2014년 4월 16일, 진도 앞바다에서 대한민국이 침몰했다. 국민이 행복한 나라, 국민이 안전한 나라를 이루겠다는 대통령의 말이 처참히 무너진 날이다. 자연재해와 인적재난 등 기존의 국가가, 정부가 주도하는 하향식 안전관리 체계의 허점이 여실히 드러난 것이다. 관이 주도하는 안전관리체계로는 안전한 사회의 구축에 한계가 있으며, 마을의 안전은 경찰이나 행정기관의 힘만으로는 지켜지기 어렵다. 더욱이 주민의 생활권과 마을 골목길 곳곳에서 벌어지는 각종 범죄와 생활안전의 문제로 들어왔을 때는 더더욱 하향식 안전관리체계는 한계를 보일 수밖에 없다.

어린이 교통 돌봄, 놀이시설 안전유도, 야간방범, 취약시설 안전점검, 식품안전 등 다양한 마을안전지킴이 활동과 같은 주민주도의 상향식 안전관리 문화를 확산하는 것이 총합적인 안전사회를 구현하는데 매우 중요하다. 따라서 마을 주민과 관련기관 및 단체 간 협력을 통해 주민이 안심하고 안전하게 생활할 수 있는 생활터전을 만들어야 한다.

안전은 국민이 누려야 하는 소중한 권리며, 곧 복지다. 따라서 주민안전을 위해 주민 스스로의 인식제고와 참여가 중요하다.

상향식 주민안전망 구축 중요성

복합적인 생활안전에 대한 위협이 증가하고 있으며, 정부의 행정력만으로는 재난 및 생활안전에 대한 예방과 대응에 한계가 있다면 무엇을 어떻게 해야 할까. 생활터전에 기반 한 지역 주민이 실질적인 지역안전 활동의 주체로서 역할을 할 수 있는 방안과 체계가 무엇인지에 대한 고민이 필요하다. 지역에 밀착된 주민주도의 안전 거버넌스를 구성하고 주민안전망을 구축해야 한다.

전통적인 의미에서의 주민안전 확보문제는 지극히 중앙정부 주도의 자본과 기술 중심적인 하향식 방식에 의해 구성되고 추진됐다. 이런 하향식 주민안전망 구축방안은 물리적 시스템을 구축하는 것이 중심이 된다. 여기서 주민안전 확보를 위한 주민 스스로와 공동체의 역량에 기반 한 상향식 방식은 매우 약하게 표현되고 있다(그림 1).

이런 상향식 주민안전망 구축은 지역의 인적, 물적 자산을 적극적으로 활용하고 정부와 민간단체, 지역사회 간의 협력적 거버넌스에 기반해야 한다. 또 지역사회와 공동체의 역량강화 및 지역의 회복력 제고를 통한 재해에 대한 예방과 재해 발생 후의 상황에 올바로 적응하는 것을 포함한다.

한편, 튼실한 주민안전망의 구축은 기존의 전통적 주민안전망에서 강하게 표현되고 있는 하향식 물리적 재해 대응 시스템의 유의미성을 인정하고 자치단체, 주민과 공동체가 주도하는 지역의 대응능력을 강화하는 것을 표현한다. 이런 중앙정부 주도적 하향식 물리적 안전망의 구축과 자치단체, 주민, 공동체 주도적 상향식 안전망의 결합과 조화는 국지적, 또는 지역적으로 발생하는 재해에 대한 주민안전망을 더욱 강화시킬 것이다.

지역의 실정을 잘 알고 있는 주민과 지역공동체는 각종 재난과 재해, 생활안전의 위험요인을 완화하고 대응, 적응, 회복할 수 있는 다양한 자원과 고유한 능력을 보유하고 있다. 따라서 주민과 공동체 주도적 안전관리체계는 주민안전망을 구축하는데 있어 위험요인에 대한 대응능력을 향상시키고 지역사회의 회복가능성을 고취시킬 수 있는 중요한 부분으로 작용할 것이다. 주민과 공동체의 대응능력과 회복력 제고를 위해서는 안전정책의 수립집행 및 각종 예방활동 등에 주민 스스로의 적극적인 참여와 소통을 통해 이뤄질 것이다.

주민과 공동체 주도의 지역적 대응능력과 회복력을 가진 안전공동체의 형성은 주민과 공동체의 인적, 물적 자원을 포함한 대응능력과 정부주도의 사회적 자본 확충의 상호작용으로 인해 주민안전망을 강화 한다. 이런 주민안전망은 재해가 발생했을 때, 위험에 대응하는 노력과 더불어 충격을 극복하고 대응, 적응, 회복해 재해 이전의 상태로 되돌리거나 재해 이전보다는 더욱 강한 상태로 발전할 수 있을 것이다.

국내 지역사회 주민안전망

그렇다면 지역사회에서 이런 주민안전망 구축의 주체는 누구여야 하는가? 혹은 무엇이어야 하는가?

국내외 사례를 간략히 살펴보자.

국내에서는 방재 및 생활안전 분야에서 지역자율 방재단과 안전모니터봉사단, 소방분야에는 의용소방대, 방범분야에는 자율방범대가 존재한다. 지역자율방재단은 정부의 역량이 미치지 못하는 부분에 주민의 참여를 적극 유도함으로써 재난에 효율적으로 대처하며 지역주민 스스로 자율적인 재난관리 체계를 구축해 지역 주민의 재난 대응능력을 강화시키기 위한 조직이다.

의용소방대는 기본적으로 소방서의 소방업무를 보조하는 화재예방 홍보 및 경계순찰, 피난·구조지원, 재난·화재 현장 정리, 화재·재해복구, 지역의 안전 등을 비롯해 대민봉사활동까지 하는 지역 주민의 자발적 봉사단체를 말한다.

자율방범대란 내가 사는 지역은 스스로 지킨다는 마음으로 지역사정에 밝은 지역 주민이 관할지구대와 파출소 등과 협력관계를 갖고, 자발적으로 지역사회 범죄예방을 위해 순찰 등의 방범 활동을 하는 봉사조직이다.

어린이 및 청소년 분야에는 주민조직 및 사회단체들이 특히 많으며, 청소년 유해환경감시단, 학교보안과, 안전둥지회, 워킹 스쿨버스, 녹색어머니회 등이 활동 중이다. 행정동 또는 마을단위에서는 주민자치위원회, 새마을부녀회, 새마을 지도자 등도 안전방재와 관련된 활동을 추진하고 있다.

이렇듯 지역사회에는 수많은 안전관련 주민조직과 사회단체들이 있으나 서로간의 회원과 기능의 중복성이 심하고, 실질적인 활동은 미흡한 실정이다. 산재된 사업과 프로그램들을 지역사회와 주민의 입장에서 묶어주고, 통합적인 운영과 내실화 등을 위해 읍·면·동 단위의 생활안전 거버넌스를 구성하고, 안전일꾼을 육성하는 일이 진행돼야 한다. 지역 주민이 실질적인 지역 안전 활동의 주체로서 역할을 할 수 있어야 한다.

WHO 협력 안전도시

한편, 주민안전 관련한 해외의 사례들을 살펴보면, 지역사회 구성원의 능동적 참여와 공동체적 협력이 강조되고 있다.

WHO 협력 안전도시란 지역사회 손상예방 및 안전증진사업으로 권고하고 있는 모델이다. 지역사회 모든 구성원들이 사고로 인한 손상을 줄이기 위해 지속적이고, 능동적으로 노력하는 도시를 의미한다. 인간을 둘러싸고 있는 환경변화(물리적, 사회적, 문화적, 정치적, 제도적 등), 행위변화(개인 및 그룹, 조직 등)를 위한 조직적 노력을 통해 손상과 불안감을 예방하고, 안전한 생활환경을 조성해 질 높은 건강한 삶을 성취할 수 있도록 하는 것으로 정의하고 있다. 그밖에 안전증진, 부상예방, 폭력예방, 자살예방, 자연재해로 발생한 부상예방을 위해 노력하는 지방자치단체, 지역, 도시, 도시지역 등을 포함하기도 한다.

일본의 방재마을만들기

일본에서는 마을만들기(마치즈쿠리) 차원의 방재 및 안전관련 사업이 존재한다. 안전과 방재를 목적으로 하는 다양한 형태의 마을만들기가 지자체들에서 운영되고 있다. 방재마을만들기는 주로 지진과 그에 따른 화재, 수해에 안전한 마을만들기는 풍수해, 그리고 안심·안전마을만들기는 생활안전 사고예방과 범죄예방을 위한 안심하고 안전한 마을만들기다.

이런 각각의 안전 관련 마을만들기는 주민자치 조직에 의해 주도되고, 주민자치 조직은 안전 거버넌스를 우선적으로 구성하며, 이를 통해 마을안전지도의 작성을 위한 주민참여 워크숍, 안전과 관련된 주민 봉사활동의 추진, 안전과 방재를 위한 인프라 조성 등의 단계적 활동들을 추진한다.

유엔이 선정한 방재 모델국가 쿠바

쿠바는 유엔이 선정한 방재 모델국가로 주민의 자발적인 대피와 그것을 지원하는 정부의 방재체제, 안전한 문화를 위한 다양한 지역공동체 차원의 대응으로 열대폭풍우와 허리케인으로 인한 사상자가 거의 전무한 국가다. 재난에 대비·대응하고 안전한 문화를 형성하기 위해 쿠바에서는 지역공동체를 중심으로 자발적인 노력들이 이뤄진다.

즉, 재해의 예방단계에서 해저드맵 만들기, 긴급계획 수립하기(직장과 단체, 기업, 기구별 개별계획), 메테오르라는 방재훈련이 실시된다. 대응단계에서는 무선라디오협회가 전기가 끊겼을 경우 대비하며, 혁명 방위위원회와 학교장, 여러 기관의 대표, 패밀리닥터들이 각자의 역할을 서로 확인하고 피난수순과 피난장소, 필요한 자재를 확인한다. 이후 복구단계에서는 자원봉사를 통한 재해복구가 광범위하게 펼쳐진다.

영국·미국·캐나다의 근린감시 활동

영국·미국·캐나다의 ‘근린감시 활동’은 지역사회 주민을 중심으로 근린생활권의 범죄예방과 안전생활의 제고를 위한 자발적인 활동사례들을 통칭한다. 근린감시 활동은 네이버후드 워치(Neighborhood Watch)라는 일반적 호칭 외에 일부에서는 타운 워치(Town Watch), 크라임 워치(Crime Watch) 등의 이름을 사용하기도 한다.

근린감시 활동은 특정 도시나 마을에서 생활안전의 제고를 위해 주민이 자발적으로 작은 모임을 구성해 지역경찰과 정보를 공유하고 협력해 지역사회 안전 활동을 추진하는 것을 일컬으며, 범죄예방을 위한 근린환경의 개선은 물론, 지역공동체의 교류와 활성화와 관련된 활동을 병행한다.

근린환경 개선은 폐가 및 유휴지, 방치된 시설이나 장비 등을 정비하고, 더러운 거리를 청소하는 활동 등을 수행한다. 마을화단이나 정원을 가꾸고, 벽화 등 경관개선, 마을의 상점이나 건축물 정비 및 야간조명 개선 등의 활동은 노년층이나 청년층이 고루 참여하게 할 수 있으며, 필요시 마을기업의 형태로 일자리를 창출하기도 한다. 지역공동체의 활성화를 통해 범죄발생의 가능성을 낮추고자 노력하는 활동들을 보면 마을파티, 마을식목 행사, 청소의 날 행사, 지역사회의 청소년을 위한 행사, 마을게시판 및 마을신문의 운영, 각종 교육 및 워크숍 등을 들 수 있다.

일부 전문적인 단체들의 경우, 범죄피해자에 대한 보호와 지원을 수행하는 활동을 하기도 한다. 지역경찰은 이런 안전 활동 주체로서의 주민조직을 지원하며, 광역 및 국가수준의 지원단체 역시 이런 주민활동에 대한 기본적인 규칙과 가이드라인 등을 제공한다( 보다 자세한 내용은 http://www.ourwatch.org.uk/ 참조).

네이버후드 워치의 활동은 기본적으로 지역사회의 조직화에 기반한다. 지역사회의 안전에 관심이 많은 개인들이 자발적인 모임이나 워크숍이 이런 활동의 시발점이 되며, 각 블록단위의 책임을 맡은 자원봉사자들의 네트워크로서 조직화가 이뤄진다. 아울러 자원봉사자의 참여에 기반 한 조직화는 지역사회 내의 경찰은 물론, 다양한 주민조직, 지역개발 단체, 임차인조직, 주택관련 조직 등 기존 활동단체들과 연대함으로써 공고해 진다.

이런 네트워크에 기반 한 활동을 통해 참여자를 확대하고, 자원의 공유를 추진한다. 네이버후드 워치는 이렇게 지역사회 내의 주민조직화와 유관단체들 간의 거버넌스를 통해 참여를 확대시키며, 주민주도적인 다양한 안전 활동을 수행할 수 있는 시사점을 제시하고 있다.

주민안전망 구축과 주민자치회의 역할

국내 안전관리체계가 중앙정부, 관주도의 방식을 띠어온 것과 더불어, 지방자치가 단체자치에 매몰되듯 진행돼 온 것을 감안하면 주민주도의 주민안전망 구축이라는 문제를 풀어나가기가 용이하지는 않다. 그럼에도 불구하고 주민자치회는 주민참여의 중요한 기제의 하나며, 행정에서 다뤄지는 다양한 업무들을 협의, 심의하는 역할을 한다면 주민안전관리에서 민관협력의 가교역할을 수행하는 중요한 조직이 될 수 있다.

그렇다면 앞서의 국내 여러 단체들에 의해 제각각 추진됐던 안전관리와 조직들을 생활권 단위인 읍·면·동 단위에서 통합 운영하게 하는 조직으로서 주민자치회를 고려해 볼 수 있을 것이다. 주민자치회 중심의 주민주도 안전조직은 실질적인 주민참여가 이뤄지는 방향으로 추진돼야 하며, 산발적인 주민활동도 지역사회의 관점에서 통합적으로 풀어가는 방식이 돼야 한다.

그러나 주민자치회에서의 안전관련 사항은 아직 최소한의 수준이다. 또 이런 주민안전과 관련해 주민자치회에 통합적 운영을 위한 역할을 부여하는 것에 대해 현실적인 한계를 이야기하지 않을 수 없다. 왜냐하면 주민자치회가 주민주도성을 발휘하며, 주민안전과 관련된 것들을 통합 운영할 수 있는 주민자치회 자체 역량이 선행돼야 하기 때문이다.

주민주도성과 자체역량이라는 것은 그냥 형성되는 것이 아니고, 행정조직에서 명령한다고 되는 것도 아니며, 현 주민자치회 업무와 연동해 주민안전을 위한 주민자치회의 위상을 만들고 기능, 역할을 부여하는 방향으로 나아가야 한다. 교육, 컨설팅, 워크숍 등을 통한 소통과 신뢰의 확보, 공동의 경험, 작더라도 공동의 의무와 책임성 강화, 그를 통해 주민안전을 책임지는 정치·행정과 시장경제, 그리고 시민사회를 아우르는 진정한 거버넌스 주민 대표조직으로서의 주민자치회가 될 수 있을 것이다.

주민자치회를 중심으로 한 안전 거버넌스는 공공문제 해결을 위해 정부·시장뿐만 아니라, 과거 우리가 크게 관심을 두지 않았던 시민사회 영역에까지 주목한다. 주민안전 거버넌스는 민간부문과 정부부문이 파트너십을 형성하며, 중앙과 지방정부의 서비스를 혁신적으로 개선할 수 있는 기회의 장소일 수도 있다. 읍·면·동과 생활권을 중심으로 주민자치회가 리더십을 형성하고, 지역 내 공유된 안전가치와 비전을 발전시키며, 그 지역 안전문제 해결의 결정에 영향력을 행사한다. 지역단위에서의 각종 의사결정을 통해, 그 결정의 수행과 성과까지도 모니터하는 실천방식과 장치들의 총체로 이해된다.

주민자치회를 통한 안전 거버넌스 구성

지역의 주민안전을 강화하는 일은 주민과 공동체의 역량을 강화하는 것과 맥을 같이 해야 하며, 각종 안전을 위협하는 위해요인에 대응하는 주민안전망을 구축해야 한다. 기존 정부주도의 자본, 기술, 재정을 중심으로 한 인프라와 물리적 자산을 확대하는 정책에서 벗어나 지역사회, 공동체, 주민자치회가 중심이 돼 참여와 협력적 거버넌스 중심의 공동체와 사회적 자본을 축적하는 주민안전망 중심의 정책으로 중심이 옮겨져야 한다.

주민생활 전반의 위험요인 종합분석을 종합적으로 볼 수 있는 마을의 생활안전지도(여성·어린이 안전귀가길, 범죄 및 학교폭력 등 발생장소 표시)를 구축하는 사업이나 안전·안심마을 조성사업의 목적도 지역사회의 주민과 공동체의 협력과 소통을 강화하는데 목적을 둬야 한다. 단지, 정부의 재정투입에 의한 효율성만을 강조해 만들어지는 안전지도와 안전마을 조성사업은 주민과 공동체의 숨결이 빠진 껍데기 사업에 지나지 않을 것이다.

마을학 또는 마을안전학 등 교육프로그램의 개발 및 주민자치센터에서 교육과정 신설 등을 통한 안전교육 운영과 안전 네트워크와 마을단위 안전증진을 위한 예산의 효율성 있는 사용과 관리를 위한 마을안전기금의 확보는 지역에 밀착하고, 주민주도적 안전거버넌스 구축의 중요한 요소로 기능할 것이다.

주민자치회 중심의 안전 거버넌스를 지원하는 중간지원조직으로서 안전종합지원센터의 설치를 검토할 수 있다. 본 센터는 지역주민 및 관련 이해당사자의 통합적 거버넌스를 통한 재난과 생활안전 위해요인으로부터 지역 주민의 안전에 대한 정보를 제공하고, 위험요인들에 대한 주민과 공동체의 대응능력과 회복력을 향상시키기 위한 다양한 활동을 지원한다.

이렇듯 주민자치회를 중심으로 한 안전 거버넌스의 구축은 최근의 마을공동체 만들기와 유사하게 주민자치회의 역량과 노하우, 경험의 축적정도에 따라 (표 2)와 같이 단계별로 구분해 추진될 수 있다. 결론적으로 주민자치회는 지역사회 안전 거버넌스의 구축과 운영에 있어서, 위기이자 기회다. 즉, 주민자치회는 관에서 주도한 관변단체의 한계를 벗어나지 못한다는 점에서 주민주도적인 거버넌스를 만드는데 어려움이 존재할 수 있지만, 동시에 공식적인 주민자치의 대표조직으로서 다양한 공공 및 민간의 안전관련 이해당사자 및 조직들을 통합 운영할 수 있다는 점에서 기회가 될 수 있다.

따라서 주민자치회는 위에서 논의한 바와 같이 관계자들을 객체화하는 것이 아니라, 주체로서 주도하고 참여할 수 있도록 각별한 노력을 기울여야 하며, 주민을 대표하는 자치기구로서 안전거버넌스가 잘 형성되고 유지될 수 있도록 그 역할수행에 최선을 다해야 한다.