도시재생사업 선순환의 개념과 조건
2013년 「도시재생활성화및지원에관한특별법」(이하 도시재생특별법)이 지정된 이후 전국적으로 도시재생사업이 선정·추진되고 있고, 2022년 1월 현재 전국적으로 534곳의 도시재생사업지가 선정돼 사업이 추진 중이며, 2014년 선정된 13개 도시재생 선도지역을 포함해 총 19개의 도시재생사업에 대한 국비지원이 종료돼 운영관리단계에 접어들기 시작했다(도시재생종합정보체계 홈페이지).

이와 같이 우리나라의 도시재생사업은 ‘계획수립·선정-사업 추진-운영관리’라는 사이클의 순환이 이뤄지려는 시점에 도달함에 따라 지역이 주체가 되는 도시재생사업 추진·운영관리 방식과 체계에 대한 고민이 현실적인 당면 문제로 부각되는 실정이다. 당초 도시재생사업 선정 후 국비 지원이 종료되면 지방자치단체(이하 지자체) 및 지역 주민이 주도적으로 사업을 이끌어나가야 함에도 불구하고, 많은 지자체가 사업 추진 지연, 지역 여건 및 재정 역량 미비 등의 다양한 이유로 사업의 지속가능한 추진과 운영에 어려움을 겪고 있다.

이러한 현실적인 문제들을 해결하기 위해서는 공모 준비단계, 계획단계, 실행단계가 마무리돼 국비 사업 기간이 종료된 이후 주민이 스스로 사업을 추진할 수 있는 단계에 접어들었을 때, 지역에서 지향해야 할 지속 가능한 도시재생이 무엇인지, 어떻게 지속시켜야 하는지를 사업의 선순환 구조 구축이라는 관점에서 접근이 필요하다.

선순환(virtuous circle)의 사전적 의미는 순환의 고리가 끊기지 않고 지속적으로 확대해 누적적으로 순환하는 것을 의미한다. 경제학, 환경학 및 지역경제학에서 일반적으로 다뤄지는 선순환의 개념 역시 사전적 의미에서처럼 순환의 고리가 끊어지지 않고 지속적으로 확대되는 과정이기 때문에, 선순환의 대상에 따라서 개념과 적용 범위, 분석방법론을 규정하는 것이 중요하다는 점을 알 수 있다.

이러한 관점에서 보자면, “도시재생사업 선순환 구조”는 도시재생사업 추진 및 운영과정에서 적절한 주체, 자원, 수단, 지원을 갖춰 사업이 멈춤 없이 추진되며 그 성과가 지역사회에 환원되는 사업구조라고 정의할 수 있다. 사업 단계에 따라 살펴보자면 ① 주민이 지역의 문제를 인식하고, ② 이를 해결하기 위한 수단으로 지역자원을 발굴해 활용할 수 있는 지역주민 주도의 계획을 수립한 후, ③ 도시재생사업 추진 및 참여과정에서 역량을 강화해, ④ 국비 지원이 종료된 후 자생적인 지역 운영관리 체계를 마련하되, ⑤ 이러한 전반적인 과정에 따른 성과가 지역에 다시 환원되는 구조라고 할 수 있다.

이렇듯 도시재생사업의 공공성과 지속가능성을 담보하면서 사업이 운영되는 과정을 “도시재생의 선순환 구조”로 본다면, 사업의 운영관리단계에 선순환 구조를 확보하기 위해서 계획수립, 사업 추진 및 운영단계에서 주체, 수단적 측면에서 주요 조건이 갖춰질 필요가 있다. <표1>에 제시된 바와 같이, 주체적 측면에서는 도시재생회사 또는 마을관리사회적 협동조합 등의 주민 주체의 육성, 민간 및 지역 주민의 참여 독려, 중간지원조직의 지속가능성 확보 등이 이뤄져야 한다. 수단적 측면으로는 국비와 지방비뿐만이 아닌 다양한 재원 조달 방안의 마련, 지역자산화를 위한 체계의 구축, 민·관 협력 방안에 대한 고려 등이 이뤄져야 한다.

이상에서 제시한 선순환의 조건들을 현실적으로 모두 충족시키기란 쉽지 않지만, 도시재생사업을 추진하는 지자체 및 사업 주체들이 현재 추진 중인 도시재생사업 중 중점 단위사업들을 중심으로 이상의 주요 조건을 충족하는 방향으로 사업을 추진해 나간다면 선순환 구조 실현에 보다 가까워질 것으로 생각된다.

도시재생사업 추진 현황과 선순환을 위한 과제
그렇다면 도시재생사업이 선순환 구조를 실현하기 위해서 어떠한 제약요인과 과제가 있을까? 현재까지 추진된 도시재생사업의 연차별 추진 실적 등을 검토해보면 수립된 활성화 계획 대비 연차별 목표 달성도가 전반적으로 낮은 편이다. 주요 요인으로는 활성화 계획 구성 미비에 따른 고시 지연, 주민 미동의(부동산 가격 상승에 대한 기대 등)에 따른 부지 확보 어려움, 주민 변심 및 거점시설 기능 변경 등에 따른 계획 변경 등이 나타났다.

" 도시재생사업이 선순환하기 위해서는
주체인 주민의 역량이 강화돼고
민·관 협력과 재원 마련 방안 확보해야 "

활성화 계획의 변경에 시간이 소요됨에 따라 자연적으로 사업 추진과정이 지원됨으로써 당초 계획했던 기간에 비해 사업 추진 기간도 연장되는 것이 일반적이다. 따라서 국비 지원 기간 동안 활성화 계획 변경, 부지 매입, 부지 확보에 대부분 시간이 소요돼 국비 지원이 종료됐다고 하더라도 바로 자생적 운영관리단계로 넘어가기에는 물리적으로 어려움이 있다. 이에 자생적인 사업 운영·관리를 위한 준비 기간을 도시재생사업 전후로 염두에 두고 사업을 추진할 필요가 있다.

이를 위해서는 먼저 사업 거버넌스와 관련해 사업계획 수립과정에서 주민협의체를 통한 주민의견을 수렴·반영하고, 동시에 사업 참여에 대한 주민의 설득과 이해과정을 통해 변심과 갈등을 최소화하고 조정해야 한다. 또한 관련 사업에 경험이 풍부한 지역전문가와 민간단체 등을 활용해 사업의 실행력을 제고해야 하며, 특히 사업의 선순환 모델 발굴과 운영 관련한 비즈니스 전문가의 참여와 관련한 전문 교육이 요구된다. 즉 지역 주민의 역량을 강화하고 다양한 사업 주체를 발굴하고 육성하는 것이 중요하다.

사업 추진과정에서는 역량 강화 사업과의 유기적 연계를 통한 지역 맞춤형 사업 발굴, 현장 수요를 반영한 계획수립 등이 우선시돼야 하며, 사업 과정에서 지역의 상황과 환경변화에 대응해 사업계획의 일부를 유연하게 변경할 수 있는 제도적 보안이 필요하다. 또한 원활한 사업 추진을 위한 신속한 토지 매입과 건축협정 등 사업방안이 구체적으로 마련돼야 하며, 토지 확보가 어려운 경우 기존 건축물을 활용한 리모델링 등은 사업의 대안이 될 수 있다. 이처럼 사업 초기 단계부터 지역과 연계한 계획수립과 다양한 사업구조를 활용하고, 적극적인 민간투자 유치와 다양한 주체의 참여 및 지원 등이 사업 추진과정에서의 주요한 선순환의 성공 요인이 된다.

사업 운영·관리 차원에서는 운영·관리 주체 발굴과 역량 강화, 이를 위해 도시재생회사 혹은 사회적경제조직의 설립과 시범운영 등 사전 준비가 필수적으로 요구되며, 이러한 주체들이 사업을 운영할 수 있도록 관리비용 충당 방안과 사업성 있는 비즈니스 모델 개발, 전문적 홍보 및 마케팅 방안 마련 등 운영관리의 구체적 계획 수립이 필요하다. 또한, 관련 지표 발굴 및 도입, 사업 종료 이후 연계될 수 있는 타 부처 사업 발굴, DB 및 마을관리 시스템 구축 등이 함께 고려돼야 한다.

앞서 언급한 바와 같이 사전적 의미에서 선순환은 좋은 결과가 확대 재생산되는 과정을 뜻한다. 도시재생사업에서 좋은 성과가 도출되어 확대 재생산되기 위해서는 사업단계별 구조에 대한 사업 주체의 명확한 이해와 과제 이행, 도시재생사업 선순환의 중요 구성요소라고 생각되는 공공성, 지속가능성, 지역사회 환원 등에 대한 고려와 세부 목표 설정 및 관리가 함께 이뤄져야 한다.

그럼에도 불구하고 현재의 사업 추진 상황과 주체별 역량을 감안하면 중앙정부의 재정 지원 중단 시 선순환 구조 실현이 불가능한 지역이 대다수이다. 따라서 공공의 지속적인 지원을 전제로 도시재생사업 선순환구조 실현 체계를 마련하되, 중앙정부 주도의 대규모 사업 선정과 추진방식 개선을 통해 지자체가 책임감을 가지고 사업의 성과를 도출할 수 있도록 유도하기 위한 정책이 마련되길 바란다.

※ 본 원고는 “임상연 외(2020), 「도시재생사업 선순환 구조 실현을 위한 정책방안 연구」, 국토연구원” 연구보고서의 내용을 요약 발췌한 내용임.