[기획특집-한국지방자치학회 동계학술대회 한국주민자치중앙회 기획세션] 시범실시 주민자치회 실태와 진단
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[기획특집-한국지방자치학회 동계학술대회 한국주민자치중앙회 기획세션] 시범실시 주민자치회 실태와 진단
  • 김찬동 충남대학교 자치행정학과 교수
  • 승인 2021.04.05 16:25
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발제문 요약
김찬동 충남대학교 교수

1. 주민자치회 시범실시의 실태분석
1) 서울형 주민자치회 시범실시 현황
서울시의 경우, 2012년 이후 마을공동체만들기 사업을 통하여 13만명의 시민들이 참여하였고, 이를 통하여 주민자치의 씨앗뿌리기가 이루어졌다고 보고 있다. 또 2015년 이후 ‘찾동’사업이나 마을계획수립을 통하여 주민들이 마을문제에 대해 제안하고 토론하는 공론의 장을 형성하여 왔다.

서울시의 주민자치회 시범실시 사업을 보면, 단계별로 지속적으로 확대하는 사업추진전략을 수립하고 있다. 즉 서울형 주민자치의 단계를 4단계로 구분하고 처음에는 일부의 자치구에만 실시하는 1단계를 적용하다가 차차로 25개구 전체로 확대되는 4단계까지 사업을 확대시켜나가고, 각 자치구별로도 시범동을 일부 몇 개의 동에 적용하다가 점차 적용 동을 확대하여 나가다가 2021년 혹은 2022년에는 전동으로 확대하여 결국 424개의 동에 서울형 주민자치회를 도입하는 것으로 서울형 주민자치회 제도의 제도화를 완성하도록 되어있다.

여기서 서울형 주민자치회의 제도적 완성을 지원하기 위하여 지원조직과 지원인력을 두고, 서울시의 행정예산을 배정해주고 있는데 이것은 주민자치의 마을생태계를 형성하고 주민자치회가 통합력을 가지도록 하는데 기여하도록 하겠다는 것이다. 시범동 실시에서 동별로 상근인력을 두었던 것을 확대실시 할 때 2개 동별로 1명의 상근지원인력을 둠으로써,권역별로 지원하는 제도를 두고 있는데, 이 제도에 대해서는 과연 주민자치제도 설계에 내포되어야 할 것인가에 대한 논란이 있다.

서울형 주민자치회는 주민자치제도의 아킬레스건인 재정적 기반을 확보하고 있다는 점에서 진전된 제도설계라고 할 수 있다. 즉 2019년 이후부터 주민세 개인균등 징수분을 활용하여 주민총회 운영비나 자치계획 실행비로 사용하도록 한 것이나. 2020년부터 일부의 자치구부터 시작하여 회비와 자치회관대관료, 수강료 등 자체수입을 활용하여 마을자치기금을 조성하고 운영하도록 하고 있는 점이다.

두 번째로 서울형 주민자치제도의 위상을 제고시켜 주는 조치로서 주요 행정사항에 대해서 주민공론화를 거쳐서 의견을 제시하는 경우, 동행정의 협력 파트너로서의 실질적 민관협치가 가능할 수 있는 권한을 부여한 것이다. 또 동 행정사무에 대한 평가에도 참여할 수 있는 권한을 부여한 점도 특이할 만하다.

세 번째로 서울형 주민자치는 주민총회의 역할과 대표성을 강화하는 제도설계를 도입한 것이다. 즉 총회결정을 통하여 주민참여기준과 정족수 등에 대한 세칙을 주민합의로 정할 수 있도록 하였고, 참여연령을 만 15세 이상으로 보편화함으로써 고등학생이상이 주민자치회의 의사결정에 참여할 수 있도록 하여 참여세대의 다양성을 제고하고 있다. 또 주민총회에서 채택된 동 단위 시민참여 예산안이나 동 복지계획 및 생활권계획, 자치구 협치계획 등에 대한 의제실행력을 제고해 두었는데 이러한 자치계획에 대한 자치구청장의 검토고지를 의무화하도록 한 것이다.

마지막으로 서울형 주민자치는 동단위의 숙의 공론장으로서 주민들이 지역문제를 공유하고, 숙의하는 구조를 제도화 해 두었다. 즉 주민자치회의 분과별로 주민자치위원과 희망하는 주민들이 주민욕구에 따라 분과를 구성하고, 개별 분과별로 분별 자치계획을 수립하도록 하고 있다. 그리고 자치위원과 분과원들이 다른 분과와의 의제를 공유하고 숙의하도록 한 후, 모든 참여주민들로서 구성되는 주민총회에서 동단위의 지역문제를 주민들이 결정할 수 있는 권한을 부여해 둔 것이다.

이처럼 서울형 주민자치회 시범사업을 위하여 서울시는 2018년에 65억원을 투입하였고, 2019년에는 108억, 2020년에는 190억을 투입하였다. 2021년 이후에도 200억원 이상을 투입하도록 계획하고 있다.

2) 행정안전부의 주민자치 시범실시
행안부의 주민자치 시범실시는 주민자치형 공공서비스사업이란 이름으로 실시하고 있다고 볼 수 있다. 최일선의 행정단위인 읍면동을 주민생활자치와 공동체 돌봄을 위한 중심으로 혁신하기 위한 사업이다.

2017년 11월에 혁신읍면동추진단을 설치하여, 3팀 20명으로 발족하였다. 근거 규정은 대통령훈령이었고, 지방자치분권실장 소속으로 하였다. 이것은 청와대의 사회혁신수석이 ‘내 삶을 바꾸는 공공서비스 플랫폼’이란 사업구상을 2017년 8월에 발표한 것에 따른 것이었다.

2018년에는 국회에서 사업예산이 삭감되어, 지방자치단체가 주도가 되고 행안부는 지원을 하는 방식으로 바뀌어, 혁신읍면동추진단은 ‘주민자치형 공공서비스추진단’으로 개편되었다. 2018년 7월에는 30개 선도지방자치단체가 선정되어, 경진대회가 11월에 개최되었다. 그리고 관련부처의 연계 협력을 통하여 지역사업이 되도록 하였고, 국토부와 연계하여 소규모 도시재생이나 복지부와 협력하여 자치와 돌봄 그리고 재생사업을 추진하였다.

2019년에는 공공서비스 연계공모사업을 실시하여 2월에는 관계부처의 지역사회 합동설명회, 11월에는 민간지원단체주도형 지역사업모델설계 등을 하였고, 지방자치단체의 담당자에 대한 교육과 현장 컨설팅을 실시하였다. 그리고 49개의 시군구에서 공공서비스연계공모사업을 실시하였다.

2020년에는 대통령훈련개정으로 주민자치형 공공서비스추진단이 주민복지서비스개편추진단으로 변경되었고, 기구와 인력은 3팀 24명으로 현행을 유지하면서, 기존 읍면동 기능 개선을 통해 지방자치단체의 주민복지 행정체계 개편모델을 연구 설계하도록 하였다.

그러나 이러한 제도설계가 여전히 행정조직과 지원조직이 역할분담을 하고 있는 행정관료제의 확장으로 비판받을 여지가 크고 주민들이 지역사회영역에서 자치권이 부여되는 주민자치의 진품으로 전환되는 것은 아니라고 할 것이다.

3) 경상남도 주민자치회 시범실시 현황
경상남도는 2020년 12월 16일에서 18일 사이에 광역단위로서는 처음으로 주민자치박람회를 온라인으로 개최하였다. 여기서 김경수 지사는 지방자치법이 국회를 통과하였고, 자치분권이 대폭확대된 상태에서 진정한 주민자치로 가는 토대가 마련되었다는 평가와 함께, 주민자치 역량을 높이는 시간이 되며, 민간협력을 통하여 주민자치가 실현될 수 있도록 노력하겠다고 하였다.

그런데, 실제로 주민자치회 구성과 관련하여 주민들의 입장에서는 “주민자치활동이 순수한 자원봉사의 차원도 아니고,이장이나 통장으로 가려는 징검다리도 아니라고 하면서, 출장수당이나 활동비 등의 유급보상방안이 있어야 한다”는 의견을 제시하였다. 또 주민자치회 전환으로 인하여 행정사무를 수탁 받는 경우가 있는데, 여기에 대해서도 “행정사무 수탁시에 주민자치회의 전문성 부족을 이유로 단순사무 이외에는 배제가 된다거나 의견제출 정도로 권한이 제한되는 일이 없어야”한다는 지적도 있다. 즉 주민자치가 자치로서의 본질적 역량을 함양할 수 있기보다는 행정에 의존하는 구조를 벗어나야 한다는 것이다. 사업추진의 자율성을 어떻게 확보할 것인가가 관건이라고 한다.

4) 대전시의 주민자치회 시범실시 사례
대전시의 경우 2018년 8월 이후 주민자치회 시범실시를 추진하였다. 시범실시 사업대상 동으로서 8개가 선정되었다.동구 가양2동, 서구 갈마1동, 유성구에 진잠동, 원신흥동, 온천1동의 3곳, 대덕구의 송촌동, 중리동, 덕암동의 3곳 하여 총8개가 선정된 것이다. 주민자치회의 경우, 주민자치회 위원은 20명에서 50명으로 구성되고, 회장은 위원중에서 호선하도록 되어 있다. 임기는 2년이고 1회연임이 가능하도록 되어 있으며, 위원은 공개추첨으로 선정하게 되어 있었다. 또 2019년 2월에는 동자치지원관을 선발하여 주민자치회 위원모집, 선발 및 교육, 사업계획수립, 주민총회 개최 등의 업무가 주어졌다. 간사는 2019년 3월에 1명을 선발하는데, 공개 모집 또는 주민자치회장이 선임하도록 되어 있다. 업무는 주민자치회 운영관련 사무와 회계를 담당하는 것이었다.

2. 주민자치제도의 지향방향을 위한 진단
행정안전부의 주민자치회 제도 구축이나 서울형 주민자치,그리고 지방자치단체의 주민자치회 시범실시 등의 사례를 보면, 공통적으로 하향적 제도설계와 주민자치회에 대한 지원과 행정관료제에 의한 자치의 모방(imitation of autonomy)현상이 나타나고, 이것은 오히려 시민사회영역에서 스스로의 자치를 경험하고 함양할 수 있는 기회를 빼앗고 있는 것은 아닌가 하는 반성을 해 보게 된다. 시민사회영역이 정부영역과의 관계에서 스스로의 자유를 사용하여 풀뿌리민주주의를 경험할 수 있는 주민자치의 제도설계를 과연 어떻게 해야 하는가라는 과제가 남는다.

1) 직접민주주의를 통해 간접민주주의 한계 극복
주민자치는 시민사회영역에서 주도적으로 제도설계하고 운영하여야 하는 것이지, 행정관료제가 주도하거나 이에 포획 되어선 주민자치가 될 수 없다. 이 점에서 시민사회에서 시민성(civility)을 갖춘 시민(citizenship)을 육성하고 이를 성장시켜 내지 못한다면, 국가의 행정관료제의 지배를 지속적으로 받을 수밖에 없을 것이다.

주민자치제도의 입법에서 주민총회를 통한 주민자치회구성이 직접 민주주의의 출발이어야 하고, 주민총회에서 주민자치회규약이나 주민자치회 대표와 감사선출, 주민자치회원의 회비 등 주민자치와 관련된 주요한 의사결정이 이루어져야 할 것이다.

2) 공동체자치에서 지방자치정부로
상향적 지방자치가 설계되기 위해서는 무엇보다도 주민들이 주권을 가지고 자치권을 행사할 수 있어야 한다. 이 점에서 문재인 대통령의 2018년 헌법개정안 제121조에서 ‘지방정부의 자치권은 주민으로부터 나온다. 주민은 지방정부를 조직하고 운영하는데 참여할 권리를 가진다’라고 하여 주민주권론을 보장하고 있었던 점은 주민자치제도 설계에서 놓칠 수 없는 부분이다.

요컨대, 주민자치회에 관한 법률을 제정한다고 할 때, 주민의 권리로서 주민의 주권성과 자치권의 행사에 참여할 권리를 명시하여야 할 것이다.

3) 마을단위의 공화국으로
한국의 헌법에서 주권재민과 민주공화정을 선언하고 있다.이것은 국가차원에서도 필요한 것이지만, 민주주의의 성장을 위해서는 주민과 가장 가까운 마을단위에서의 주민자치에서 민주공화정과 주민주권이 실현될 수 있어야 한다.

시민사회영역에서 스스로 총회를 통하여 공공규약을 만들고, 그에 따라 집행체를 만들어서 운영하는 자치(selfgovernment)역량이 길러지도록 해 주어야 하고, 이것은 행정 관리영역에서 스스로 절제하여 그 역할을 축소하고, 자치할 수 있는 권능을 법률로서 부여하여 주는 패러다임 전환의 결단이 필요하다. 그 권능이란 바로 근린지역사회의 정부를 민주적으로 구성할 수 있는 것이어야 하고, 그것은 공공의사결정이 구성원 전체의 총의와 함께, 구성원들의 대표자들의 전문성에 입각한 의사결정이 서로 견제와 균형을 이루는 혼합정이라고 하는 민주공화정의 방식으로 이루어져야 할 것이다.

3. 결론
진정한 주민자치를 위해서는 기존의 행정관료제의 조직과 인력, 예산을 근린지역공간에서 철회하는 것이 필요하다. 이것은 행정내부의 큰 개혁이 필요하고, 결단이 필요하다.

2021년 전반기에 주민자치를 실질적으로 가능하게 할 수 있는 시민사회영역에서 시민성을 깨울 수 있는 주민자치가 가능하도록 주민자치에 관한 일반법으로서의 법률이 제정되길 기대해 본다. 그리고 이를 바탕으로 민주공화정에 부합하는 근린사회만들기가 가능한 헌법 개정도 조만간 다시 가능할 수 있기를 기대해 본다.


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