점과 의존재원 교부(지방교부세, 국고보조금 등) 시점 간의 간격에 유연하게 대응하기 위한 제도다. ‘성립 전 예산 집행’과 ‘간주처리 예산’제도는 큰 차이가 있다. 첫째, 성립 전 예산 집행·사용은 예산을 먼저 집행한 후 사후에 추경예산안으로 지방의회의 의결을 받는다. 둘째, 간주처리 예산은 원칙상 시기적으로 연도 말 최종 추경 편성 이후 발생할 세입과 세출예산에 대비해서 최종 추경예산안 총칙에서 간주처리 규정을 두고, 사후에 보고하고 할 수 있는 근거를 마련한 것이다. 간주처리는 연도 말에 국비나 지방교부세가 교부되거나 내시는 되는 경우에 활용된다. 즉 ‘성립 전 예산 집행’과 ‘간주처리 예산’의 차이점은 <표1>과 같다.

1) 성립 전 사용 예산
‘성립 전 사용 예산’은 지방재정법에 근거해 운영된다. 즉 「지방재정법」 제45조에 따라 ① 사용 용도가 지정되고 ② 소요경비 전액이 교부된 경비(지방교부세, 국고보조금)와 ③ 재해구호 및 복구와 관련해 교부된 경비에 대해 의회의 예산승인 전에 자치단체장이 예산을 집행한 후 차기 추경예산에 계상해 (성립 전 예산임을 명시) 의회의 승인 절차를 거치는 제도다. 추가경정예산을 편성하기 전에 먼저 예산을 집행하고, 성립 전 예산임을 표기하거나 하지 않고 추경에 편성하는 예산 운용 방식이다. 지방의회가 예산안(사업명세서)의 주요 사업조서(첨부 서류)에 표기를 요구하지 않으면 알 수 없다.

지방의회는 첫째, 성립 전 예산 집행·사용을 할 수 있는 근거를 각 지방정부의 ‘예산총칙’에서 관련 사항을 명시하는 경우 지방의회는 예산안 총칙의 내용에서 간주처리 내용이 있는지 세심하게 살펴야 한다. 간주처리 예산으로 지방의회도 인식하지 못하고 의결을 해줄 수 있기 때문이다. 둘째, 예산총칙에 성립 전 예산 사용에 관한 규정을 전혀 표기하지 않고 운영하는 단체가 다수다. 이 경우에는 추경안에 대해서 상임위 예비심사 검토보고서나 예결위 검토보고서에 관련 사항을 검토하도록 해야 한다.

2) 간주처리 예산
‘간주처리 예산’은 법적 근거가 없다. 행정자치부가 내린 지침(재정정책팀-454, 2005. 4. 21.)에 따른다. 즉 「최종 추경예산 성립 후 교부된 경비에 대한 처리기준」에 의해서다. 이의 도입 배경은 “최종 추경예산 성립 후 국가 등으로부터 용도가 지정되고, 소요 전액이 교부된 경비의 처리 방법”에 대한 공통기준을 마련하기 위해서다. ‘각 지방자치단체별로 당해연도 세입계상, 다음 연도 세입계상 또는 당해 연도 간주치리 등 처리기준이 상이해 지방예산의 효율성을 저해하고 있다’는 판단에서다.

간주처리 예산은 원래 도입 취지는 최종 추경예산 성립 후 발생하는 세입과 세출에 대한 사항을 다루기 위해서 도입된 것이다. 하지만 일부 지자체는 당초 예산 편성 이후부터 연례적으로 적용해 운용하는 경우도 있기 때문에 지방의회는 예산결산 심사 때 관심을 갖고 살펴야 한다.

성립 전 예산 사용·집행과 예산안 심사정보 부족
지방의회에서 ‘성립 전 예산’제도를 잘 모르거나 인식하지 못하는 경우가 다수다. 즉 첫째, 광역 시·도의 예결위의 추경안 심사보고서 등을 살펴보면, 추경 성립 전 예산 규모나 집행 내역을 자세 검토한 보고서를 찾기 어렵다. 둘째, 검토보고서의 주요 사업에 대해서 일부 괄호 속에 “성립 전 예산”으로 표기하는 정도다. 셋째, 일부 지방의회 예결위에서 관련 사항을 부분적으로 질의해 성립 전 예산에 대해서 문제점을 제기하기도 하지만, 체계적으로 접근하지는 않는다.

경남도의 성립 전 예산안 집행상황 검토보고 사례
경남도의 예산결산특별위원회는 매년 추가경정예산안에 대해서 ‘추경 성립 전 예산 집행 현황’을 검토보고서의 중요 사항으로 다루고 있다. 지난 10년간(2011-2020.4추) 성립 전 예산이 약 1천140건, 2조 111억 원 규모다. 연평균 114건 2천11건이다.

검토보고서에서 추경 성립 전 예산 집행 현황을 확인해 예산 집행률이 저조한 사업에 대해서 설명이나 확인 필요성을 지적한다. 그 이유는 성립 전 예산 사용·집행은 추경안을 심사하기 이전에 이미 예산으로 집행돼야 하고, 성립 전 예산은 주요 재해·재난과 같이 긴급한 예산으로 집행돼야 하는 경우에 해당되기 때문이다.

지방의회는 성립 전 예산 집행이 추경예산안이나 주요 사업조서, 첨부 서류, 사업설명서(지자체별 명칭이 다름) 등에 표기되도록 집행부에 요구하고, 일정 규모 이상 성립 전 예산을 집행할 경우 사전에 소관 상임위원회나 예산결산특별위원회에 보고나 관련 자료를 제출하도록 하는 방법도 검토해야 한다.

지방정부의 간주처리예산의 실태
간주처리 광역자치단체는 10개(서울, 부산, 대구, 대전, 경기, 충북, 충남, 전북, 경북, 제주), 간주처리예산을 하지 않는 자치단체는 7개(인천, 울산, 광주, 세종, 강원, 전남, 경남)다. 간주처리 예산제도를 운용 중인 지방의회의 실태를 살펴보면 다음과 같다.

지방정부의 경우 당초예산안(예, 서울시 2020년 당초예산) 또는 정리추경(마지막 결산추경)에 표기하는 단체(예, 부산시 20년 제4회 추경, 대구시 2019년 제3회 추경)도 간주처리 규정을 두는 경우도 있다.

간주처리 예산제도를 운용하는 자치단체의 최종 추경예산안의 총칙은 다음과 <표2>과 같이 간주예산 대상 의존재원(지방교부세, 국고보조금), 이월예산(명시이월과 계속비이월), 의회보고에 관한 사항을 포함하고 있다. 하지만 간주예산의 공개에 관한 사항은 명시하고 있지 않다. 충남과 경북은 간주처리 예산제도를 운용하면서도 ‘의회보고’에 대한 규정은 없다.

간주처리 미운영 방식과 불용액 과다 발생 문제
경남도는 간주처리 예산제도가 없다. 연도 말에 교부되는 지방교부세나 국고보조사업의 경우, 순세계잉여금으로 편성하고, 다음연도 1회 추경에서 사업비로 편성한다. 실국에 따라서 2가지 방식이 운영된다. 첫째, 세입예산을 순세계잉여금으로 편성하고, 용도가 지정된 사업비로 사용한다. 둘째, 연도 말 국비 등 세입은 국비사업 목적의 세입으로 편성하고 다음 연도 동일사업명으로 예산을 편성한다.

이와 같이 경남도와 같은 간주처리 예산을 하지 않고, 다음연도 1회 추경예산으로 예산을 편성하는 경우, 순세계잉여금이 과다 발생하는 문제점이 있다. 그러나 형식은 순세계잉여금과 같이 보이지만, 실제는 용도가 지정된 의존재원이다. 이러한 경우에는 지방의회는 구체적인 사업명으로 세입이 순세계잉여금으로 편성되고, 순세계잉여금에서 실제 동일 사업명으로 사업비가 편성되는 자금흐름을 살펴야 세입과 세출의 연계해 파악할 수 있다.

그런데 이러한 간주처리방식의 연도 말 세입예산 처리 방식은 지방재정법 개정(2020. 6. 9.)을 통해 순세계잉여금 과다 발생에 대한 통제를 강화하는 지방재정제도 도입으로 이러한 기존의 예산 관행을 다시 검토해야 한다. 연도 말 용도가 지정된 교부금을 처리하는 방식으로는 효율적이지만, 순세계잉여금 과다 발생이란 의도하지 않는 결과가 나타나기 때문이다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 간주처리를 하지 않는 지방자치단체는 상대적으로 순세계잉여금이 과다 발생될 가능성이 높다.