주민자치 활성화 방안 모색 정책 토론회 -- 14일 광주광역시의회 예결위회의실 

주민자치 현장에서 경험과 지혜를 쌓은 주민자치 원로들의 역량을 결집한 광주광역시 주민자치 원로회의(상임회장 이화영)가 14일 오후 2시 광주광역시의회 예결위회의실에서 출범·취임식 및 정책 토론회를 개최했다. 이번 행사는 1부 광주광역시 주민자치 원로회의 출범·취임식, 2부 주민자치 활성화 방안 모색 정책 토론회 순으로 진행됐다. 토론회는 임미란 광주광역시의회 부의장이 좌장을 맡아 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장, 성성식 서울특별시 주민자치 원로회의 상임회장, 조경숙 한국 주민자치 여성회의 회장, 연현숙 청주시 상당구 주민자치협의회장, 이칠성 광주광역시 주민자치 원로회의 사무총장 등 현장에서 주민자치 역량과 지혜를 쌓은 주민자치 리더들이 대거 참석해 눈길을 끌었다. 생생한 주민자치 현장의 목소리를 들어봤다.  

1. 들어가면서

1-1. 민주제에 대한 문제의 제기
 
민주제의 본령은 정책을 국민이 직접 결정하고 직접 집행하는 직접 민주제라고 볼 수 있다. 그러나 직접 민주제는 집단의 크기가 약 500명 정도가 직접민주의 한계다. 인구가 증가하고 광역화기 이루어 지면서 직접 민주제는 사실상 불가능하게 되었다. 그러나 포기할 수 없는 민주제의 실행을 위해서 고안해 낸 것이 대의민주제다. 국민의 대표를 선거로 뽑아서 그 사람들이 국민의 뭇에 따라 정책을 집행하도록 위임한다는 것이다.

대의민주주의는 국민이 직접 자신의 의사를 표출하고 그것이 집약되어 정책으로 결정되는 것이 아니라, 정치인들이 제안하는 것 가운데 마음에 드는 것을 선택하면 그것이 정책으로 입안된다는 구조를 가지고 있다. 정치인 또는 정치인 집단이 제안하는 내용은 국민들이 원하는 것이리라는 가정 아래 요구사항을 유형화해 놓은 것이다. 그 유형화의 내용이 국민의 요구와 정확하게 일치하는 것은 불가능하다. 

선택형 민주주의는 국민들이 선택할 수 있는 정책 제안을 유형화하고 선택하게 하는 과정에서 필연적으로 국민의 의사를 왜곡하게 되어 있다. 나아가 국민의 입장에서 고를 만한 정책도 정치인도 없을 경우에는 선택을 포기하고 정치와 담을 쌓게 된다. 선거율이 지속적으로 하락하는 중요한 이유이고 국민 다수의 무관심 속에 소수로부터 선택을 받은 정치집단이 권력을 행사하게 된다. 정치적 무관심이 강화될수록 직업 정치인들은 선거의 결과를 자신들에게 유리하게 끌고 가는 일을 쉽게 할 수 있다. 자신을 선택하도록 설득해야 할 유권자의 수가 줄어들기 때문이다.

고정적인 지지층을 확보하고 있는 정치 집단은 무슨 일을 저질러도 권력을 잃을 염려가 없게 된다. 국민의 의사는 국가 정책에 반영되지 못하는 것이고, 국가는 소수의 권력층이 못하는 대로 움직여진다. 이것은 민주주의가 아니다.

우리나라는 직접 민주제의 대표적 형태인 주민 발안이 주민의 조례 제정 및 개폐 청구제도의 형태로 1999년에, 지역 주민의 결정적 의사를 확인하는 지방적 례퍼렌덤 (local referendum)이 주민투표의 형태로, 2004년에 각각 채택되었고, 지방의 대의기관에 대한 책임을 묻는 주민 소환제가 2006년에 도입됨으로써 기본적 틀을 갖추었다. 그러나 한국의 직접민주제는 아직도 부족하다.

단제 자치의 전통이 강한 우리나라는 생활 관계를 주민들이 직접 결정하고 집행할 수 있는 주민자치회가 강력하게 필요하다.

2. 들어가면서

2-1. 주민자치는 ‘국가’가 아니라 ‘사회’의 문제다

2-1-1. 주민자치는 분야(分野)로 볼 때 ‘국가-시장-사회’에서 기본적으로 ‘사회’의 문제다. 그러나 현실적으로는 ‘국가-사회’ 간의 문제며, 궁극적으로는 ‘국가-시장-사회’ 전체의 문제다. 따라서 주민자치회를 설계하기 위해서는 국가-사회의 관계에서 고찰해야 한다. 주민자치는 수준(水準)으로 볼 때, 국가 수준의 문제가 아니며, 자치단체 수준의 문제도 아니고, 기본적으로 지역 사회인 ‘마을’의 문제다.

2-1-2. 주민자치는 사회적인 조직이지만 국가와의 관계에서 정부와 관계, 자치단체와 관계, 읍·면·동과의 관계에 놓이게 된다. 이때는 분권이 주제가 된다. 그러면서 주민자치의 가장 중요한 관계인 지역과 주민과 생활과의 관계에 놓인다. 이때는 자치가 주제가 된다.

2-2. 자치단체는 주민에게 가까울수록 건전하다

한국의 행정 계층은 정부-시·도-시·군·구-읍·면·동-통·리로 구성돼 있다. 일제강점기 시에 식민지 수탈 체계로 도입·확정한 제도로 산업화와 민주화의 발전을 거친 우리의 실정과는 맞지 않는 부분이 많지만, 아직도 생산적으로 청산하지 못하고 있다.

첫째, 시·군·구 자치에 한계가 있다. 주민들과 지리적으로 멀고, 절차적으로도 멀다. 둘째, 자치단체인 시·군·구와 주민들 사이에 읍·면·동이 있다. 읍·면·동은 지역이나 주민을 대변하지 못하고, 시·군·구의 행정 집행기구로 운영돼 주민에 의한 지방의 자치에 걸림돌이 되고 있다. 셋째, 통·리는 읍·면·동의 보조기구고, 통·리장은 읍·면·동 행정의 보조자이나, 읍·면·동장이 편법으로 운영하고 있어서 지역과 주민을 대표하는 주민자치에 걸림돌이 되고 있다.

2-3. 한국의 지역사회는 통치불능으로 가고 있다

한국의 지역 사회는 점점 통치불능의 상태에 빠져들고 있다. 우려하지 않을 수 없다. 그 이유는 주민자치 정책이 주민의 증가하는 자치의 욕구를 충족시키지 못하고 있는데 원인이 있으며, 주민의 자치를 정치적인 목적으로 편법으로 구성하고, 편법으로 지배하고, 편법으로 운영하기 때문이다. 주민자치서 관이 적극적으로 개입하면 주민자치는 틀어지고 만다. 관료행정과 주민자치의 바람직한 관계를 찾아보기로 하자.

3. 주민자치의 속성

3-1. 주민자치의 원리

3-1-1. 자발성(自發性)

① 주민들이 공동체를 행정에 맡기지 않고, 주민들이 스스로 경영하려고 하는 것으로 첫째, 자치 인식이 있어야 하고, 둘째는 자치 동기가 있어야 하고, 셋째는 자치권위가 있어야 한다.

② 주민들의 자발성은 주민자치의 주동력이며, 주민들의 자발성이 없는 주민자치는 주민관치가 되며, 주민자치의 자발성을 형성하는 것이 국가나 행정의 주요한 임무다.

2-1-2. 자주성(自主性)

① 합리적인 주민들이 강제되지 않은 상태에서 공동체를 위해, 민주적 의사결정권, 효율적인 사무 집행권, 주민과 근린의 대표권, 반 의사에 대한 거부권을 행사할 수 있어야 한다.

② 주민자치 제도 설계는 공동체 자주권의 설계라 할 수 있으며, 공동체에 대한 신뢰의 척도라 할 수 있다.

2-1-3. 자율성(自律性)

① 주민들이 공동제의 원칙을 세우고 그것을 따르는 것으로, 주민들이 스스로 판단하고, 결정하고, 실천하면서 형성해 가는 것이며, 주민들 스스로 규칙을 작성하고, 그 규칙에 복종하는 것을 말한다.

② 자율성으로 비로소 지역은 공동제로 숙성해 간다.

3-1-4. 보조성(補助性)

보조성의 원리란 집단의 횡포로부터 개인을, 나아가 상위 집단의 전횡으로부터 하위 집단 을 존중하고 보호해야 한다는 것이다. 개인의 창의와 능력으로 완수될 수 있는 것을 개인에서 빼앗아 사회에 맡길 수 없으며, 한층 더 작은 하위 조직의 조직제가 수행할 수 있는 기능과 역할을 더 큰 상위의 집단으로 옮기는 것은 불의고 중대한 해악이며, 올바른 질서를 교란시키는 것이다. 모든 사회 활동은 본질적으로 사회 구성제의 성원을 돕는 것이므로 그 성원을 파괴하거나 흡수해서는 안 된다.

3-2. 주민자치의 속성

3-1-1. 마을회.

주민자치회는 마을회라야 한다. 마을은 행정을 위한 구역이 아니라, 주민들이 생활의 문제를 소통하고 해결을 위해 연대할 수 있는 구역으로 주민에 의해서 결정돼야 한다. 마을은 사회적인 조직이므로 행정적인 조직이나 정치적인 조직과는 달리 매우 느슨하고 중첩적이면서도 다층적이고 다원적인 특성이 살아있어야 한다.

3-1-2. 주민회.

주민자치회는 주민회라야 한다. 주민자치회는 개별 주민으로서 주민권을 가진 주민들의 ‘주민회’라야 한다. 주민회는 주민으로 구성해야 하고 주민들로만 구성돼야 한다. 주민이 없으면 ‘주민회’가 아니고, 주민 외의 구성원이 있어도 주민회가 아니다. 마을의 주민들로 구성하고, 주민들이 주인이 되고, 주민들이 자치를 하는 회다. 주민회는 주민들 간의 원활한 소통과 마을을 위해 연대하는 것이다. 

3-1-3. 자치회.

주민자치회는 자치회라야 한다. 입법이 타인에게 의존하면 정치가 되며, 사무가 타인에게 의존하면 행정이 된다. 자치는 정치와 행정에서 제외된 영역을 활성화하자는 것이므로, 정치와 행정과는 중첩돼서는 안 된다. 주민자치회는 주민들이 집단 차원에서 자치하는 ‘자치회’라야 한다. 사무도 예산도 절차도 마을의 고유 영역으로 확보돼야 한다.

3-3. 주민자치회는 마을의 주민의 공공조직이다

3-3-1. 주민자치회는 비정부 조직(NGO)이라야 한다. 주민자치회-주민의 관계에 정부가 개입하면 주민자치의 기본이 되는 주민의 자발성·자주성·자율성은 발현될 수 없다. 주민자치회가 사회 조직이더라도 정부와의 관계는 불가피하며, 이때 정부가 주민자치회에 관계하는 형식은 보조적이어야 한다.

3-3-2. 주민자치회는 비영리 조직(NPO)이어야 한다. 주민자치회는 마을의 공공조직이므로 마을의 이익을 위해 영리 활동을 할 수 있으나, 영리 자체가 목적이 될 수는 없다. 주민자치회의 영리 활동이 주민자치의 본질을 넘어서도 안 된다. 즉 영리를 창출하기 위해 민주적인 자치의 가치를 훼손할 수 없다.

3-3-3. 주민자치회는 비사적 조직(NlO)이어야 한다. 주민자치회는 주민을 대표하고, 마을을 대표하는 조직으로 대외적으로는 국가나 시장의 지배를 받지 않아야 하지만, 내부적으로도 사적 단체의 영향력 하에 놓여서는 안 되는 공공조직이다. 주민자치회 내부의 모든 사적인 조직을 활성화하고, 주민의 자치에 기여할 수 있도록 관계를 형성하는 틀거리로서 주민자치회는 기능해야 한다.

3-3-4. 주민자치회는 비정부 조직이며(NGO), 비영리 조직(NPO)이며, 비사적 조직(NlO)의 특성을 가진다. 따라서 매우 난이도 높은 수준의 정책을 요구한다. 실제로 행정안전부나 서울시가 수립한 정책은 모두 원칙에 어긋나고 실패한 것은 정부가 주민자치회를 설계하였기 때문이다.
 

4. 주민자치의 충분조건 : 자치

연관된 지역(마을·동네·근린)의 생활관계(친목·민원·사업)들을 지역의 주민(거주민·사업주·출향인)들이 자치(자발적, 자주적, 자율적)하는 과정(투입-계획·실행·평가-산출)과 체계(조직·절차·자원)를 주민자치 住民自治(근린자치·마을자치)라 한다.

4-1. 마을의 차원

4-1-1. 주민들이 연관된 지역(마을·동네·근린)을 마을로 승인해야 한다.

4-1-2. 주민이 마을의 주인이 되고 어른이 돼야 한다.

4-1-3. 마을의 공공에 동의를 해야 한다.

4-2. 주민의 차원

4-2-1. 주민들이 지역의 주민(거주민·사업주·출향인)들을 이웃으로 승인해야 한다.

4-2-2. 주민들과 소통하고 생활관계(친목·민원·사업)에 연대해야 한다.

4-2-3. 사회적 자본을 형성해야 한다.

4-3. 자치의 차원

4-3-1. 마을과 이웃의 생활관계(친목·민원·사업)들을 나의 일로 승인해야 한다.

4-3-2. 생활관계를 자치(자발적, 자주적, 자율적)하는 것을 승인해야 한다.

4-3-3. 주민자치 과정(투입-계획·실행·평가-산출)을 나의 일로 수행해야 한다.
 

5. 주민자치의 필요조건 : 분권

5-1. 주민자치 분권은 자치분권이다

5-1-1. 주민자치분권은 ‘권한’을 분권하는 것이 아니라 ‘자치’를 분권하는 것이다.

5-1-2. 권한분권과 자치분권은 전혀 다르다. 정부의 작동원리와 사회의 작동원리는 전혀 다르기 때문이다.

5-2. 마을관계를 분권하여야 한다

5-2-1. 주민자치회를 어느 계층에 설치하는 것이 옳은가?

행정 계층이 있는 읍·면·동 계층에 대립적으로 설치하는 방법과 분리하여 통·리·반 계층에 분리하여 설치하는 방법이 있다. 먼저, 주민자치회를 읍·면·동 계층에 설치하면, 읍·면·동과 주민자치회는 대립적이 된다. 주민자치가 실질화 될 수 있도록 분권이 이루어지면, 주민자치는 점진적으로나마 이루어지나, 분권이 실질화에 미치지 못하면 행정기관의 대립으로 주민자치는 위축될 수밖에 없다.

문제는 읍·면·동은 종합적인 행정기관이고, 주민자치회도 대표적인 사회 조직이라 자치를 기준으로 명확하게 수평적인 분권을 하기 쉽지 않다. 또한 주민자치회가 행정기관이 읍·면·동을 대체할 수 있는 역량을 갖주는 것은 현실적으로 매우 어렵다.

5-2-2. 주민의 자치가 가능한 범위를 어느 규모로 설계하는 것이 옳은가?

한국의 읍·면·동 규모는 대부분이 자치단제에 가깝다. 인구면에서도 무보수 명예 직의 비상근 대표가 감당할 수 있는 규모가 아니며, 면적에서도 생활 관계가 형성될 수 있는 규모가 아니다.

5-2-3. 한국에서 주민자치는 통·리 계층과 통·리의 규모가 적절하며, 기존의 행정 보조 기능도 주민자치회로 전환하면 주민자치 실질화를 앞당길 수 있다.

5-3. 주민 관계를 분권해야 한다
 
5-3-1. 주민자치회는 기본적으로 ‘주민회’라야 한다. ‘주민회’는 주민들이 구성하는 ‘회’로서 주민이 없으면 ‘주민회’로 성립될 수 없다. 주민은 개인 차원에서는 주민권이 있으며, 집단 차원에서는 자치권이 있다. 주민들의 회(會)가 ’주민회’며 자치하는 회(會)가 ’자치회’다.

따라서 ’주민’들이 ’자치’하는 것이 ’주민자치회’다. 주민자치회는 주민을 회원으로 하는 회로서 주민총회가 모든 주민자치 권리의 주체가 돼야 한다. 주민들이 최고의사결정기구인 주민자치회 총회를 구성하여 규약도 제정하고 대표도 선출하고 재정도 계획하도록 해야 한다.

5-4. 자치관계를 분권해야 한다

5-4-1. 주민자치의 중심은 마을에서의 ‘생활’을 주민들이 자치하자는 것이다. 따라서 주민자치는 국가의 영역이 아니고, 시장의 영역도 아니며, 사회의 영역이다.

지역에서 사회가 생활에 필요한 역할을 하는 것이 주민자치다. 국가 차원에서는 사회가 발달해 있지만, 지역에서 사회는 국가와 시장에 의해 잠식당해 생활조차도 주민의 자치로 영위하지 못하고 있다.

한국의 주민자치 정책은 주민들의 생활마저도 국가가 행정으로 관리해야 하는 영역으로 판단하고 있는 것으로 보이며, 생활자치조차도 허용하지 않으려 하고 있다. 주민자치위원회가 그렇고, 시범실시 주민자치회도 동일하다. 국가의 관료들은 지역에서 주민의 역할에 대해서 필요성을 느끼지 못하고 있으며, 행정의 걸림돌로 생각하고 있다. 지역 전체를 조망하지 못하는 근시안적인 안목으로 주민자치를 오판하여 행정의 하부에 두려고 한다. 주민자치는 행정기관의 예속에서 벗어나서 지역 사회에 자리를 잡아야 주민자치가 될 수 있다.

5-4-2. 주민의 자치는 주민들이 자발성-자주성-자율성으로 주민의 자치를 승인하는데서 성립하게 된다. 주민의 자치는 주민들의 승인이 없으면 통치가 되거나 자칫 협치로 변질되고 만다.

주민자치에서 분권은 주민들이 자발적으로 마을의 공공에 참여하고, 자주적으로 마을의 공공을 실현하며, 자율적으로 마을의 공공을 숙성시켜가는 과정이 성립할 수 있도록 설계해야 한다.

5-4-3. 주민자치에서 수평적 관계 형성은 보조성의 원리에 기반할 때 비로소 가능하다. 주민자치는 주민의 자율성을 기반으로 하며, 주민의 자율성은 공동체에 이바지하는 적극적인 참여를 통해서 발휘되는 것으로, 주민들의 자율성은 개인 차원의 자율성과 마을 차원의 자율성이 모두 발휘될 때 가능하다. 주민자치회는 커져가는 주민의 사회 참여 욕구를 바람직하게 숙성시킬 수 있도록 제도화해야 한다.

5-4-4. 생활자치는 마을에서 생활하는 주민들의 생활 관계를 자치로 경영하는 것이다. 주민들의 생활 관계를 행정부가 관계하게 되면 민원이 된다. 입법부가 관계를 하면 정치가 된다. 그러나 주민 스스로 주체가 되면 자치가 된다. 주민들이 자치로 할 수 있는 영역이 넓고 깊을수록 사회는 발전이 된다.

5-4-5. 주민자치는 주민들이 주체가 되어서 자치하는 것이다. 주민이 주체가 되지 못하고 관료가 주체가 되면 관치가 되고, 소수가 주체가 되면 전체가 된다. 따라서 주민자치의 주체는 개인적으로 참여하는 주민이 아니라, 주민 전체가 집합적인 차원으로 주체가 되는 것이다.

개인적 차원에서 자연인인 주민은 이미 권리의 주체이지만, 집합적인 차원의 주민자치회는 권리의 주체가 될 수 있는 지위나 자격을 부여하여야만 권리주체가 될 수 있다. 따라서 주민자치회는 반드시 법인격을 부여해야 한다.

5-4-6. 분권력은 정부의 기획력이고, 자치력은 주민의 실천력이다. 주민자치 정책 담당 관료들에게는 주민자치 정책력이 있어야 하고, 주민자치 조례 입법 의원들에게는 주민자치 입법력이 있어야 하고, 주민들은 주민자치 자치력이 있어야 한다.

한국의 주민자치 정책 담당 관료와 주민자치 입법 담당 의원은 주민들에게 자치력이 거의 없다고 한다. 그러나 자세히 살펴보면 주민자치 정책 담당 관료의 분권력과 주민자치 현장에 맞도록 기획하는 정책력은 매우 빈약하다. 지방의회의 의원들도 주민자치법을 입법할 수 있는 입법 역량이 빈약해 행정안전부의 표준조례대로 입법하고 있다.

실제로 주민들에게는 자치할 수 있는 역량이 매우 풍부하다. 다만 개인적으로 보유하고 있는 능력들을 집단적으로 주민자치회에서 발휘할 수 있는 제도가 없을 따름이다.
 

6. 우리나라의 주민자치 제도

6-1. 조선의 향약은 ‘주민의 자치’가 아니라 ‘양반의 자치’였다.

6-1-1. 주민자치(위원)회 위원은 양반으로만 구성하고, 주민들은 참여가 불가능하게 하고, 철저하게 피지배자로 전락시켰다. 주민들은 관료의 행정적 지배와 양반의 사회적 지배의 이중지배에 시달리게 됐다.

6-1-2. 양반의 사회적인 지배에 대해 상민들이 반발하고 갈등이 깊어지자 수령이 나서서 직접 주민자치인 향약의 장이 되어서 향촌을 관치했으나 실패했다. 주민자치를 수령이 담당해 실패했다.

6-2. 향민자치의 동계, 불문율로 주민자치를 하다

향촌을 둘러싸고 수령과 양반의 이중 지배는 곧바로 저항에 부딪혔으며, 수령의 직접 지배도 한계에 다다랐으며, 주민들이 향촌의 생활세계의 관계들을 주민의 촌계로 자치를 하였다. 이때 관료와 양반의 지배·간섭에서 벗어나서 비로소 주민들의 자치가 발전하였으며 두레·계 등의 사회적인 경제가 발전했다.

우리가 주목해야 할 지점은 조선의 주민들이 향촌자치의 필요조건인 분권이 없는데도 불구하고, 향촌자치의 충분조건인 자치를 먼저 구현했다는 것이다. 방치 속의 자치가 형성된 것이다. 조선의 무능의 결과라 보는 이도 있으나, 향촌의 자발적인 자치는 훗날 민중운동의 기폭제가 되었으나 외세의 개입으로 질곡을 겪게 된다.

6-3. 일제강점기 : 주민자치의 암흑기였다

총독부는 향리 2~3곳을 통합해 면을 설치하고, 면의 장은 총독부의 공무원으로 임명해 향촌까지 국가의 행정에 복속시켰다. 식민지 통치·수탈을 위해 향촌자치를 파괴하고 국가 독재 체계를 구축했다.

6-4. 해방시기-산업화시기-민주화시기 : 주민자치는 선택에서 제외됐고 집중에서도 제외됐다

해방 이후에 우리는 아직도 일본의 행정 계층을 그대로 유지하고 있으며, 시·도-시·군·구는 자치화했지만, 읍·면·동과 통·리는 아직도 관료의 직접 관리하에 놓여 있으며 자치에서 제외돼 있다.

6-5. 주민자치센터 : 아주 잘못 꿰어버린 첫 단주

1999년 2월 읍·면·동을 구조조정하고 주민자치회를 설치하려고 했으나, 공무원들이 동요하자 읍·면·동은 축소하여 존치하고, 여유 공간에 주민자치센터를 설치했다. 이때 읍·면·동의 구조를 1/2로 축소하면 주민자치회의 기능을 줄여서라도 주민자치회로 설치해야 했으나 행정자치부는 주민자치회를 포기하고 주민자치센터를 설치하고 말았다.

주민자치센터를 설치하면서 주민자치회는 위원회로 바꾸었으며, 위상도 읍·면·동장이 책임을 맡고 있는 주민자치센터의 프로그램 심의위원회로 만들었다.

주민도 없고, 자치도 없는 주민자치위원회로 주민자치 정책은 첫 단추를 매우 잘못 끼웠다. 주민자치위원회는 완벽하게 빗나가고 처절하게 실패했다.

6-6. 2013년 시범실시 주민자치회

주민자치위원회를 그대로 주민자치회로 전환했다. 위원회와 회는 근본적으로 다르다. 주민들이 주민자치회에 참여할 수 없도록 하고 자치도 할 수 없도록 했다. 지방분권 및 행정체제 개편에 관한 법률 제17조에서 규정한 주민자치‘회’를 도로 ‘위원회’로 주민도 빼고 자치도 빼서 무력화시켰다,

6-7. 서울형 주민자치회

서울형 주민자치회는 실패한 조선의 향약과 동일한 구조를 가졌다. 조선에서는 양반이 향약으로 상민을 지배했다면, 서울형은 주민자치회로 관변단체가 주민을 지배한다. 주민자치회에 주민이 참여하지 못하게 하고, 자치를 못하게 하는 모순은 그대로 두고 관변단체에 주민권과 자치권을 내줬다.
 

주민자치회를 읍·면·동에 설치한다고 하여 주민자치에 대한 근본적인 오류(1998년 주민자치센터, 2013년 시범실시 주민자치회)를 그대로 답습하고, 주민자치회를 기존의 주민자치위원회와 혼동하는 오류(2013년 시범실시 주민자치회)를 그대로 답습하고 있다. 또한, 주민자치회 위원을 위원 선정위원회에서 선출하도록 하여 주민에 의한 자치를 관치로 장악하는 유사자치 혹은 사비이비 자치, 즉 주민관치의 문제를 그대로 답습하고 있다. 

주민자치위원의 자격을 주민자치학교 이수자로 한정하면서 위헌적인 문제를 야기하고 있으며, 주민자치회의 위원 구성에 대해서도 정원 50명의 60/100은 주민자치학교 이수자 중에서 추첨으로 선정하고, 40/100은 해당 동 소재 주요 기관 및 단체, 기타 동장이 필요하다고 인정한 주민조직 등에서 추천한 사람으로 한다고 하여, 주민자치에서 주민들을 원천적으로 배제하고 있다.

주민자치위원의 구성에 있어서도 성별 구성(동성 60/100 초과) 규제는 법률 권장사항이지만, 연령 구성(40대 이하를 15%로) 규제는 주민의 자율에 맡겨도 좋을 일이며, 주민자치회장의 임기(2년, 단임) 규제는 지금까지 읍·면·동장이 위촉하는 관제 위원회의 폐해로 주민자치를 불가능하게 하는 독소조항이다. 주민자치회 자치계획도 주민들의 자치가 아니라 행정사무에 협조하는 내용으로만 구성해서 지금까지의 실패(조선의 향약체계, 주민자치센터의 관치체계, 시범실시 주민자치회의 관치체계)를 그대로 답습하고 있다. 주민자치회와 단체장의 관계에서 단체장을 주민자치회의 지배적인 위치에 두어 구성원의 관리 전반(교육과 지원)을 맡기고 있으며 주민자치회는 다만 의견 제출자에 불과하게 만들었다.
 

7. 주민자치제도 평가

7-1. 관료행정과 주민자치는 각각의 고유성을 가진다.

7-1-1. 관료의 행정은 행정의 고유성으로 성공할 수 있으며, 주민의 자치는 자치의 고유성으로 성공할 수 있다.

7-1-2. 주민자치정책/법령은 주민의 자치가 마을/주민/생활에 따른 고유성을 가질 수 있도록 배려하여야 한다.

7-2. 주민자치회의 필요조건

7-2-1. 주민자치회의 필요조건을 평가하기 위한 평가표

7-2-2. 주민자치회법(안)은 분권과 자치가 이루어지는 주민자치회로 설계하여야 한다.
 

8. 나가면서

8-1. 주민자치회 설치 및 은영에 관한 법률

8-1-1. 발의 일시 : 2020년 1월 2일 새해 첫 발의 법안

8-1-2. 발의 의원 : 민주당 김두관 의원, 한국당 이학재 의원, 대안신당 유성엽 의원, 대안신당 박지원 의원, 정의당 윤소하 의원 외

8-2. 주민자치회법 주요내용

8-2-1. 조선의 주민자치를 일제가 말살한 것을 지금도 방치하고 있다.

8-2-2.  서울형 주민자치회와 행안부 표준조례는 주민자치를 저해하는 모순에는 눈을  감고 주민자치지원관과 강사를 배치하고 있다.

8-2-3. 시범실시는 중단하고 주민자치회법을 입법하는데 전력을 다하여야 한다.
 

주민자치회 설립 및 운영에 관한 법률안
 
제1조(목적) 이 법은 주민자치의 활성화와 주민의 민주적 참여의식 고양을 위하여 주민자치회의 설립 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “마을”이란 읍·면·동 안에서 주민이 지역적인 공동활동을 함께하며 자치할 수 있는 적정 구역을 주민총회의 의결로 정한 구역을 말한다. 이 경우 시장·군수·구청장과 사전 협의를 거쳐야 한다.
2. “주민”이란 마을에 주소를 가진 사람을 말한다.
3. “주민자치회”란 마을을 단위로 설립되어 해당 마을의 지역과 주민을 대표하여 주민의 자치활동 강화에 관한 사항을 수행하는 조직을 말한다.
4. “회원”이란 주민자치회의 권리와 의무를 가지는 사람으로 회원의 자격과 구분에 대해서는 규약으로 정한다.

제3조(국가와 지방자치단체의 책무) 
① 국가와 지방자치단체는 주민자치가 실질화 될 수 있도록 주민자치회 관련 정책을 수립하고 시행하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 주민자치회에 행정적·재정적 지원을 할 수 있다.
③ 국가와 지방자치단체는 주민자치회의 자율성을 보장하여야 한다.

제4조(다른 법률과의 관계) 주민자치회 설립·운영에 관하여 이 법에서 정한 사항에 대하여는 다른 법률에 우선하여 이 법을 적용한다.

제5조(주민자치회의 설립 등) 
① 주민자치회를 설립하려면 해당 마을 주민의 10분의 1 또 는 100인 이상을 발기인으로 하여 규약을 작성하고 창립총회의 의결을 거쳐야 한다. 이 경우 창립총회의 의결은 회원이 될 자격을 가진 사람 3분의 1 이상의 출석과 출석자의 과반수 이상의 찬성으로 행한다.
② 주민자치회는 법인으로 한다.
③ 주민자치회는 제11조에 따른 주민총회의 의결이 있는 경우 다른 주민자치회로 분할하거나 다른 주민자치회와 통합할 수 있다.
④ 주민자치회는 정치적·종교적 중립을 준수하여야 한다. 제6조(규약) 주민자치회의 규약에는 다음 각 호의 사항을 적어야 한다.

1. 목적
2. 명칭
3. 구역으로 하고 있는 마을
4. 사무 및 사업
5. 사무소의 소재지
6. 회원 자격과 구분에 관한 사항
7. 임원에 관한 사항
8. 의결정족수 등 회의에 관한 사항
9. 자산 및 재정에 관한 사항
10. 규약의 제정·개정 및 폐지에 관한 사항

제7조(설립인가) 
① 제5조 제1항의 발기인은 창립총회가 끝나면 14일 이내에 시·군·구의 장에게 설립인가를 받아야 한다.
② 시·군·구의 장은 제1항에 따라 설립인가 신청을 받은 날로부터 14일 이내에 다음 각 호의 경우를 제외하고는 인가하여야 한다.
1. 설립인가 구비서류를 갖추지 못한 경우
2. 설립의 절차, 규약의 내용이 법령을 위반한 경우
① 대표자는 제1항에 따라 인가를 받은 사항에 변동이 있는 경우 시·군·구의 장에게 변경 인가를 받아야 한다.

제8조(주민자치회 임원) 
① 주민자치회는 대표자 1명과 감사 2명을 두고, 선출 방식은 규약으로 정한다.
② 그 밖에 임원의 구성에 관해서는 규약으로 정한다.

제9조(대표자의 직무 등) 
① 대표자는 주민자치회의 모든 사무와 사업에 대해 주민자치회를 대표한다.
② 대표자는 규약에 반하는 행위를 할 수 없고, 주민총회의 의결을 따라야 한다.
③ 대표자는 대표자의 이익과 주민자치회의 이익이 상반되는 사항에 대해서는 대표권을 가질 수 없다.

제10조(감사의 직무 등) 
① 감사는 회계의 감사와 직무의 감사를 실시한다.
② 감사는 회계나 직무가 법령 또는 규약에 위배되거나 현저하게 부당한 사항이 있을 경우 대표자에게 보고하여야 하며, 그 내용을 주민총회에 신속히 보고하여야 할 필요가 있는 경우 규약으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 대표자에게 주민총회의 소집을 요구하고, 대표자가 그 기간 이내에 주민총회를 소집하지 아니하면 직접 총회를 소집할 수 있다.

제11조(주민총회) 
① 주민자치회는 매년 1회 이상의 주민총회를 개최한다.
② 대표자는 필요하다고 인정하는 경우 주민총회를 소집할 수 있다.
③ 주민자치회 규약에서 정하는 일정 비율의 회원 수 이상이 회의의 목적을 제시하고 주민총회의 소집을 요구하는 경우 대표자는 회의를 소집하여야 한다.
④ 주민자치회의 사무 및 사업은 규약에서 대표자 또는 직원들에게 위임된 경우를 제외하고는 주민총회의 의결을 거쳐야 한다.
⑤ 주민은 누구나 주민총회에 출석하여 발언할 수 있다.
⑥ 주민자치회의 특정 구성원과 관계가 있는 의결의 경우 그 구성원은 표결에서 제외할 수 있다.

제12조(비치 서류) 
① 주민자치회는 다음 각 호의 서류를 작성하고 갖추어 두어야 한다.
1. 회원 명부
2. 재산 목록
① 주민자치회는 제1항 각 호의 사항에 변동이 있는 경우 변동사항을 반영하여야 한다. 제13조(재정) 주민자치회는 회비·기부금·보조금 등을 받을 수 있으며 설립 목적 범위에서 수익사업을 할 수 있다.

제14조(재산 및 시설 보유) 
① 주민자치회는 그 목적에 따른 사무 및 사업을 위하여 재산 및 시설을 보유하고 운영할 수 있다.
② 주민자치회는 투명성 및 공정성 확보를 위하여 운용 상황을 공개하여야 한다. 

제15조(해산) 
주민자치회는 회원 4분의 3 이상의 동의가 있는 경우 해산한다. 

제16조(주민자치회 협의체) 
① 주민자치회는 목적 달성을 위하여 다른 주민자치회와 연대할수 있다.
② 주민자치회 간의 소통·협력 및 지방자치단체와의 소통·협력을 위하여 읍·면·동, 시·군· 구, 시·도 또는 전국 단위의 주민자치회 협의체를 둘 수 있다.
③ 주민자치회 협의체의 구성과 운영은 규약으로 정한다.

부 칙

제1조(시행일) 
이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.
 
제2조(다른 법률의 개정) 
① 공직선거법 일부를 다음과 같이 개정한다.

제60조 제1항 제7호 중 “주민자치위원회(주민자치센터의 운영을 위하여 조례에 의하여 읍· 면·동사무소의 관할구역별로 두는 위원회를 말한다. 이하 같다)위원”을 “주민자치회(「주 민자치회 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 주민자치회를 말한다. 이하 같다) 임원”으로 하고, 같은 조 제2항 전단 중 “주민자치위원회위원”을 각각 “주민자치회 임원”으로 한다.

제86조 제1항 각 호 외의 부분 중 “주민자치위원회위원”을 “주민자치회 임원”으로 한다. 제103조 제2항 중 “주민자치위원회”를 “주민자치회”로 한다.
① 지방자치분권 및 지방행정제제개편에 관한 특별법 일부를 다음과 같이 개정한다. 제29조 제1항을 다음과 같이  하고, 같은 조 제2항 및 제3항을 각각 삭제하며, 같은 조 제4항을 제2항으로 한다.
② 주민자치회의 설립 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.