간주처리 미운영 방식 :
‘수정예산제도’와 ‘예산안 수정동의’ 방식
간주처리를 하지 않는 자치단체는 ‘수정예산제도’를 활용하거나 지방의회에서 ‘예산안 수정동의’ 방식을 통해서 처리한다.
첫째, ‘수정예산’은 예산을 제출한 후 부득이한 사유로 그 내용의 일부를 수정할 때, 수정예산안을 작성해 지방의회에 다시 제출하는 제도다(「지방자치법」 제127조제4항). 연도 말에 최종 추경예산안을 제출한 후 지방교부세나 국고보조금이 내시되는 경우, 원칙적으로 ‘수정예산’을 편성해 제출하는 것이 원칙이다. 그러나 새로운 ‘수정예산’을 편성할 경우, 시간적·물리적으로 촉박해 쉽게 처리하기 어렵다.
둘째, 수정예산 방식은 많은 시간과 비용이 수반되기 때문에 ‘예산안 수정동의’ 방식을 취한다. 이 방식은 ‘수정예산’ 방식보다는 탄력적 운영으로 실효성을 확보할 수 있는 방식이다. 예산심사 과정에서 지방의회에서 새로운 세입과목을 수정하고, 세입과목에 대응하는 세출과목 예산을 편성하는 방식이다. 이는 예산편성 부서에서 최종 추경예산안을 제출하는 시점과 지방의회에서 예산을 심사하는 시점 간에 발생하는 시점 차이를 보완할 수 있다는 장점이 있다. 형식적으로 지방의회가 집행부의 예산안에 대해서 수정동의안을 제시해 지방의회가 예산에 대한 재정통제를 취하는 형식이다.
결국, 최종 추경예산 편성 후 예산안을 변경하려 할 때, 첫째, 집행부가 수정예산을 제출하는 방식과 둘째, 지방의회가 예산심사 과정에서 ‘수정동의’안을 제출하는 방식 2가지가 있다. 즉 집행부가 제출하는 ‘수정예산’과 지방의회가 예산심사 과정에서 수정하는 ‘예산안 수정동의’ 방식이라는 2가지가 활용될 수 있다.
예산안 수정동의는 예결위원회가 심사를 마친 의안에 대해 본회의 심의 과정에서 이를 수정하는 경우 안의 갖추고 이유를 붙여 일정 규모 이상 의원의 찬성으로 의제가 된다.
간추처리 예산제도 비교 : 서울시 vs 부산시
1) 서울시
첫째, 서울시는 최종 추가경정예산에 간주처리예산에 관한 사항을 명시하고 있다. 즉 “제9조 회계연도 중에 교부되는 국고보조금, 지방교부세 등은 예산 승인된 것으로 간주처리하고 이를 의회에 보고한다”고 명시했다. 서울시의 ‘2020년 간주처리예산 운영계획’에 따르면, ① 간주처리의뢰(사업부서, 월 1회 / 매월 12~15일) ⇒ ② 간추처리 검토 및 승인(예산부서, 월 1회, 월말) ⇒ ③ 간주처리 결과 통보(예산부서, 월 1회 / 월말) ⇒ ④ 의회 보고 등의 절차에 따른다. 따라서 서울시는 매월 간주처리가 이뤄지고 있다.
서울시의 경우, 2019년도 15차에 걸쳐 총 1천368억 원, 2020년 15차 7천561억 원 규모의 간주처리예산이 이뤄졌다. 간주처리예산제도가 최종 추경예산 편성 이후 발생된 지방교부세와 국고보조금 등을 처리하기 위한 제도임을 고려할 대 연중 상시적으로 운영함으로써 재정 운용의 신속성과 유연성을 확보할 수 있다. 하지만 지방의회는 지방자치법 제39조제1항과 제2항에 따른 예산의 심의·확정에 관한 의결권을 침해받는다.
2) 부산시
부산시는 “제9조 금회 추경 이후에 연말까지 내시되는 국고보조금, 지방교부세 등은 예산승인된 것으로(명시이월, 계속비이월 포함) 간주처리하고 이를 서면으로 의회에 보고한다”고 규정했다. 2019년도 최종 추경 이후 통합간주(1차-2차) 일반회계, 기타특별회계는 총 197억 원이다. 2019년도 명시이월은 13개 사업에, 116.94억 원이 이월됐다.
지방교육청의 교육비특별회계 간주처리
교육비특별회계에서 간추처리 예산을 운영하는 곳은 서울, 부산, 울산, 인천, 경기, 경남 등에서 처리하고 있다. 세종시교육청은 2021년부터는 도입할 예정이다.
간주처리 미편성 교육청
간주처리 미편성 교육청은 ‘결산추경 후 교부된 특별교부금 처리 방법’은 “초과세입 징수 후 불용 처리”하고, 다음연도에 추경에서 편성하는 구조다. 이러한 방식의 운영은 연도 말 순세계잉여금이 과다 발생하는 문제점이 있고, 지방재정법(개정 2020. 6. 9.) 제9조의2(회계·기금 간 여유 재원의 예수·예탁)의 제도적 도입 목적에 부합하지 않는다. 즉 재정자원의 효율적 운용을 위해서 필요한 경우 회계 및 기금의 목적 수행을 초래하지 않는 범위에서 회계와 기금 간, 회계상호 간, 기금 상호 간에 여유 재원 또는 예금 예치금을 예탁하거나 예수해 통합적으로 활용할 수 있도록 하고 있기 때문이다.
교육청 교육비특별회계의 간주처리예산제도 개선 사례
1) 실태와 문제점
경남도교육청은 2020년 제3회 추경안 총칙 ‘제10조 제2항에서 간주처리 규정을 두고 있다. 이는 추경 편성을 하지 못할 경우 경남도의회의 의결을 받은 것으로 간주처리하는 내용을 명시하고 있다.
경남도교육비특별회계 2020년도 제3회 추경에서 간주처리예산에 관한 규정에서 ‘지방의회에 보고’하는 절차가 누락돼 있다. 일부 지방자치단체서 간주처리예산을 활용하는 경우에도 ‘지방의회에 보고’하도록 하고 있다.
경남도의회 교육청 소관 예결위는 첫째, 제3회 추경 예산총칙 제10조의 “경남도의회의 의결을 받은 것으로 간주처리한다”를 “도의회 의결을 받은 것으로 간주처리하고 ‘보고한다’로 변경하도록 예결위에서 부대의견을 의결했다.
둘째, 향후 ‘간주처리예산제도’ 운영에 대해서 전면 재검토해, ‘성립 전 예산집행 제도’로 일원화해 운영하는 방안도 적극 검토할 것을 부대의견으로 채택했다. 경남도청은 간주처리예산제도를 활용하지 않고 있고, 교육비특별회계는 간주처리예산을 처리할 경우, 경남도의 교육비특별회계 법정 및 비법정전출금이 교육비특별회계에서 간주처리예산으로 처리했을 때 예산사업이 제대로 파악되지 않기 때문이다.
지방자치단체의 지방재정에서 지방교육청의 지방교육재정(교육비특별회계)에 법정 및 비법정 전출금이 운영되고 있고, 지방교육청의 교육비특별회계에서 누리과정 관련 예산이 지방자치단체로 전출되고 있다. 이와 같이 지방자치단체와 지방교육청은 따로 떼어 놓고 볼 것이 아니라 상호 예산의 전입과 전출이 있어 종합적으로 살펴야 한다.
2) 부대의견으로 ‘의회 보고’ 사항 개선
경남도의 교육청 소관 예산결산특별위원회는 2020년도 제3회 추경에서 부대의견으로 간주처리예산제도를 개선하는 의견을 제시했다. 즉 지방자치법 제39조에 따라 지방의회는 예산에 대한 의결권이 있음에도 간주처리예산제도를 인정하는 것은 지방의회의 예산안 심사·의결권을 침해하는 것이 될 수 있으므로 예산총칙에서 불가피하게 간주처리예산제도를 활용해야 된다면 간주처리 된 예산에 대해 지방의회에 ‘보고’하도록 해야 할 것이다.
따라서 예산안 총칙에서 “다만, ~소요액 전액이 교부된 이후 추가경정예산을 편성하지 못할 경우 경상남도의회의 의결을 받은 것으로 간주처리한다”를 “~소요액 전액이 교부된 이후 추가경정예산을 편성하지 못할 경우 경상남도의회의 의결을 받은 것으로 간주처리하고, 보고한다”라고 차후 예산안 제출 시부터 변경하는 것으로 수정을 요구하는 ‘부대의견’을 의결했다.
그 결과 경남도 교육비특별회계 2020년 제4회 추경에서 제10조제2항에서 “다만, 소요액이 전액이 교부된 이후 추가경정예산을 편성하지 못할 경우 경상남도의회의 의결을 받은 것으로 간주처리하고, ‘보고’한다”로 개선됐다.
간주처리예산 제도와 지방의회의 재정통제
1) 간주처리예산의 주요 쟁점
간주처리되는 예산은 다음과 같은 특징을 갖는다. 첫째, 간주처리예산제도는 예산총계주의원칙(지방재정법 제34조)에 위배된다. 즉 한 회계연도의 모든 수입은 세입으로 하고, 모든 지출은 세출로 하며, 세입과 세출은 모두 예산에 편입돼야 한다. 간주예산은 최종 추경예산과 별도로 ‘간주예산’ 형태로 구성되기 때문이다.
둘째, 지방의회의 예산심사와 의결절차를 거치지 않는 예산이다. 간주예산은 결산승인 시점에야 이월예산으로 처리되기 때문에 예산 현액으로 확인이 가능하다. 당해 연도에는 간주예산만큼 예산서에 나타나지 않는 ‘그림자 예산’, ‘블랙박스 예산’이다.
셋째, 간주처리예산제도는 지방재정의 세입과 세출이 중앙정부의 과도한 의존 구조에서 발생한다. 즉 연도 말에 중앙정부가 지방교부세나 국고보조금과 같은 법정경비를 지방정부에 이전해야 할 의무가 발생하기 때문이다. 따라서 간주예산의 주요 재원은 지방교부세나(특정교부세)나 국고보조금의 형태이다.
넷째, 중앙정부의 긴급 재난·재난 예비비와 같이 국가재정 운용 방식에 귀속되는 문제점이 있다. 코로나-19와 같이 예상하지 못한 사회재난이나 자연재해(2016년 포항 지진, 2017년 고창 AI 등)와 같은 상황에 대응하기 위한 불가피한 측면도 일부 반영된다.
이상과 같이 간주처리예산은 지방재정 운영상 현실을 고려한 조치이지만, 예산편성과 집행의 책임성을 연계성 약화로 재정 운용상 도덕적 해이 현상이 발생하지 않도록 해야 할 것이다.
2) 간주처리예산 통제전략
간주처리에 관한 규정은 ‘예산총칙’에 규정돼 있다. 따라 예산총칙을 예산심사 시 가장 집중해서 봐야 한다.
첫째, 지방의회는 간주처리예산의 근거가 되는 ‘최종 추경예산의 총칙’에 대한 사항을 먼저 확인해, 연례적인 사항이 되지 않도록 심사한다. 당초 예산이나 연도 말 최종 추경 이전에 관련 규정을 두는 것은 억제해야 한다.
둘째, 상임위나 예산결산특별위원회는 ‘간주처리예산’ 발생 시 당해연도 업무보고나 별도의 의안으로 보고하는 절차를 규정하거나 부대의견으로 요구한다.
셋째, 간주처리예산의 회수를 제한해 지방의회의 예산의결권에 대한 권한을 행사해야 한다. 서울시와 같이 잦은 간주예산 처리로 예산 총량 관리와 지방의회 예산심의권을 심각하게 제약하는 사례에 대해서 세입과 세출의 총량 관리와 재정 운용의 투명성을 확보하기 위한 방안을 마련할 필요가 있다.
넷째, 지방의회는 간주예산을 보고와 공개하도록 요구한다. 예산정보에서 공개하는 단체(예, 서울, 부산, 전북, 제주)와 공개하지 않는 단체(대구, 대전, 경기, 충북, 충남, 경북)가 있다. 서울, 부산은 간주예산을 공개한다. 대구, 경기의 경우 간주처리예산에 관한 규정을 두고 있지만, 단체의 홈페이지에서 확인하기 어렵다.
다섯째, 예산안의 첨부서류인 계속비사업에 대한 설명서(지출상황 및 투자계획)와 명시이월 명세서에 대한 정보가 누락된다. 간주처리예산에 명시이월과 계속비이월도 포함되기 때문이다. 최종 추경예산에서 실제로 명시이월, 사고이월, 계속비사업 등이 확정된다. 따라서 지방의회는 다음 연도에 결산승인 단계까지 명시이월과 계속비사업을 알 수 없어, 예산에 대한 심의의결권이 침해되지 않도록 간주처리 명시이월과 계속비사업에 대해서도 관련 예산정보를 제공하도록 요구한다.
