공유재산의 취득·처분과 지방재정 영향
지방정부의 공유재산 관리는 취득과 처분으로 크게 구분된다. 공유재산의 취득에 예산이 지출되고, 처분에 따라 세외수입이 발생한다. 공유재산의 취득과 처분에는 예산의 지출과 세외수입의 증감으로 나타난다.

즉 첫째, 지방정부의 공유재산 「취득」은 예산이 수반된다. 하나의 공공건물을 건립(취득)을 위한 건립비(토지+건축비 등)가 필요하고, 여기에 운영·관리를 위한 인력과 조직, 건물을 유지하기 위한 ‘운영예산’이 수반되고, 건물의 건립 목적을 달성하기 위한 프로그램 운영을 위한 ‘사업예산’도 필요하다. 1) 직접 운영하는 경우, 지방공무원을 채용하기 위한 인력과 운영비가 소요된다. 2) 민간위탁이나 관리위탁을 할 경우 민간위탁이나 위탁·대행비가 수반된다. 결국 공유재산의 취득에는 경직성 예산이 수반된다. 행정재산의 취득과 운영 관리에는 수익자 부담의 원칙이 적용되지 않는 공공성을 갖기 때문이다.

둘째, 지방정부가 공유재산을 「처분」하는 경우, 처분에 따른 공유재산 매각 수입이 발생한다. 일시적으로 매각 수입이 발생하지만, 지방자치단체의 주요 자산(부동산, 주식)이 감소하는 결과가 초래된다. 또한 미래에 지방정부가 필요한 토지 수요가 있을 경우 더 많은 예산을 투입해서 공유재산을 취득해야 하는 부정적인 측면도 예견된다.

셋째, 행정재산을 폐지하고 양여하거나 일반재산을 처분해 세외수입을 확보하는 수단으로 활용된다. 넷째, 행정재산의 사용·수익을 허가하는 경우 유상이냐 감면(무상)이냐에 따라서 세외수입의 증감이 결정된다. 일반재산의 대부할 경우 대부료가 발생하지만, 감면하면 역시 지방재정의 수입 증가와 감소라는 결과라 나타난다.

다섯째, 공유재산에 영구시설물 축조가 원칙적으로 금지된다. 하지만 지방자치단체 간 합의하고 지방의회가 동의할 경우 허용된다. 이 경우 장기간 공유재산에 대한 권한을 행사하지 못하는 문제가 발생한다. 따라서 공유재산의 취득과 처분에 관한 의결과 동의에 대해서 지방의회는 신중히 심사해야 한다. 먼저 허용 절차로 단체장은 공유재산심의회를 통해서 일차적으로 공유재산의 취득과 처분을 결정한다. 단체장인 공유재산심의회를 통해서 취득과 처분에 대한 결정을 내리면, 공유재산 및 물품 관리법(이하 공유재산법) 관계 법령에 따라서 공유재산관리계획을 수립해 지방의회의 의결을 받는 절차를 거치는 이유다.

이상과 같이 공유재산은 지방정부의 예산 수반, 세외수입이 발생하거나 감소하는 긍정적, 부정적 요소가 공존하기 때문에 취득과 처분에는 자치단체장의 공유재산심의회, 지방의회의 공유재산관리계획 및 계획변경에 대한 의결권, 사용료 및 대부료에 감면 동의, 영구시설물 축조에 대한 자치단체 간 합의와 지방의회의 동의를 통해서 엄격하게 통제해야 한다.

공유재산 관련 의결권, 동의권 등의 통제수단 구조
지방의회는 ‘공유재산’에 대해서 ‘의결권’, ‘동의권’, ‘제출’에 대한 질의·답변 등의 통제수단을 갖는다. 「지방자치법」에서 “중요 재산의 취득·처분”은 지방의회의 의결 대상이다(법 §47①제6호). 지방자치법에서 규정한 공유재산에 관한 사항은 「공유재산법」에서 상세하게 규정한다. 공유재산에 대한 지방의회의 의결권은 국회도 갖지 않고 있으며, 지방의회만 갖는 고유한 권한이다. 국유재산은 총괄청(기획재정부장관)이 「국유재산종합계획」, 「국유재산운용보고서」을 국회에 제출하는 데 그치고 국회의 의결권은 없다(국유재산법 제9조).

하지만 지방의회는 공유재산에 대해서 다음과 같은 감독권을 행사한다. 첫째, 지방의회는 공유재산에 ① 공유재산관리계획, ② 공유재산관리계획변경 등에 대해 ‘의결’한다. 이러한 의결권은 지방자치법(지방의회의 의결사항)과 공유재산법령(공유재산관리계획)에서 규정된 중요한 권한이다.

둘째, 지방의회는 ③ 사용료 감면, ④ 대부료 감면, ⑤ ‘지방의회의 동의를 하는 경우 시행하는 영구시설물 축조’ 등에 대한 동의권을 갖는다. 공유재산법에서 ‘지방의회가 동의하는 경우’, 공유재산 운영기준에 따라 ‘지방의회의 동의를 얻어’ 등과 같은 형식으로 규정한다.

셋째, 지방의회는 ⑥ 행정재산관리 위탁(공유재산법 제27조)을 할 경우에 ‘동의권’을 행사해 통제한다. 행정재산에 대한 관리위탁은 지방자치법(제117조제2항 및 제3항)에 따른 위탁이다. 여기에는 2가지 위탁 방식이 있다. 하나는 예산이 지원되는 관리위탁은 민간위탁 통계목(307-05)으로 예산이 편성되고 지원된다. 민간위탁은 민간기관에 능률성과 전문성 관점에서 관리위탁하는 경우다. 부산패션비즈니센터에 대한 민간위탁 동의안이 이에 해당한다. 다른 하나는 예산이 지원되는 위탁·대행에 해당하는 관리위탁의 경우 ‘공기관 등에 대한 경상적 위탁사업비’(308-11)로 편성하는 경우다. 공기관에 대한 위탁은 공공성 차원에서 공유재산이나 공공사무를 지방자치단체가 설립하는 출자·출연기관, 지방공기업을 통해서 주로 이뤄진다.

행정재산의 ‘관리위탁’ 형식은 원칙상 공유재산법에 따라 이뤄져야 하고, 공유재산법이 「지방자치법」에 따른 민간위탁보다 우선 적용된다. 하지만 실제 실무에서는 예산통계목이 ‘공기관 등에 대한 경상적 위탁’과 ‘민간위탁금’으로 이원적으로 이뤄지고 있다. 그 결과 실제로는 ① 지방자치법, ② 각 지방자치단체의 사무의 공기관 위탁·대행 조례, ③ 민간위탁 조례(부산) 등이 통합적·혼합적으로 이뤄진다는 특징이 있다.

넷째, 지방자치단체장은 ⑦ 중기공유재산관리계획을 수립해 의회에 ‘제출’하는 제도가 도입됐다. 이에 대해 지방의회는 질의·응답을 통해서 통제할 수 있다. ‘중기공유재산관리계획’은 장기적·체계적인 공유재산의 관리·개발을 위해 5회계연도 이상의 기간에 대한 공유재산의 관리·처분에 관한 계획이다.

다섯째, 공유재산 관련 ⑧ 공유재산관리기금 설치 근거가 마련돼 지방기금법에 따른 ‘기금운용계획’(지방기금법 §8)과 ⑨ ‘기금운용계획 변경’(지방기금법 §11)에 대해 지방의회의 심의·의결을 받아야 한다.

여섯째, ⑩ 사용료, 대부료, 매각, 변상금 부과 등 세외수입에 따른 예산안 심사, 결산승인 등도 포함된다.

「영구시설물 축조금지」와 공유재산 관리 심사 사항
1) 근거 법령 형식
공유재산에 영구시설물 축조는 원칙상 금지이고 예외로 허용한다. 공유재산에 대한 ‘영구시설물 축조’에 대한 규정은 <표2>와 같다. 입법형식은 영구시설물 축조금지 원칙과 허용(9가지)으로 구성돼 있다. ‘영구시설물’은 공유지에 고착돼 이동할 수 없는 시설을 의미하며 시설물의 해체가 물리적으로 곤란해 재사용이 불가능하거나 해체 비용이 막대해 해체 시 손실을 올 수 있는 시설이다. 이러한 시설로 도로, 노외주차장, 공원 등을 포함한다.

(1) 원칙 : 축조 금지
공유재산에 영구시설물을 축조는 원칙적으로 금지된다. 해당 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물, 도랑·다리 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조할 수 없다(공유재산관리법 §13).

(2) 예외 : 허용
공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우에 예외적으로 「공유재산법 시행령」 제9조에서, 기부채납, 자진 철거 또는 예치 등으로 조건으로 축조 등 9가지 사유에 따라 허용하고 있다. 영구시설물을 축조하려는 경우 ‘영구시설물의 축조 또는 원상회복 등에 관한 계획서를 제출해야 한다.

(3) 영구시설물 설치 가능 허용 대상 : 9가지
영구시설물 축조는 지방자치단체의 장 외의 자에 한정하고 있다. 따라서 첫째, 공유재산의 소유자인 지방자치단체의 장은 해당하지 않는다. 둘째, ‘다른 자치단체장’이 구축물을 축조하는 경우에는 ‘협의’ 그리고 해당 ‘지방의회 동의’라는 2가지를 요건으로 한다. 즉 영구시설물은 축조는 원칙상 불가하다.
하지만 9가지 사항에 대해서 허용된다. ① 기부채납 조건으로 영구시설물을 축조, ② 자진 철거 또는 철거 비용 등의 조건, ③ 매입 조건, ④ 자치단체 소유로 귀속되는 공공시설, ⑤ 소유권 이전 승낙, ⑥ 신탁 및 위탁개발, ⑦ 현재나 미래 이용에 지장이 없는 공작물, ⑧ 복합시설물, ⑨ 자치단체장 간 합의하고, 해당 지방의회 동의가 있는 경우 등이다.

2) 영구시설물 축조와 지방의회 동의
영구시설물을 축조가 금지되지만, “해당 지방자치단체장이 아닌 다른 지방자치단체장이 공용재산 또는 공공용 재산에 대해서 영구시설물을 축조하는 경우로서 지방자치단체장 간 협의하고 ‘지방의회가 동의한 경우’에 가능하다. 즉 첫째, 영구시설물을 축조는 해당 지방자치단체장이 아닌 다른 지방자치단체장의 장이다. 둘째, 대상 공유재산은 공용재산, 공공용 재산이다. 셋째, 공유재산 해당 지방자치단체장과 다른 지방자치단체장 간 문서상 합의가 있어야 한다. 넷째, 해당 지방의회가 동의해야 한다.

3) 영구시설물 구축과 사용료 부과 및 사용료 감면
영구시설물 축조에 따른 사용료 감면은 공유재산법 제24조(사용료의 감면), 시행령 제17조(사용료의 감면)에 따라 구체적으로 적용된다. 행정재산은 다른 지방자치단체가 직접 해당 행정재산을 공용·공공용으로 또는 비영리 공익사업용으로 사용하는 경우에 사용료를 면제할 수 있다(법 §24①제1호). 지방자치단체의 입장에서 공유재산 부지에 영구시설물을 축조를 승인할 경우, 사용이 제한되고, 공유재산의 사용료 수입이 감소하는 문제점이 있다. 반면 미활용되는 부지를 지역 주민을 위해서 활용해 가치를 증대시킨다는 점에서 긍정적인 면도 있다.

4) 다른 지방자치단체장의 영구시설물 축조 합의와 사용료를 감면 확인·점검
영구시설물축조를 다른 지방자치단체장과 합의하고 지방의회의 동의를 받은 경우에, 사용료를 감면할 수 있는지 다음의 사항을 거쳐야 한다.

첫째, 영구시설물 축조 조건에 부합(다른 자치단체 간 합의 외 지방의회 동의)해야 한다. 즉 해당 지방자치단체의 장 외에는 공유재산에 영구시설물을 축조가 금지되는데, 다른 지방자치단체장이 합의하고 지방의회의 동의를 받은 경우에 ‘사용료 감면 조건’에 해당한다면 가능하다.

둘째, 다른 지방자치단체가 직접 사용해야 한다. 즉 영구시설물 축조의 공유재산에 사용료 감면하기 위해서 “다른 지방자치단체가 직접 해당 행정재산을 공용·공공용·비영리 공익사업으로 사용하려는 경우”에 “사용료 감면” 대상이 된다(법 §24①제1호).

셋째, 공유재산심의회가 사용료 감면에 대해서 심의해야 한다(법 §16②제5호). 넷째, 사용료 감면을 위해서는 지방자치단체 중기공유재산관리계획에 ‘공유재산의 사용료 감면 등 특례종합계획에 관한 사항’을 수립해야 한다(법 §10③제4호).