이제 지방자치단체의 경쟁력은 데이터
국민 생활 전반에 걸쳐 데이터의 활용이 국가 경쟁력을 좌우하는 핵심자원으로서 그 중요성이 주목받고 있다. 최근 세계적인 기업들은 부가가치가 있는 데이터를 빅데이터와 인공지능 등을 활용해 더 많이 수집하고 있으며, 이렇게 소유한 데이터를 분석해 비즈니스에 활용하기 위해 다양한 수단을 취하고 있다. 즉 데이터의 양과 질이 곧 비즈니스가 되고, 돈과 수익을 창출하며, 데이터에서 의미 있는 정보를 도출해 내는 능력이 경쟁력이 되는 시대가 왔다.

이에 정부도 2020년 데이터 3법을 통과시켜 개별기관이 흩어져 있는 개인 정보를 모아 맞춤형 서비스를 제공하는 마이데이터 사업을 추진할 수 있도록 했다. 즉 정보의 주체가 되는 개인이 본인의 데이터를 다룰 수 있어, 한 기업이 보유한 개인 데이터를 허락을 받고 다른 기업이나 개인 등의 제3자에게 공유하는 역할을 하게 됐다.

한편 정부는 지방자치와 분권을 강화하기 위해 지방이양일괄법 등 지방으로의 권한을 대폭 이양했다. 그런데 정작 데이터에 관련해서는 여전히 중앙 중심의 사고로 인해 지방 현장에서의 관리하지 못하는 문제점이 발생하고 있다. 즉 공공데이터 개방에 있어 데이터 개방과 관련해 중앙정부의 승인이 요구되고, 정작 중앙의 위임을 받아 데이터를 생산한 지방자치단체는 그에 대한 명확한 권한을 갖고 있지 못해 지방 스스로 데이터를 분석하고 관리할 수 없는 문제가 있다.

이미 마이데이터를 기업이 활용해 맞춤형 서비스를 제공할 수 있는데 정착 지방자치단체는 여전히 데이터 관련 자치 권한을 행사하지 못하고 있다. 따라서 지방 스스로 데이터 자치권한을 가질 수 있도록 해 각 지방에 적합한 맞춤형 서비스를 개발할 수 있도록 제도적 기반을 갖추도록 하는 것이 필요하다.

이제 지방이 경쟁력을 확보하기 위해서는 지방자치단체에서 생산한 데이터를 종합적으로 분석·활용해 지역 행정 서비스와 지역경제 성장의 동력이 되는 데이터 선순환 체계를 마련할 필요가 생겼다.

주민은 마이데이터, 지방자치단체는 데이터 자치권
지방자치단체의 데이터 관리와 관련해 먼저 이해해야 하는 것은 데이터 자치권이다. 아직 데이터 자치권이란 개념이 명확하게 정리돼 있지 않다. 데이터 자치권의 용어와 관련해 종래 데이터 자산, 데이터 재산권, 개인정보 이동권(전송 요구권), 마이데이터(MyData) 등 다양한 용어가 사용되고 있다.

데이터 자치권을 이해하기 위해서는 먼저 국가 사무와 자치사무를 이해하는 것이 필요하다. 국가 사무는 권한 주체가 “국가”, “장관”인 사무이고, 지방자치단체장의 위임받은 기관위임사무(지방자치법 제11조에 따른 사무)를 의미한다. 자치사무는 권한 주체가 “지방자치단체” 혹은 “지방자치단체의 장”인 사무(지방자치법 제9조에 따른 사무다. 이를 보다 구체적으로 이해해야 데이터 자치권의 개념에 접근할 수 있다.

데이터 자치권은 데이터의 생성, 저장, 유통 및 활용에 대해 지방자치단체가 데이터의 흐름과 공개·비공개 여부,사용 등을 통제할 수 있는 권리를 의미한다. 광의로는 지방자치단체가 지방 주민에 적합한 맞춤형 서비스 개발 등을 위해 데이터 관련 조직권과 재정권을 갖고 운영할 수 있는 것을 의미한다. 그러나 지방 사무의 유형에 따르면, 현재 지방자치권에 근거한 데이터 자치권은 자치사무에 한정된다.

이러한 개념으로는 지방자치단체가 데이터를 활용해 주민에게 최적화된 서비스 제공이 어렵다. 왜냐하면, 모든 서비스는 연계돼 있으며 특히 맞춤형 서비스를 위해서는 데이터 간 결합이 중요하기 때문이다. 지방자치권에 근거하면 데이터 자치권은 자치사무에 한정될 수밖에 없다. 이러한 개념으로는 지방자치단체가 데이터를 활용해 주민에게 최적화된 서비스 제공이 어렵다. 즉 모든 서비스는 연계돼 있으며 특히 맞춤형 서비스를 위해서는 데이터 간 결합이 중요하기 때문이다.

지방자치단체의 데이터 자치권의 이론적 근거로는 크게 데이터 관련 오너십으로서의 근거와 지방자치제도의 본질에서 본 근거로 나눠 볼 수 있다.

첫째, 데이터 관련 오너십으로서의 근거로는 데이터 소유권, 데이터 관리권 또는 통제권, 데이터 자치권 등이 있다. 데이터 소유권이란 소유권이라는 용어로 인해 데이터 소유자는 법률의 범위 내에서 그 데이터 소유물을 사용, 수익, 처분할 권리가 있는 것(「민법」 제212조 인용)으로 파악할 수 있다.

그러나 데이터의 특성 및 현행 우리나라의 제도적 운영현황을 봤을 때는 데이터 소유권은 데이터를 특정인에게 배타적으로 할당하는 것으로 절대적 효력을 갖는 권리 일반을 총칭한다. 즉 데이터에 대한 통제권으로서의 집합적권리로 이해하는 것이 타당하다. 이것을 근거로 지방자치단체를 대상으로 판단한다면, 지방자치단체가 가지는 데이터에 대한 통제권으로서의 집합적 권리라고 할 것이다.

둘째, 데이터 주권(Sovereignty)이란 자신(자국)의 데이터를 보호하고 사용 방법·목적을 결정할 수 있는 권리로, 클라우드(Cloud) 분야에서는 디지털 형식으로 저장된 데이터에 그 저장 장소가 있는 국가의 법률이 적용된다는 개념을 말한다. 이를 지방자치단체를 대상으로 본다면 지방자치단체가 가지는 데이터를 보호하고 사용 방법·목적을 결정할 수 있는 권리라고 할 것이다.

셋째, 데이터 자치권은 정보 처리능력을 갖춘 장치를 통해 생성 또는 처리돼 기계에 의한 판독이 가능한 형태로 존재하는 정형 또는 비정형의 정보로, 지방자치단체가 그 지역 내에서 법률(또는 조례)에 따라 정해진 주민에 대한 공적 지배권을 의미한다.

데이터 자치권이 있으면 데이터 활용이 활성화될까
대부분 지방자치단체가 데이터를 수집, 분석, 활용할 경우, 중앙부처 정보시스템의 데이터와 지방자치단체가 보유하고 있는 데이터를 융합·연계해야 하는 경우가 많다. 그러나 현실적으로 중앙부처에 데이터를 요청하더라도 제공받기 어려운 상황이 발생한다. 지방자치단체의 입장에서는 중앙부처의 정보시스템에 해당 지방자치단체의 정보를 입력하는 등의 역할을 수행하고, 지방자치단체 담당 지역의 데이터임에도 불구하고, 해당 중앙부처와 업무 협의를 통해야만 데이터를 활용할 수 있는 지금의 상황은 개선돼야 한다.

현재 데이터의 순환[생성·수집, 등록, 관리, 이동(제공), 가공, 이·활용(거래)] 관점에서 보면 가공을 제외한 나머지 순환 구조[생성·수집, 등록, 관리, 이동(제공), 이·활용(거래)]는 국가와 지방자치단체가 대등한 관계로 규정된 경우가 대다수이다. 그런데도 현실 운영에서는 지방자치단체의 고유사업과 국가의 위임사업을 구분해 주민의 직접적 생활과 관계있는 데이터를 다루는 국가의 위임사무와 관련된 데이터에 대한 순환상의 권한을 지방자치단체에 부여하고 있지 않다.

또, 데이터 자치권과 관련해 발생하는 데이터 활용의 문제점도 존재한다. 데이터 수집에서는 데이터의 종류와 소재 파악의 어려움, 데이터 보유 기관별 수집/활용 권한의 차이, 고가의 민간데이터 구매 어려움, 데이터 관리 기준 불명확, 개인정보보호/보안의 문제 등이 있는 것으로 나타났다.

" 지자체의 데이터 관련 시스템 구축과 중앙-지방 간 데이터 관리·권한 배분 등 지방자치법상에 규정과 근거 마련해야 "

데이터 분석에 있어서는 전문 인력 부족, 저품질 데이터로 인한 어려움이 있었다. 데이터 활용에서는 중앙-지방 간 기술 격차, 데이터 활용 권한 부재를 들 수 있다. 즉 데이터 자치권의 확보는 단순히 권한의 문제와 함께 데이터 수집, 분석, 활용의 데이터 가치사슬과 결합해서 보지 못하면 데이터 자치권이 있어도 지방자치단체가 데이터를 활용하기 어렵다는 것을 알 수 있다.

지방자치법에 데이터 자치권 관리 규정 둬야
데이터 자치권을 강화하기 위한 법률 개선의 방향은 「지방자치법」상에 일부 개정의 형태로 지방자치단체의 데이터 자치권에 관한 관리 규정을 두는 것이 필요하다. 구체적으로 다음과 같다.

먼저, 국가와 지방자치단체 데이터 관련 배분 권한 확인 규정을 마련해야 한다. 국가와 지방자치단체 간 데이터 관련 위임계약과 관련해 계약 조항에 국가의 위임 데이터 사항에 대해서 지방자치단체가 「지방자치법」상 지방자치단체의 사무 범위에 해당하는 데이터에 대해서는 공동 관리 권한이 있으며 데이터의 선 활용, 관련 부처에 대한 후 통보 규정이 마련돼야 한다.

둘째, 지방자치단체 데이터 관련 시스템 구축의 법적 근거를 마련해야 한다. 즉 지방자치단체가 데이터 관련 시스템 구축 및 관리에 관해서 「지방자치법」에 관련 법적 근거를 마련해야 한다.

셋째, 데이터 관련 관리 절차 등 사항 규정을 마련해야 한다. 지방자치단체가 데이터 관련 관리 절차에 관한 규정 및 제공 제한 규정을 둠으로써 실질적인 지방자치단체의 데이터 권한을 강화해야 한다.

넷째, 데이터 관련 위원회에 지방자치단체의 장 또는 지방자치단체의 장이 위촉한 사람의 참여 규정이 강화돼야 한다. 예를 들면 「데이터 산업진흥 및 이용촉진에 관한 기본법안」 제6조(국가데이터정책위원회) 규정에는 지방자치단체의 장 또는 지방자치단체의 장이 위촉한 사람에 대한 구성원 규정이 없으므로 이에 대해서 지방자치단체의 장 또는 지방자치단체의 장이 위촉한 사람이 참여하도록 법률 규정을 개정하는 것이 필요하다.

다섯째, 데이터 순환 구조상의 권한을 강화해야 한다. 데이터의 순환 관점에서 지방자치단체의 데이터 자치권을 강화하는 방안과 관련해서 현재 조례에서도 데이터의 제공 및 이용 등에 대한 사항을 규정해야 할 것이다.

지방자치권 강화보다 데이터 자치권 주목해야
데이터 자치권 강화를 위해서는 지방자치법의 개정과 함께 실제 활용에서 문제점을 해결하는 것도 필요하다. 구체적으로 개인정보보호의 동의 방식 개선, 데이터 수집의 용이성을 위한 데이터플랫폼 구축, 수집된 데이터의 등급 설정 등의 개선이 필요하다.

먼저, 개인정보보호로 인한 데이터 제공 불가의 문제를 완화하기 위해서는 현 개인정보 동의 방식의 개선이 필요하다. 현재의 개인정보 보호법은 사전 동의, 개별 동의, 구체적 동의를 원칙으로 하고 있다. 이를 개선해 포괄 동의 또는 유형 고지의 도입을 고려해 볼 수 있다. 개인정보뿐만 아니라, 국가보안 사항으로 묶여 제공할 수 없는 정보도 있으며, 법인의 운영 정보, 또는 기업의 영업 비밀 등을 이유로 제공을 거부하는 예도 많다.

이런 경우, 데이터를 요청한 기관에서 다시 중재 신청 등의 번거로운 절차를 거쳐 데이터를 얻어 내기란 쉽지 않은 일이다. 이 문제를 해결하기 위해서는 제공 불가능한 정보와 제공 가능한 정보의 기준을 좀 더 명확히 제시하는 방안이 있다. 그러나 현실적으로 이러한 세부 기준을 제시할 수 있는 주체가 없어 데이터 거버넌스 부재의 문제로 이어지게 된다.

둘째, 타 기관의 데이터를 요청하기보다는 자체적으로 데이터를 생성해 활용하는 데이터플랫폼을 구축하는 것도 필요하다. 이 경우 기초자치단체별로 데이터플랫폼을 구축하는 것보다는 광역자치단체 수준에서 구축하는 것이 요구된다. 한편으로 현재 행정안전부의 “혜안”시스템을 적극적으로 활용하는 방법도 고려할 수 있을 것이다. 공공기관이 보유한 데이터를 획득하는 절차와 과정이 복잡하고 시간이 많이 소요된다는 점도 큰 문제점 중 하나이다.

특히 데이터 보유 기관에서 데이터 공유 절차와 과정을 정해 놓고 있지 않은 경우도 많아 데이터 제공 요청을 받은 담당자가 이를 상관에게 보고해 공론화하고, 전사적으로 처리하는 데 시간이 오래 걸리게 된다. 또 데이터 제공 요청을 받은 담당자가 데이터 제공에 관심과 의지를 보이지 않는다면 데이터를 획득하게 될 가능성은 더욱 요원해진다.

셋째, 데이터 보유 기관을 데이터 등급별로 구분하고, 같은 등급의 데이터를 보유한 기관들에는 동일한 관리 권한과 기준을 부여하는 것이 데이터 공유 절차를 간소화하고 소요 시간을 줄이는 데 도움이 될 것이다. 담당자별 제공 기한과 제공 범위가 차이가 나지 않도록 하기 위해서도, 이러한 원칙과 기준을 마련해야 한다. 아울러, 기관들이 데이터를 제공하면서 책임 소재 등을 이유로 공유를 꺼리지 않도록 일정 수준에서 면책 범위를 정하는 것도 필요하다.

분명한 것은 지방자치단체가 데이터를 활용한 다양한 맞춤형 서비스를 제공하고 있으며, 이를 해결하기 위한 지방공무원의 노력으로 제도적 개선이 진행되고 있다. 이처럼 지방자치단체도 데이터 경쟁력 확보를 위해 다양한 노력을 기울이고 있으나 이러한 노력에도 여전히 제약 요인이 있는 것도 사실이다. 이 글을 통해 데이터 경쟁력 시대에 지방자치단체가 지방자치권 강화보다 데이터 자치권을 먼저 생각하기를 기대한다.

※ 본 고는 경제인문사회연구회의 수시협동과제인 “지방자치단체 데이터 자치권 강화방안”의 내용을 요약한 것임.