[기획특집-한국지방자치학회 동계학술대회 한국주민자치중앙회 기획세션] 주민자치, 공무원 관치·지방의원 견제· 주민들 외면 돌파할 좋은 기획 필요
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[기획특집-한국지방자치학회 동계학술대회 한국주민자치중앙회 기획세션] 주민자치, 공무원 관치·지방의원 견제· 주민들 외면 돌파할 좋은 기획 필요
  • 김윤미 기자
  • 승인 2021.04.06 11:10
  • 댓글 0
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SECTION 5. 대한민국 주민자치 무엇이 문제이고 어디로 가야하나

현시점 주민자치의 문제점과 앞으로의 방향에 대한 논의의 장이 펼쳐졌다.

2월 19일 오후 이승종 서울대교수의 사회로 진행된 한국지방자치학회 동계학술대회 한국주민자치중앙회 5섹션에서 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 ‘주민자치 무엇이 문제이고 어디로 가야하나’라는 제목으로 주제 발표를 진행했다. 이날 토론자로는 박정수 이화여대 교수, 채진원 경희대 교수, 강재규 인제대 교수, 이삼주 전 한국지방재정학회장, 박태순 한국공론포럼 상임대표 등이 참여했다.

전상직 회장은 “현재 우리나라 읍면동은 읍면동장이 임명되는 행정단체형태로 별도로 주민자치회를 필요로 한다”라고 전제한 뒤 “국가와 지자체가 지역사회와의 교집합을 독점해버리면 지역사회는 주민생활에서 공공을 형성하고 경영할 수 있는 기회를 상실함으로써 지역도 사회도 생활도 공공을 상실하게 된다”고 말했다.

그는 “주민들의 자치를 통해 주민자치회를 만들기도 하지만 주민자치회를 통해 비로소 주민들이 자치할 수 있게 된다”라며 “국가는 분권을 통해 주민자치회가 자치할 수 있도록 할 수 있으며 주민자치회는 주민의 자치로 국가가 분권으로 의도하는 주민자치를 실현한다”라며 “주민자치의 기본조건은 ‘분권’과 ‘자치’로 △구역을 주민들이 나의 마을로 승인(자발성)하고 △주민을 주민들이 나의 이웃으로 승인(자주성)하고 △마을 일을 주민들이 나의 일로 승인(자율성)하는 것”이라고 제시했다.

주민자치회, 주민의 자치로 국가가 분권으로
의도하는 주민자치 실현

이어 전상직 회장은 조선시대부터 현재까지 주민자치 발전과정을 설명하며 ‘촌계’와 함께 1895년 을미개혁 ‘향회조규’를 한국형 주민자치의 완성이라고 표현했다. 그는 “향회의 기능과 경험을 토대로 발전시켰다면 지방의회와 주민자치회로 전환되었을 것이나 일제의 강점으로 중단됐다”고 덧붙였다.

발제 전상직 (사)한국주민자치중앙회 대표회장, 사회 이승종 서울대 교수, 토론1 박정수 이화여대 교수(왼쪽부터)

전 회장은 “1952년 읍면장 선거를 실시했으나 우여곡절을 거쳐 폐지되고 현재 읍면동장은 공무원으로 단체장이 임명하고 통리장의 경우도 임명제로서 자치기능이 거의 없다. OECD 국가 대부분이 도입하고 있는 읍면동자치화, 통리민주화를 우리는 외면하고 있다”고 지적했다. 또 “주민자치위원 위촉권을 가진 읍면동장은 위원의 위촉시부터 주민자치가 아니라 행정보조로 변질시켜 편법으로 운영했다”라며 “그 결과 시행후 20년이 되어도 주민자치는 발걸음조차 떼지 못하고 있다”고 비판했다.

계속해서 전 회장은 “현재 시군구에는 주민자치협의회가 엄연히 있는데도 불구하고 주민자치회 시범실시에 필요한 일을 협의회에 맡기지 않고 시민단체에 위탁하고 있다. 또 읍면동에는 주민자치위원회가 20년째 활동하고 있는데도 주민자치회 시범실시를 계약직 공무원으로 지원관을 선발하여 맡김으로써 주민을 주민자치에서 소외시키고 있다. 행안부가 주민자치 왜곡을 주도하고 있다”고 지적했다.

전상직 회장은 또 최근 한병도, 김영배, 이명수 국회의원이 각각 대표발의한 주민자치회 관련 법안을 한국주민자치중앙회가 성안한 법안과 비교 분석하기도 했다.

전 회장은 주민자치회 성격에 대해 “비정부조직(NGO)이자 비영리조직(NPO)이며 비사적조직(NFO)의 특성을 가진다”고 정의하며 “매우 난이도 높은 수준의 정책을 요구한다”고 밝혔다. 그러나 주민자치현실은 “제도가 없는 상황 하에서 주민자치에 대해 공무원들은 관치를, 지방의원은 견제를, 주민들은 외면하고 있다”고 짚으며 “관료·의회 저지선을 뚫고 주민이 관심을 가질 수 있도록 좋은 기획을 해야 한다. 주민자치는 ‘동행’이다'라고 강조했다.

“주민자치, 제도 없는 상황에서 공무원은
관치·지방의원은 견제·주민은 외면하는 현실”

토론자로 나선 박정수 이화여대 교수는 “지방자치가 국민이 바라는 수준에 이르지 못한 데는 여러 가지이유가 있겠지만, 무엇보다도 헌법이 지방자치를 형식적으로 기술하고 있고 이에 따라 중앙정부가 지방자치단체를 하부조직이자 관리감독의 대상으로 바라보는 것이 가장 중요한 이유”라며 “정부는 지방을 국가 성장의 축으로 인식하고 자율적으로 성장하도록 돕고 국정에서도 중요한 파트너로 인식하는 자세가 필요하며 위에서 위임내지 이양형식이 아니라 보충성의 원칙을 분명히 해야 한다”고 지적했다.

이어 “관치에서 자치로 바뀌니 주민의 지위는 ‘통치의 객체’에서 ‘통치의 주체’로 바뀌었고, 임명권자인 중앙정부와 상급기관만을 바라보고 행정을 해오던 지방자치단체장들은 주민을 바라보고 행정을 하게 되었다”면서도 “이제는 한 단계 도약이 필요한 시점이며 2040년 지방자치 미래비전을 그려보는 작업에서 주민의 적극적 참여가 가능할 수 있는 주민자치에 관한 규정이 필요하다”고 제시했다. 또 “‘주민 요건과 구성의 다양성’과 함께 권력기관으로서의 수도권중심 광역정부는 더 이상 의미가 없을 전망이며 도관(conduit) 역할 중심의 광역자치단체는 소멸하고 서비스 및 분쟁 조정기능으로 재편될 것”이라며 “인구가 소멸되는 비수도권 농촌지역의 경우 지역단위 자치도 쉽지 않을 수 있으므로 이 지역은 준광역단위(county level)를 통해 필요한 의사결정이 이루어질 수 있을 것”이라고 전망했다.

토론2 채진원 경희대 교수, 토론3 강재규 인제대 교수, 토론4 이삼주 전 한국지방재정학회장, 토론5 박태순 한국공론포럼 상임대표(왼쪽부터)

채진원 경희대 교수는 발제에 적극적 공감을 표하면서도 “중앙집권적 권력관계를 바꾸지 않고 주민자치회를 내실화할 수 있을 것인가? 라는 근본적인 질문에 대한 답이 무엇인지에 대한 토론이 필요하다. 또, 한국적 습속은 ‘자유’보다 ‘평등’이 주가 되고 있는데, 평등보다 시민과 주민들의 자유습속이 먼저 성숙해야 주민자치회의 관제화와 관치화를 막을 수 있지 않을까 생각 된다”고 말했다.

지방자치 30년 주민자치 도약 필요...
주민 참여 이끌 규정 필요

채 교수는 또 “상향식(bottom-up) 주민자치가 제대로 작동하기 위해서는 중앙집권적 권력구조와 관료주의 및 행정주의를 저항적으로 분쇄하겠다는 열정과 시민참여로 무장한 ‘자유시민의 민주적 습관’이 필요하다. 그리고 ‘관제화·관치화된 주민자치회’’를 거부하고 자유실현을 위한 원천권력으로서의 주민자치회를 추구하는 행위의 공간을 창출하는 것이 근본적 대안으로 제기된다. 원천권력으로서 주민자치회를 구성하려는 힘이 헌법개정안으로 연결될 필요가 있다. 아울러 차별화된 주민자치회 법률안도 필요하다”고 지적했다.

채진원 교수는 자유실현을 위한 원천권력으로서의 주민자치회를 추구하는 행위의 공간을 창출하는 것과 관련 1)읍면동장 및 읍면동 의회 의원 직선제 부활2)‘전국정당’과 구분되는 ‘로컬정당’ 허용 3)기초선거단위 중앙당 공천제 폐지와 ‘지역주민 공천제’ 제도화4)‘마을(주민자치)만들기’에서 ‘마을(주민자치)가꾸기’로의 인식전환이 요구된다고 제안했다.

강재규 인제대 교수는 “우리 헌법이 규정하는 민주주의와 국민주권주의를 실질적으로 구현하고, 국민의 기본권 실현이라는 헌법의 궁극적 이념과 목적을 달성하는데 지방자치가 불가피한 제도라는 전제 아래,헌법전문을 개정하여 지방분권(자치)원리를 추가하고, 헌법 제1조 3항에 “대한민국은 지방분권 국가이다”라는 규정을 명시할 필요가 있다”라며 “수도권 집중 문제로 야기되는 국가의 모순구조를 근본적으로 해결하기 위해서는 지방자치단체장이 참여하는 제2국무회의 제도의 도입과 지방자치단체를 대표하는 국회 양원제 도입. 선거제도의 발본적 개혁이 따라야 한다고 본다. 일명 ‘지방분권형 헌법개정’이 이루어지고 나아가 남북통일을 전제로 한 연방국가로의 국가체계 변화도 모색해야 할 시점”이라고 밝혔다.

"주민이 삶의 공간에서 자신들의 문제를 발굴하고 논의하고 결정해 실현하기 위해서는 주민에게 조직을 결성하고 운영할 수 있는 권한이 안정적으로 보장되어야 한다"

강 교수는 또 “현재 우리나라에서 논의 중인 규모가 지나치게 방대한 지방자치단체의 설립은 지방자치의 본질에 비추어 바람직하지 않다고 본다. 이러한 논의는 극단적인 수도권 집중에서 비롯되는 국가의 모순 구조를 해결해보려는 충정에서 비롯되었다고 생각하지만, 이러한 규모의 자치단체라면 연방제 국가의 주의 규모에 해당하고 궁극적으로는 연방제 국가로의 전환이 바람직한 길일 것”이라고 전망했다.

실질적 주민자치 실현 위해 헌법개정 및
차별화된 법률안 필요

이삼주 전 한국지방재정학회장은 “코로나19로 사회전반적으로 어려움이 가증되고 있는 이때 사회의 문제를 타개하기 위해 강력한 정부가 필요한 시점”이라며 “강력한 정부란 국민의 신뢰와 순응은 국민 또는 주민의 자발적 참여 토대 위에 성립한 민주적 정부이며, 이런 측면에서 그 어느 때보다 주민자치의 필요성과 활성화가 요구된다”고 밝혔다.

아울러 이 회장은 “재정적 측면을 무시할 수 없음에도 예산 또는 재정부분은 관심의 대상에 제외되는 면이 있는데 지속적 관심이 필요하다”라며 “또 주민자치의 가장 바람직한 모습은 자발적 필요한 의한 조직이지만 다양한 장애요인으로 인해 주민자치가 원활하게 작동하지 않을 경우, 해결방법에 대한 규정이 마련돼 있지 않은데, 지방자치단체의 역할은 “한 바가지의 물”을 지원하는 것, 이에 해당하는 재원이 지방보조금이다”라고 설명했다. 또 “주민참여예산제도는 주민참여와 차별화되어 있지만 재정적 측면에서 주민참여와 가장 근접한 제도라 할 수 있고, 주민참여 측면에서 주민자치조직과 연계가 미흡하다는 점이 이 제도의 문제점”이라고 지적했다.

박태순 한국공론포럼 상임대표는 “주민이 삶의 공간에서 자신들의 문제를 발굴하고 논의하고 결정해 실현하기 위해서는 주민에게 조직을 결성하고 운영할 수 있는 권한이 안정적으로 보장되어야 한다”라며 “한국자치학회가 제안한 법률(안)이 주민주권과 주민자치에 필요한 정신과 내용을 잘 담고 있다고 생각한다. 이 법률이 제정된다면, 대한제국에서 제정했으나 일제 침략으로 단명한 ‘향약규정 및 향회조규’의 전통을 계승·발전하는 일이 될 것이고 명실상부하게 국민의 시대에서 주민의 시대로 전환하는 중대한 계기가 될 것”으로 예상했다.

계속해서 박태순 대표는 “주민자치는 행정기관에 빼앗긴 본래 권리를 되찾아오는 것이나 행정기관 입장에서는 자신들이 독점해온 권한을 나누는 일이다.대의제에 길들여온 의회와 정당 입장에서 볼 때도 반가운 일은 아닐 것이다. 자발적 공론장을 형성하기 위한 노력만큼 주민주권, 주민자치권 회복을 위한 투쟁역시 중요하며 주민자치회법 제정 여부는 주민 자신의 손에 달렸다”고 강조했다.


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