읍면동 이하 단위 주민자치활동의 실질화를 위한 주민자치회 규약(회칙) 설계안이 제시됐다.

김필두 한국지방행정연구원 연구위원은 19일 강원도 원주시 오크밸리에서 열린 한국지방자치학회 동계학술대회에서 ‘주민자치회 규약(회칙) 설계’를 발표했다.

이날 토론은 전날 열린 학회 정기총회에서 한국지방자치회장으로 선출된 박기관 상지대 교수의 사회로 진행되었다.

이날 회의에서 김필두 위원은 “본 연구는 읍면동 이하 단위 주민자치활동의 실질화를 위한 주민자치회의 규약(회칙)을 설계하는 것을 목적으로 했다. 주민자치회 규약(회칙)은 주민자치현장에서 주민대표들이 주민자치회를 효율적으로 운영하고 주민자치사업을 주민조직이 자율적으로 추진할 수 있는 권한과 책임을 부여하는 근거가 될 것”이라며 “주민들이 중심이 되어 자율적으로 주민자치회라는 조직을 구성하고, 시·군·구 단위로 만들어진 조례에 담지 못하는 읍·면·동이하 단위에서 구체적인 주민자치회의 운영을 위해 규약을 제정할 수 있다”고 설명했다.

주민자치회 규약, 주민자치사업
자율적 추진 권한·책임 부여하는 근거

이어 “주민자치회 규약을 제정하기에 앞서 주민자치회의 법적 성격을 우선 규명해야 한다. 이는 법률을 통해 이루어져야 한다. 관련 법에서 주민자치회의 법적 성격을 명확하게 제시해야 한다”라며 “주민자치회규약이 법규적 효력을 발생하기 위해서는 주민자치회규약의 제정이 선택사항이 아닌 필수사항이어야 한다. 따라서 모든 주민자치회는 주민자치회 규약을 제정하는 것을 의무사항으로 해야 한다는 것을 관련 법에 명문으로 규정해야 한다”고 말했다.

이와 관련해 김필두 위원은 “주민자치회 규약은 주민자치회를 지역사회를 발전시키고 주민이 원하는 방향으로 운영하겠다는 해당 읍면동 주민과의 약속”이라고 전제하면서도 일정한 한계도 지적했다. 그는 “주민자치회 규약이 법규범적 성격을 가지므로 관련 법규범(지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법, 지방자치법, 주민자치회법, 주민자치회 조례 등)의 테두리 안에서 마련되어야 한다”고 밝혔다.

김 위원은 또 “주민자치 활동의 주체는 해당 읍면동주민이므로 이들이 주민자치회 규약의 제정을 주도해야 할 것”이라며 “주민자치회 규약은 주민자치회 활동이 이루어지는 현장인 각 읍면동 맞춤형으로 만들어져야 한다. 행정안전부 혹은 시군구 등의 규약 준칙안이 있지만, 규약 준칙안을 참고 자료로 활용하고 해당 읍면동의 특성을 반영한 맞춤형 주민자치회 규약이 되어야 한다”고 강조했다.

주민자치회 규약, 해당 읍면동 특성 반영
맞춤형으로 제정돼야

계속해서 그는 “주민자치회 규약을 제정하기 전에 해당 읍면동 지역에 대한 철저한 분석이 필요하다”고 전제한 뒤 “해당 읍면동의 인적 자원을 고려해 위원의 정수를 결정하고, 지역의 특성과 지역 자원을 고려해 분과위원회를 구성하며, 주민과 지역사회의 숙원사업등을 고려해 주요 활동 내역을 규약이 담아야 할 것”이라고 말했다. 이와 관련해 지역사회를 이해하기 위해 주민과 주민자치위원을 대상으로 하는 교육을 상시적으로 실시해야 한다고 덧붙였다. 아울러 김 위원은 주민자치회 운영규약 모델을 예시로 소개하며 각 조항의 논점도 자세히 서술해 눈길을 끌었다.

토론에 나선 박노수 서울시립대 교수는 “먼저 주민자치라는 개념은 단체자치에 대응되는 개념으로 이해되고 있다. 그간 주민자치회에 관한 논의들 중에는 주민자치가 주민관치화로 이끌어져 가고 있다는 걱정과 우려가 있다. 이렇게 되어서는 안 될 것이라는 점을 분명히 한다”고 전제한 뒤 “주민자치는 주민이 주인이 되어 지역 내지 마을을 만들어가고 이끌어 가는 것을 특징으로 하고 있다. 학문적으로 주민자치권을 고유권설로 보는 견해”라고 소개했다.

이어 “주민이 기본이며 주민들로부터 나온 권력으로부터 만들어진 각급 정부들이 태생적 주권을 가진 주민을 간과한다는 것은 있을 수 없는 일이다. 그런데 언제부터인지 주민들의 대표로 만들어졌다는 중앙이나 지방정부들이 주민을 객체로 취급하는 것 같은 느낌을 받게 하는 것이 사실”이라며 “자치에 있어서도 ‘제도적 보장’이라는 이름을 붙여 국가가 제도적으로 보장해준 부분만을 자치의 영역으로 간주하는 우를 범하고 있다. 우리는 지금 객체인 주민이 ‘참여’라는 개념을 써서 조금이나마 지방 및 중앙정부들의 행정행위에 관여하고 있게 해주는 것을 마치 엄청난 권위를 부여해주는 것인 양 포장하고 있다”고 지적했다.

“중앙·지방정부서 주민 객체로 취급하는 느낌...
주민자치회 규약 마을의 기초 규범”

계속해서 박노수 교수는 “주민자치회 규약은 그 지향점이 마을이나 지역의 갈등들을 해소하고 공동선을 추구하는 아주 근본적이고 기초가 되는 마을의 규범”이라며 “공적 조직체로 규정되기 위해서는 법률적 근거가 있어야 하며, 공적조직으로서 역할하기 위해서는 재정의 문제, 사무기구의 문제, 사업추진의 공공화문제들이 공식적으로 반드시 수행될 수 있도록 해야한다. 규약 제정에 있어 영국의 페리쉬가 시사하는 바가 크다”고 말했다.

전성훈 고양시정연구원 연구부장은 “먼저 주민자치회의 공익적 성격을 고려해 관련 법률과 조례에 규정된 내용 및 범위 내에서 규약 또는 회칙의 설계는 현행 시범실시와 관련된 제도 하에서 이루어질 수밖에 없다”라며 “결론 부분에 현행 제도의 개선(시범실시)이 필요하다는 내용의 언급이 존재하고, 향후 관 중심이 아닌 주민 중심의 자치 구현이 필요한 상황에서 소극적 규약과 적극적 규약의 설계를 구분하여 적시할 필요가 있다”고 제시했다.

다음으로 “규약(회칙)의 내용 또는 권한 범위에 따라 유형화가 필요하고 이를 위해 관련 법률과 조례, 규약의 균형적 체계가 필수적”이라고 제안하며 “주민자치회의 자율성이 높을수록 법률 또는 조례보다는 규약(회칙)의 범위가 보다 넓고 구체적이어야 할 것이며,자율성이 낮을수록 법률 또는 조례의 제한범위가 구체적일 것을 예측해 설계를 할 필요가 있다”고 말했다.박상규 경기도주민자치회 대표회장은 주민자치위원장 4년, 협의회장 2년의 현장 경험을 바탕으로 생생한 목소리를 들려줬다.

박상규 회장은 “각 지역별로 많은 사회단체가 있고 지자체장들은 보조금이란 명목으로 이들을 정치적으로 이용하고 있다. 이러한 가운데 주민자치(위원)회역시 관의 보조역할에 그칠 수밖에 없는 게 현실”이라며 △주민자치회 기능의 제한성 △관의 간섭 △주민자치프로그램 운영에서의 제한적 권한 △주민자치센터 건물 사용권한의 제한 △지자체장의 의지 부족 등의 실상을 지적했다.

주민자치회이 발전 방향으로는 △주민자치회법 제정 △주민자치위원의 역량강화 △읍면동장과의 관계 및 역할 설정 △주민들의 의식 전환 △단계별 역할과 기능 부여 및 확대 △주민자치회에 사회단체의 대표성 부여 등을 꼽았다.

“주민자치회법 제정,
주민자치 실현의 의무이자 현실“

박상규 회장은 “올해 기필코 우리가 준비해온 주민자치법이 입법화가 될 수 있도록 전력투구해야 할 것이다. 이제 진정한 주민자치의 실현은 우리의 의무이자 현실”이라고 강조했다.

조기웅 전북대 교수는 “이론적(혹은 연구의 분석틀 혹은 프레임워크) 측면에 대한 고찰이 필요하며 이를 보완하면 좋을 것이며, 글의 전체적 방향설정도 중요하다. 우선 과거의 상황 역사적 고찰에 근거해 주민자치회 규약(회칙)의 설계에 주민자치회에 대한 교훈을 제시하는 것인지, 아니면 현재의 주민자치회에 기반해 현재 주민자치에 대한 앞으로의 방향에 대한 교훈을 보이고자 하는 것인지, 아니면 둘 다 인지 혹은 다른 방향인지 등 이에 대한 방향이 필요하다”고 지적했다.

또 “자치규약의 역사적 전통과 현대의 아파트 관리규약 사이의 연계도 필요해 보인다. 향약 등 과거의 자치규약적 성격을 가지고 있는 규약이 현대의 아파트관리규약과 마을자치규약에 어떤 방식으로 영향을 미치고 흐름이 이어져 왔는지 설명이 되면 좋을 것이다. 또, 외국(동서양 등)의 사례도 설명해 넣으면 좋을 것이라 생각한다”고 말했다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “(관에서)표준규약을 만들어 내려주면 주민자치를 망친다. 주민들 스스로 경험 없이 만들면 잘못될 수 있기에 바로잡을 건 바로잡아야 하는데 그러면서도 주민 스스로 규약을 만들도록 해야 하는 상당히 난해한 작업”이라며 “김필두 위원님이 규약 샘플을 제시하며 중간 중간 해설까지 넣어 신경을 많이 쓰신 것 같다”고 밝혔다.

그는 또 “규약 제정이 주민자치회의 성패를 좌우하므로, 앞으로 연구물을 더 축적해 지역주민들이 공부해가면서 참고할 수 있는 자료를 중앙회에서 만들어 제공할 계획이다. 오늘 상세한 발표와 토론, 잘 짚어 주셔서 감사하다. 중앙회가 더 열심히 해서 주민자치 발전에 도움 될 수 있도록 하겠다”고 덧붙였다.