무임승차제도 법적 근거 및 쟁점사항
지하철 무임승차 제도는 1980년 70세 이상 노인들 대상으로 50% 할인을 시작했다. 이후 「노인복지법」 제정에 따라 65세 이상의 노인에게 국가 또는 지방자치단체의 수송시설(철도, 도시철도) 이용요금을 100% 할인하도록 권유하고 있다. 현재 지하철 무임승차 대상자는 65세 이상 노인(경로), 장애인, 국가유공자로 구분된다.

이 중 65세 이상 노인이 전체 무임승차자의 약 82%를 차지한다. 고령화 사회로 접어들면서 2021년 서울시 인구의 16%가 65세 이상 노인으로 집계된다. 장래 노인 인구는 2047년까지 37%로 확대될 전망이다. 지금 서울시 인구 5명 중 1명이 노인이라고 추정되고 있다. 이는 향후 3명 중 1명은 지하철 무임승차자로 분류가 될 상황이 전개됨을 의미한다.

한편 서울시 보도자료에 따르면 서울시 거주 노인 10명 중 8명은 무임이 적용되는 지하철을 주로 이용한다고 한다. 이 중 2명은 주 5일 이상 이용하는 것으로 발표했다. 경로무임승차제도는 노인 여가활동 증가로 이어진다. 따라서 노인의 우울증 감소, 의료비 절감, 관광산업 활성화 등 다양한 편익에 기여한다. 국회 발표 자료에 따르면 경로무임승차의 B/C 1.63~1.84로서 매우 우수한 교통복지 정책으로 평가하고 있다. 경로무임승차는 노인의 이동권을 보장해 사회경제적 파급효과에 시너지를 도출하는 것으로 평가된다.

그럼에도 최근의 COVID-19 팬데믹과 비대면 사회의 정착은 지하철 운영적자의 급격한 증가의 원인으로 나타나고 있다. 2019, 2020년 팬데믹 전후 서울교통공사의 재정적자는 6천억 원에서 1조 원 이상으로 약 2배 증가한 것으로 파악되고 있다. 수도권 통합요금체계에 참여하고 있고 수도권 지하철 역사의 절반 이상의 운영을 책임지고 있는 서울교통공사 재정의 비건전성은 다양한 문제를 내포하고 있다. 특히 수도권 통합요금체계의 지속 가능한 발전과도 밀접하게 연관돼 있다. 정부는 그동안의 도시철도 공공서비스 제공에 대한 서울교통공사의 지원 요구를 적극적인 검토가 필요하다고 판단된다.

서울교통공사 운영적자의 주요 원인은 ‘무임승차’
서울교통공사 지하철 요금은 2015년 1천50원에서 1천250원으로 조정 후 2021년 현재까지 동결 상태이며 이러한 낮은 요금 탓에 지하철 승객 1명당 –499원/명(2017년), -510원/명(2018년), -501원/명(2019년)의 손해를 보고 운영 중이다. 더욱이 코로나 여파로 대중교통 기피 및 비대면 사회로의 전환에 따른 수요 감소로 2020년 -770원/명으로 손실이 크게 증가하고 있다.

이러한 낮은 요금으로 서울교통공사의 영업손실은 연간 약 5천300억 원으로 이중 무임 손실 비용은 3천506억 원(2017년) → 3천709억 원(2019년)으로 꾸준히 증가 추세이며, 이는 전체 영업손실 비용의 70%에 해당하는 비용이다. 이에 서울시는 2021년 500억 원의 시예산을 무임 손실 비용 보전을 목적으로 지원했으나, 턱없이 부족한 수준이다. 서울교통공사도 철도사업 확대, 광고 수입 증대, 신기술 개발, 운영비 절감, 복리후생비 절감 등의 자구책을 마련해 연간 742억 원의 절감 계획을 수립하고 있지만, 이는 전체 운영적자의 7%로 미미하다.

매년 발생하는 손실 비용(2016~2019년 4년간 약 1조 4천197억 원)과 장래 노인 인구 증가율(2.64%)을 고려했을 때 누적 무임 손실 비용은 2040년까지 약 9~12조 원으로 증가가 예상된다. 따라서 정부 및 서울시의 지원 확대, 서울교통공사의 자발적 절감 운영 계획 등 전방위적 검토가 함께 이뤄질 필요가 있다.

정부주도 도시철도 무임승차제도 지원의 당위성
1) 형평성 차원 손실 비용 지원
정부는 「철도산업발전기본법」의 ‘공익서비스 비용의 부담’을 근거로 코레일이 운영 중인 노선에서 발생하는 공익서비스에 따른 손실 비용의 60%를 국비로 보전 중이다. 이러한 지원 여부를 두고 서울시와 기재부는 의견이 엇갈리고 있다.

첫째, 지역적 편익 범위를 정부는 해당 지역에서 운영 중인 도시철도 서비스를 해당 지역 주민에 한정된 편익으로 해석하는 반면, 서울시는 거주지와 상관없이 누구나 해당 시설을 이용할 때 공익서비스를 이용할 수 있으므로 수혜자를 지역 주민으로 한정하는 것은 잘못된 해석으로 반박하고 있다.

둘째, 손실금 지원 여부에 대해 정부는 이미 철도 건설비를 지원 중이고 운영비를 원칙적으로 지원하지 않는다는 견해지만, 서울시는 무임 손실 비용이 철도 건설비와 별개 사항으로 해당 공익서비스는 국가 및 법령에 따라 수행되는 비용이라는 입장이다.

셋째, 제도 개선 선행 안 검토 사안에 대해 정부는 노인 기준 조정 및 일부 할인 등을 우선 검토한 후 국고 지원 여부를 검토하겠다는 견해지만, 서울시는 연령 상향은 지자체 권한이 아닌 정부 결정 사항이라고 선을 긋고 있다.

2) 시민은 정부의 도시철도 재정 지원에 공감
이러한 도시철도 국비 지원을 위한 전국 도시철도 운영 지자체장 간에 공동 건의문(2017년), 전국 운영기관의 공동 건의문(2018년)이 제출됐고 최근에는 도시철도 공익서비스 비용(Public Service Obligation : PSO) 지원 관련 법 개정안이 법제사법위원회 심의를 기다리고 있다. 개정법률안 모두 도시철도도 철도와 마찬가지로 지원기준을 마련하고 공익서비스 차원에서의 원인자 비용 부담을 요구할 수 있는 내용으로, 관련 법이 통과되면 도시철도 무임 손실에 대한 국가 지원이 이뤄질 것으로 판단된다.

일반 시민도 무임 손실 비용에 대한 보전이 필요하다는 견해를 가지고 있다. 전국 6개 지하철 운영기관에서 공동 조사한 자료에 따르면, 응답자 중 절반이 도시철도 운영기관의 재정 악화의 주요인으로 무임 수송을 원인으로 지목했다(47.2%). 또한 무임 수송 제도에 따른 비용 부담 주체가 운영기관이 아닌 국가 또는 지자체가 돼야 한다고 하는 데에 대체로 찬성하는 것으로 조사됐다(국가 23.9%, 국가 + 지자체 46.8%, 지자체 17.0%, 지자체 + 운영기관 10.3%, 운영기관 2.0%).

3) 주요 해외사례는 무임승차 지원을 위한 정책 및 할인제도 운용
해외 주요 국가에서 노인 교통 할인 시 소득 수준, 대상 연령, 시간대별로 제도를 탄력적으로 운영 중이다. 국가 또는 주마다 대상 연령이 성별에 따라 다르고 소득 수준, 시간대별 탄력적 운영, 대중교통 수단별 차등적 할인율을 적용하는 등 우리나라와는 달리 일괄적 100% 할인을 적용하지 않고 있다.

또한 노인 교통 할인 제도로 발생하는 손실 비용을 중앙정부 또는 지방정부가 책임지고 있으며 예산은 대상별 복지를 담당하고 있는 기관에서 집행한다. 종합하면 주요 국가의 노인 교통 할인 정책은 법령에 따른 복지제도로 이를 위해 중앙정부 및 지자체, 복지부 등에서 관련 예산을 집행하는 것으로 조사됐다.

수도권 통합요금체계에서 서울교통공사의 역할
수도권 지하철 운영기관별로 무임승차자의 이동성을 보장하는 정도를 비교하기 위한 운영기관별 ‘인-km’ 기여도와 운영기관이 무임승차제도를 유지하기 위해 감내하고 있는 비용인 ‘비용 감내도’를 살펴보았다.

‘인-km’ 분석 결과, 서울교통공사는 1일 기준 518만 인·km(2019년), 391만 인·km(2020년)으로 전체 무임승차자의 44%가 서울교통공사에서 운영하는 노선을 이용하는 것으로 나타났다. (코레일 운영노선은 39%) 그러나 코레일 운영노선은 시 외곽에서 내부로 접근하는 노선이 대부분이고 역 간 길이가 긴 특징이 있어 절대적으로 비교하는 데는 한계가 있어 무임승차제도를 유지하기 위해 운영기관이 감내하고 있는 비용 수준(‘비용 감내도’로 정의)을 추가 검토했다.

그 결과 서울교통공사는 1일 기준 5~6.7억 원 수준의 비용을 감내하는 것으로 분석됐고 이는 연간 1천824~2천444억 원으로 추정된다. 반면, 코레일은 1일 기준 2.7~3.7억 원 수준으로 연간 1천369~1천13억 원으로 서울교통공사보다 연간 811~1,074억 원이 적은 것으로 분석됐다. 더욱이 코레일의 경우 무임 손실 비용의 60% 수준을 보전받는 것을 고려하면 ‘비용 감내도’의 차이는 더 벌어질 것이다.

수도권 통합요금체계에서 무임승차 요금부과 검토
주요 국가의 사례에서는 무임승차제도를 탄력적으로 운영하는 사례를 쉽게 찾아볼 수 있다. 이를 바탕으로 가상의 시나리오를 설정해 운영기관별 무임 손실 비용의 절감 수준을 살펴보았다. 시나리오는 가) 시간대별 탄력 운영 시, 노인 연령 상향 시(70세)로 구분했다. 첨두시 혼잡 완화 측면에서 첨두시(오전, 오전/오후)에만 요금을 부과한다는 전제로 2가지 시나리오로 검토했다.

추정 결과, 오전 첨두시에만 요금을 부과할 때 1일 기준 5천861~7천726만 원으로 연간 213억 9천만 원에서 282억 원의 수익이 발생한다. 이는 서울교통공사의 무임 손실 비용이 연간 약 3천600억 원이라고 하면 약 6~8% 절감이 가능한 수준이다. 오전/오후 첨두시 모두 요금을 부과할 때 1일 기준 1억 2천641만 원에서 1억 5천313만 원으로 연간 461억 4천만 원에서 558억 9천만 원의 수익이 발생하며, 이는 연간 무임 손실 비용의 13~16% 절감이 가능한 수준으로 추정된다.

또, 초고령화 사회에 따른 노인 나이 상향 때(65세 → 70세) 무임 손실 비용의 절감 수준을 살펴보았다. 그 결과 1일 기준 2억 4천972만 원에서 3억 3천407만 원의 수익이 발생하며 연간 911억 원에서 1천219억 원의 수익이 발생한다. 이는 서울교통공사의 무임 손실 비용이 연간 약 3천600억 원이라고 하면 25~34% 절감이 가능할 것으로 추정된다. 다만, 노인 나이 상향은 노인의 정의를 재정립하는 큰 틀에서 고려할 사항으로 연금, 퇴직, 주택, 복지 등 다양한 정책이 맞물려 있다. 따라서 지자체보다 범정부 차원에서 먼저 결정할 필요가 있다.

지속가능한 교통복지를 위한 정책의 변화 필요
1) 교통복지가 아닌 노인복지로 비중 전환
현재 노인복지법 근거로 시행되고 있는 경로 무임승차제도가 노인의 이동권과 여가활동, 보건 향상, 복지관광 활성화 등 사회경제적 파급효과가 상당히 큰 것으로 연구됐다. 따라서 이를 단순히 교통복지 측면에서 바라볼 것이 아니라 사회, 경제, 복지 등 다각적 측면에서 바라봐야 할 것이다.

이미 주요 국가에서는 노인복지 향상을 위해 중앙정부와 지자체가 예산을 지원하고 책임을 지고 있다. 더욱이 초고령화 사회의 진입은 현실화됨에 따라 발생하는 적자는 노인 인구 증가율과 비례해 더욱 늘어날 것이 분명하므로 운영기관이 이 모든 책임을 떠맡기에는 무리가 있어 보인다. 따라서 복지 관련 기관과 지자체, 중앙정부 등의 관심이 동반돼야 하며, 이에 대한 재원 부담 원칙을 마련할 필요성이 존재한다.

2) 공공정책에 대한 정부와 지자체의 역할을 명확히 구분
대표적인 공공정책 중 하나인 폐기물 시설 설치 및 운영 사례와 비교해보면 정부는 설치비만 일부 지원하고 운영상 발생하는 운영비, 수거 처리비 등은 지자체 또는 생산자가 부담하고 있다. 이 과정에서 정부는 운영 방법에 개입하지 않고 자치구와 생산자가 자발적으로 수익을 개선하고 있다.

이는 교통 공공정책인 무임승차제도와 다른 양상이다. 정부가 건설비를 지원하고 운영비를 지원하지 않는 원칙은 폐기물 시설 비용 부담 주체와 같지만, 운영 방법에 대한 정부의 개입 여부가 가장 큰 차이점이다. 즉, 폐기물 처리 및 운영 방법에 정부는 전혀 개입하지 않아 운영 때 수익개선을 기대해볼 수 있다.

반면, 무임승차제도는 정부의 복지정책이 개입돼 있어 무임 손실 비용을 자체적으로 감당하고 개선하는 데 한계가 존재한다. 해외사례와 시나리오 검토 결과에서 살펴볼 수 있듯이 시간대별 탄력적 운영으로도 무임 손실 비용을 많게는 16% 수준으로 절감할 수 있는 것으로 보이기 때문에, 운영 측면에 대한 개입 여부도 고민이 필요하다.