영구시설물 구축 관련 감사원 지적 사항
1) 공유재산에 영구시설물 구축 관련 감사원의 처분
감사원의 기관 운영 감사에서 다음 <표1>와 같이 지적이 나왔다.

(1) 부산시
부산시는 ‘부산진구에 동물원 및 가족 유희시설을 조성하는 도시계획시설 사업’에서 ‘영구시설물 축조’와 관련해 지적을 받았다. ‘도시계획시설 사업부지 내 공유재산 관리 등 부적정’은 지방자치단체장의 외의 자는 공유재산 건물 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못하되, 지방자치단체에 이를 기부채납하는 경우 등에 한해 예외적으로 공유재산에 영구시설물을 축조할 수 있다. 기부채납 조치는 준공과 동시에 해야 한다.

부산시는 공유재산에 영구시설물 구축하고 기부채납을 하도록 한 사항에 대해서 아무런 조치를 취하지 않았고, 사업시행자는 도시계획시설 사업부지 내 공유지 및 공유지상 영구시설물 중 건물 부분 신탁(500억 원)했다.

(2) 대구시 달성군
대구시 달성군은 ‘영구시설물 축조 허가 등 공유재산관리 부적정’에 대해서 감사원(2018)으로부터 ‘주의 요구’를 받았다. 달성군은 공유재산법 등을 위배한 영구시설물 축조를 승인해 주의를 받았다. 지방자치단체장 이외의 자에게 경쟁입찰이 아닌 수의계약으로 공유재산 대부를 가능하게 한 「문화재보호법」 제84조제1항에 따라 영구시설물 축조도 가능하게 한 것으로 임의 해석해, 소유권 보존등기한 후 직영할 수 있도록 했기 때문이다.

(3) 서울시 강서구
서울시 강서구는 ‘공유재산 원상회복 이행보증보험증권 징구업무 부적정’으로 감사원의 시정요구를 받았다. 지방자치단체장은 공유재산 사용 허가를 받은 자가 영구시설물을 축조할 경우 철거 비용의 예치 등을 조건으로 허가를 할 수 있도록 해야 한다. 공유재산을 점용·사용 허가하면서 토지상에 설치된 시설물(하수암거)의 원상회복을 위한 이행보증보험증권을 제출받지 않고 연장 허가를 해 주의를 받았다. 또 ‘공항이주단지 미매각 토지 임대 관리 부적정’에서도 공유재산에 영구시설물을 축조할 경우 사용 허가 기간 동안 자치 철거 및 철거비용 예치(1.24억 원) 등을 조건으로 해야 함에도 이를 이행하지 않아 철거 비용(1.9억 원)이 손실될 우려가 지적됐다.

(4) 목포시
목포시는 ‘국립호남권생물자원관 건립 부지 조성사업 추진 부적정’에서 공유재산법을 위배해 건물 등 영구시설물을 축조할 수 있도록 해서도 안 됐고, 축조할 수 없는 영구시설물 건립을 위한 부지 용도로 토지를 매입해(약 61억 원) 주의 요구를 받았다. 당초 매립지 부지에서 다른 부지로 변경에 따라 청소년 야영장 건립하기 위해 매입한 부지(30억 원)과 추가 매입 예정(31억 원)을 건립 부지로 제공하기로 협약을 체결하고, 공유재산심의회에서 의결했다.

(5) 강원도 영월군
영월군은 ‘영월교육원 건립 부지 사용협약 체결 부적정’으로 주의 요구를 받았다. 영월군은 영월교육원(사업비 95.4억 원) 행정재산인 건립 부지를 제공하면서 기부채납조건 없이 무상으로 사용하는 ‘건립 부지 사용 협약’을 체결했다. 감사원에 기부채납으로 건립 부지를 사용하도록 협의하거나 행정재산을 건립 부지를 용도 폐지해 일반재산으로 기관에 매각해야 함을 지적했다. 이에 따라 영월군은 감사결과에 따라 건립 부지 매각 조치 의견을 제시했다.

2) 착안 사항
감사원의 감사에서 지방의회의 의정활동 착안 사항으로 첫째, 공유재산에 영구시설물 축조할 경우 관련 절차가 제대로 준수되고 있는지 점검한다. 둘째, 영구시설물에 대해서 지방정의 동의 절차가 필요하고, 동의 절차에 앞서 관련 단체장의 합의 동의 절차에 대한 사항은 준수사항을 점검해야 한다.

영구시설물 축조와 의정활동 착안 사항
1) 국유재산 영구시설물 축조금지와 허용
지방자치단체나 지방공기업의 국유재산에 영구시설물을 축조할 수 있다. 이 경우 시의회가 국유재산에 공유재산 취득에 따른 문제점을 사전에 점검해야 한다. 국유재산에 대한 영구시설물 축조는 금지된다. 하지만 일정한 조건하에서는 허용된다. 영구시물축조가 가능한 경우는 국유재산법에 따라 기부를 조건을 하는 경우, 국가에 소유권이 귀속되는 공공시설물의 축조 등 6가지다.

2) 지방자치단체 또는 지방공기업에 의한 국유재산에 영구시설물 구축 허용 조건
국유재산법 일부개정(2020. 3. 31.)으로 지방자치단체나 지방공기업이 민간투자법에 따른 사회기반시설 중 ① 주민생활을 위한 문화시설, ② 생활체육시설 등 기획재정부장관이 정하는 사회기반시설에 해당하는 국유재산 소관 중앙관서의 장과 협의를 거쳐 총괄청의 승인을 받아 축조할 수 있다(국유재산법 제18조제1항제3호).
첫째, 축조할 수 있는 주체는 지방자치법에 따른 지방자치단체는 또는 지방공기업이다. 지방자치단체는 일반지방자치단체와 지방교육청이 포함된다. 지방공기업법에 따른 지방공기업법으로 지방공사와 지방공단이 포함된다. 즉 지방자치단체, 지방교육청, 지방공사, 지방공단이 여기에 해당한다.

둘째, 축조 대상은 민간투자법에 따라 기획재정부장관이 정하는 사회기반시설이다. 구체적인 축조시설은 주민생활을 위한 문화시설, 생활체육시설 등으로 기획재정부장관이 정하는 시설이다. 민간투자법 개정(2020. 3. 31.)으로 개별 법령에서 나열식에서 포괄적 예시로 변경돼 범위가 넓어졌다. 즉 민간투자사업의 대상이 되는 사회기반시설을 법률에 열거하는 방식으로 규정하고 있어 사회가 새롭게 필요로 하는 민간투자사업 수요에 탄력적으로 대응하기 어려운 문제 등이 있는바, 사회기반시설의 범위를 포괄적으로 정의했다.

3) 사용허가 기간
사용허가 기간은 원칙상 행정재산의 경우 5년 이내다. 수의의 방법으로 사용허가를 받는 경우에는 제한이 없다. “수의의 방법으로 사용허가를 할 수 있는 경우가 아니면 1회만 갱신할 수 있다(국유재산법 제35조)”는 의미는 경쟁입찰의 경우에는 1회만 갱신이 되고, 수의의 방법으로 사용허가를 받는 경우는 제한 없는 것으로 해석된다. 따라서 지방자치단체나 교육청, 지방공기업이 국유재산에 영구시설물을 축조할 경우, 매년 5년마다 허용·허가 갱신을 통해서 무제한적으로 가능하다는 해석을 할 수 있다. 하지만 공유재산의 활용이나 가치 차원에서 일정 시점에서는 노후화에 따른 조치가 수반돼야 한다.

4) 사용허가 방법
첫째, 수의계약에 의한 허가가 가능하다. 지방자치단체 또는 지방공기업이 구축하는 경우에는 ‘수의계약’에 의해서다(국유재산법 시행령 제27조제3항제4의2호). 지방자치단체나 지방공기업이 사회기반시설로 사용하는 경우에는 수의계약으로 허가를 받는다. 둘째, 1회 한정 갱신의 제한 규정이 적용되지 않는다.

5) 영구시설물 축조와 원상회복
(1) 국유재산에 영구시설물 축조와 조치
국유재산에 영구시설물 축조를 하는 경우, 원상회복에 대한 조치를 해야 한다(국유재산법 제18조제2항). 즉 국가 외의 자는 영구시설물의 축조를 허용받는 경우 원상회복에 이행보증조치를 해야 한다. 영구시설물의 철거 등 원상회복에 필요한 비용의 상당액에 대해 이행을 보증하는 조치를 하게 해야 한다(국유재산법 시행령 제13조).
원상회복을 위한 이행조치는 다음의 절차를 따른다. 첫째, 국유재산 영구시설물 축도 승인 신청을 해야 한다. 신청서에는 ① 영구시설물 축조계획서, ② 원상회복계획서, ③ 업무협약서, ④ 관계기관 협의 관련 서류 등을 제출한다. 둘째, 「영구시설물 축조 및 원상회복 계획서」의 제출이다. 셋째, 국유재산에 영구시설물 축조는 철거나 원상회복을 전제로 시설 구축은 가능하다. 이 경우에 철거에 소요되는 비용을 보증을 해야 한다.

(2) 지방자치단체가 국유재산에 구축물 설치에 따른 절차
지방자치단체장(교육청 포함)이 「대학설립·운영 규정」 제2조에 따라 교지에 건축물을 건립해 소유하고자 할 경우 교육부와 협의를 거쳐야 한다. 이를 추진하는 과정은 ① 국유재산 소관 중앙관서의 장과 협의 → 총괄청의 승인, ② 영구시설물 축조 및 원상회복계획서 제출 및 승인, ③ 이행보증금의 예치, ④ 교육부장관과 협의 등의 절차가 필요하다.

서울시 영구시설물 축조에 대한 의회 동의안 사례
1) 실태
서울시의회에 제출된 공유재산에 대한 영구시설물 축조에 대한 동의안으로 최근 3년간(2019~2021.) 9건 정도 제출돼 통과됐다. 시장 7건, 교육감 2건 등 총 9건에 사업비는 310.76억 원이 소요된다. 특히 영구시설물이 축조되는 공유재산의 가치는 동의안에서 제시한 가격 기준으로 약 139.5억 원 규모다. 다음 <표2>에서 표기하지 않는 사항까지 합치면 그 규모는 140억 원 이상 규모다.

2) 서울시 유수지 공영주차장 조성 사례 추진 절차
서울시는 성동구 옥수유수지 공영주차장 조성(영구시설물 축조)와 관련해 서울시의회에 동의안으로 제출(2021. 3. 30.)했다. 그간 추진 과정을 보면 ① 타당성 조사용역 시행, ② 타당성 검증, ③ 투자심사, ④ 공영주차장 조성계획, ⑤ 시 유관부서 협의, ⑥ 유수지 관리 기본계획 용역, ⑦ 투자심사 의뢰와 투자심사, ⑧ 기본 및 실시설계 용역 시행, ⑨ 영구시설물 축조 및 사용료 감면 협조, ⑩ 시의회 안건 상정, ⑪ 공사시행 및 준공 등의 절차를 거쳤다.

3) 영구시설물 축조 동의안의 문제점
서울시 사례에서의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 공유재산법령과 운영기준에 따라 단체장과 합의한 합의서가 첨부가 되지 않았다. 의안에 관련 첨부서가 포함돼야 이를 기초해 의회가 제대로 심사를 할 수 있기 때문이다.

둘째, 영구시설물이 축조되는 공유재산의 공시가격을 제대로 제시하지 않고 있으며, 다수 있다. 이를 구체적으로 명시해야 공유재산의 가치와 영구시설물축조에 따른 공익적 편익을 비교형량할 수 있기 때문이다.

4) 지방의회 의정활동 착안사항
공유재산에 대한 영구시설물 축조에 대한 사항이 없는지 업무보고나 행정사무감사계획의 자료요구사항에 담아야 한다.

구체적인 의정활동 착안사항은 첫째, 영구시설물에 축조사항에 대한 사항이 의회의 동의 사항임을 이해하고 관련 사항을 챙겨야 한다.

둘째, 영구시설물축조 사유가 발생하면 관련 자치단체 협의의 철차 진행이 적절히 이뤄졌는지 확인한다.

셋째, 영구시설물 축조 동의안에 단체장 간 협의한 협의문서가 첨부돼 있는지 확인한다. ‘자치단체장 간 협의문서’는 지방의회가 영구시설물 축조에 대한 동의안에 대한 기본전제가 되는 문서이기 때문이다.

넷째, 공유재산법령의 개정에 따라 공유재산특례제도 도입에서 있어 각 지방정부는 이러한 사항을 반영해 구체적인 관련 자료를 첨부해야 하며, 지방의회는 관련 사항을 확인·점검해야 한다.