중앙옴부즈만 제도 : 국민권익위원회
옴부즈만(Ombudsman)은 스웨덴어로 ‘대리인’의 의미를 나타내며, 사건의 양쪽 당사자가 아닌 제3자로 사건당사자 중의 한쪽으로부터 사건처리를 부탁받아 처리하는 대리인이다. 현대적 의미로는 행정부의 행정행위 등으로 인한 국민의 권리와 이익이 침해당했을 때, 이를 해결해 주는 사람 또는 기관을 옴부즈만이라고 한다.

우리나라에서는 1993년에 대통령 직속기관인 행정쇄신위원회 건의에 따라 대한민국 행정의 공정성, 투명성, 합리성을 제고하기 위해 필요한 기본적인 사항들을 체계화시킨 「행정규제 및 민원사무기본법」이 제정됨에 따라 한국의 옴부즈만 제도라 할 수 있는 국민고충처리위원회가 설치됐다. 그리고 2004년에 당시 국민고충처리위원회가 「국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」 제정·시행으로 명칭은 같지만 성격은 달리하는 옴부즈만으로 새롭게 태어났다.

당시부터 한국 옴부즈만제도의 개편이 행정개혁과제로 선정되면서 본격적으로 제도 보완에 대한 논의가 시작됐다. 그 결과 「옴부즈만의 설치 및 운영에 관한 법률(안)」은 국회 심의과정에서 “옴부즈만” 용어가 국민에게 친숙하지 못한 점을 감안해 잘 알려진 “고충처리위원회”라는 용어를 그대로 사용하기로 결정했다. 이에 법률 명칭을 『국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률』로 하고 국민고충처리위원회로 됐으며, 지방자치단체에서도 시민옴부즈만은 시민고충처리위원회로 명칭을 변경하기로 했다.
이후 2008년 2월부터는 3개 기관인 국민고충처리위원회, 국가청렴위원회, 국무총리 행정심판위원회 등이 통합해 <국민권익위원회>로 재탄생했다. 국민권익위원회로서 주요 임무는 공공부문에서의 반부패·청렴 정책을 수립하고 교육하며, 청탁금지와 공직자 이해충돌방지에 앞장서면서, 공익신고자를 보호하고 처리하며 공공재정 환수제도를 적극 운영하고 있다. 이 과정에서 국민의 권익구제를 위해 고충 민원과 집단 민원을 처리·조정하며 시민을 위한 고충처리위원회 활성화를 지원한다.

그리고 행정심판제도를 총괄하면서 사건처리는 물론 국민을 위한 행정심판 국선대리인제도도 적극 운영하고 있다. 나아가 국민 소통과 국민의 소리를 경청하기 위한 국민신문고의 역할을 수행하면서 정부의 합동 민원 처리를 지원기관 역할을 하고 최종적으로는 정부 정책의 환류 임무도 담당하고 있다.

지방옴부즈만 제도 : 시민고충처리위원회, 지방옴부즈만
시행 초기를 보면, 1987년부터 우리나라 지방분권 추진을 시작으로 참여정부(2003년~2007년)부터 국정 핵심과제로 지방분권을 설정한 후, 2005년 「국민고충처리위원회 설치와 운영에 관한 법률」 제정 및 2008년 폐지 후, 부패방지법과 통합해 2008년 새롭게 제정된 현재의 「부패방지 및 국민권익위원회 설치와 운영에 관한 법률」(이하 ‘국민권익위법’)에 근거한 제32조~제38조에 따라서 각 지방자치단체는 고충 민원 처리와 행정제도 개선을 위한 ‘시민고충처리위원회’(지방옴부즈만)을 조례 제정을 통해 설치·운영할 수 있게 했다. 1996년 등 그 전부터 이미 지방자치단체 일부(서울 강동구 및 양천구, 충북 청주시, 경기도 안양시 등)에서 고충처리위원회 운영에 관한 조례를 제정해 기구를 설치하고 운영하기 시작했다. 하지만 당시 주로 시의원이나 시의 간부 공무원을 위원으로 위촉해 시와 시의회로부터 독립성과 정치적 중립을 확보하기가 어려웠으며, 처리업무도 시민의 불편 사항이나 생활민원 해소가 주된 업무였다.

본격적으로 운영된 1997~2012년의 지방옴부즈만 제도의 경우도 단순히 지방행정조직의 민원 처리나 부패 감시를 도와주는 보조적 수단으로, 또한 지방의회의 동의 없이 옴부즈만을 임명하는 지자체가 상당수 있었다. 비록 지방의회 동의를 받은 경우라 하더라도 옴부즈만을 지자체 내부에서 선발 및 의회 동의를 얻는 경우가 많아 독립성이 매우 약한 지위를 가졌고, 대부분 비상임 형태의 자문기구로 운영돼 왔다(국민권익위원회, 「지방옴부즈만 운영 안내서」).

또 2014년부터 행정안전부는 청렴옴부즈만 제도 활성화를 위해서 지방자치단체가 추진 중인 정책에 대한 투명한 감시 및 평가를 통해 불합리한 제도·관행·업무절차 등을 발굴하고 그 개선을 건의하는 청렴옴부즈만의 위촉 및 운영에 관해 필요한 사항을 규정해 추진하도록 권고한 바 있었다(행정안전부 「청렴옴부즈만의 운영에 관한 규정」 제1조). 현재 조사에 의하면 전국 234개 지방자치단체 중에서 지방옴부즈만 제도를 활성화한 곳은 58개로 알려져 있어서 30% 수준에 다다르지 못하고 있다.

지방옴부즈만의 활동 성과
이후 여러 지방자치단체는 물론 경기도 교육청, 부산시 교육청 등에서도 청렴옴부즈만을 운영했다. 당시부터 대구광역시는 특수옴부즈만으로 ‘복지옴부즈만’을 운영해 왔는데, 현재 대구광역시는 이 ‘복지옴부즈만’(시간선택제 임기제 ‘가’급)을 중심으로 지역의 복지 관련 부정과 비리를 퇴치하면서 복지행정에 특화된 제도개선 및 복지의 부정비리 조사 등을 맡아 지속적으로 복지 민원을 처리하고 있다. 이외에도 ‘인권옴부즈만’까지 함께 활동하고 있다.

서울시의 경우 옴부즈만 유사제도를 1997년부터 도입했고 다시 2012년 ‘시민옴부즈만 조례’를 제정했다. 그리고 2016년 2월부터는 기존 감사위원회에서 분리, 개편해 합의제 행정기관으로서 7인의 시민감사옴부즈만과 지원팀으로 “고충 민원의 조사·처리 및 조정·중재, 공공사업에 대한 감시·평가, 직권에 의한 감사, 시민감사 청구 및 주민감사 청구 사항의 조사·처리, 서울특별시 의회에서 의뢰하는 감사 또는 조사 처리 등”의 업무를 수행해 왔다.

서울시 지방옴부즈만은 ‘서울시 시민감사옴부즈만위원회 운영 및 주민감사청구에 관한 조례’ 제10조에 근거하고 또 주민감사 청구 등 관련 업무 수행을 위해서는 지방자치법 제16조 및 같은 법 시행령 제26조 규정에 근거를 두고서 주민의 민원과 갈등을 신속하게 해결하면서 민원 처리 현지성 확보를 통해 지방행정의 투명성과 책임성을 강화하려고 노력해왔다. 특히 시민감사옴부즈만위원회의 업무수행 독립성을 보장하기 위해 서울시장에게 시민감사옴부즈만위원회에 대한 지원 의무를 부여해 실효성을 확보하고자 했다.

서울시 지방옴부즈만의 조직 연혁을 보면, 먼저 2008년까지 서울시 감사실 소속의 부속 위원회로 통합 운영됐으나 2016년 2월부터 서울시장 직속기관으로서 ‘독립형 합의제 행정기구’의 성격을 갖고 독립적으로 운영되고 있다. 기본적 임무는 고충 민원의 조사·처리 및 조정·중재, 주민·시민감사 청구, 시의회 의뢰사항 등에 대한 감사, 공공사업에 대한 감시·평가 등을 실시한다.

기구조직으로는 2022년 7월 기준으로 위원장과 위원회 등 7명에서 5명으로, 사무직원도 32명에서 28명 현원으로 일부 줄기도 했다. 2022년 활동보고서에 따른 추진실적을 보면 감사 청구 11건에 대해 5건의 감사 완료와 함께 행정상 조치사항도 총 21건에서 시정 요구, 기관주의 등 시민으로부터 감사 청구에 직접 결과들을 도출하고 있다.

기초자치단체 수준에서는 이천시에서 상시적으로 ‘이천옴부즈만 상담소’를 운영하고, 지방옴부즈만이 직접 읍·면·동 행정복지센터를 순회하며 현장에서 시민의 고충을 듣고 민원을 해결하는 방식으로 활동하고 있다. 처리 절차를 보면, 단순 민원은 현장에서 즉시 답변하고, 조사가 필요한 사항은 정식 민원으로 접수해 60일 이내에 처리결과를 통보하게 돼 있다.

서울 광진구 같은 경우도 서울시와 마찬가지로, 최근 3년간 고충 민원 분야별 접수현황을 고려한 뒤에 건축·주택 분야 2명과 법률 분야 1명, 그리고 행정 분야 2명 등 총 5명으로 임기 4년의 지방옴부즈만을 조직 운영하고 있다. 광진구에 따르면, 위촉된 옴부즈만은 주마다 월·수·금요일 등 격일제로 1명씩 구청의 열린 민원실에서 근무하면서 고충 민원 처리 및 조사뿐만 아니라 행정 절차상 반복되는 고질적인 민원문제 등에 대해서도 조사해 필요시 합의 및 조정을 하고, 개선이 더욱 요구되는 사항에 대해서는 합동회의 등을 거쳐서 지방옴부즈만으로서 의견 표명과 권고사항 등을 제시해 업무적 개선에 일조하고 있다.

기본적으로 민원 접수 후에는 항상 현장을 찾아가 민원사항을 다시 검토한 후에 관련 법령을 참고해 합법적인 해결방안과 중재 역할을 하고 만일 그 과정에서 위법적 행정행위 등으로 고충을 받아 지방옴부즈만의 도움을 받게 될 경우에는 정식으로 신청서를 접수해 공식적으로 처리하고 있다.

외국의 지방옴부즈만 제도 : 미국, 영국, 프랑스
앞에서 살펴본 바와 같이, 서울시와 광진구 등과 같이 위원회 형태의 옴부즈만 제도를 운영하는 곳도 있고, 대구시는 분야별 2명의 지방옴부즈만으로 운영하고 있다. 시흥시에서도 상근 독임제 형태의 지방옴부즈만 제도를 운영하고 있는데, 외국 제도에서도 독임제 유형이 주류가 되고 있다.

뉴욕시는 1989년 시헌법(City Charter)을 개정하면서 강력한 위원회를 폐지하고 1993년부터 지방옴부즈만으로서 독임제의 ‘시민보호관(New York City Public Advocate)’이라는 명칭과 함께 시민을 위한 봉사자로서도 시민이 직선한 선출직 제도로 출범하게 됐다. 독특하게 시민이 직접 투표로 선출하는 직선제의 지방옴부즈만이다. 따라서 정치적으로 다음 지방선거에서 시장의 지위를 차지할 수 있는 유력한 시장 후보가 되기도 한다. 직선에 의한 독립적 지위를 갖기 때문에 사무국 역시 시민과 시 집행기구 사이에 위치한다. 뉴욕시의 시민보호관(Public Advocate)인 옴부즈만은 4년의 선출직 임기를 통해서 2번 연속 선출될 수 있고(보수 : 18만 4천800 달러), 역시 직선되는 또 다른 선출직인 뉴욕시 감사관(Comptroller)과 함께 부정부패 감시자(watchdog)로서 임무를 수행한다.

영국의 경우, 잉글랜드 지역을 관장하는 잉글랜드 지역옴부즈만(Local Government and Social Care Ombudsman, LGSCO)은 ‘잉글랜드 지역행정위원회’(Commission for Local Administration in England)이다. 이 잉글랜드 권역을 담당하는 ‘지역옴부즈만’은, 국회가 1974년 지방정부법(Local Government Act 1974)에 근거해 처음 설치하기 시작했다. 주로 잉글랜드 지역을 관할하면서 행정부에 소속돼 런던시, 요크시, 코번트리시 등의 권역을 중심으로 3인이 활동하는 지방옴부즈만 제도이다.

프랑스에서는 중앙옴부즈만인 ‘권익보호위원’이 프랑스 전역에 걸쳐 지역별, 행정기관별로 발생하는 민원들에 대해서 ‘지역별 위임권을 행사하는 지역옴부즈만(délégués)’을 임명할 수 있다. ‘권익보호위원’으로부터 위임권을 부여받은 ‘지역옴부즈만’은 전국적으로 500명이 지명돼 활동하고 있다. 모든 지역옴부즈만 위원은 무보수 봉사직으로 활동하면서 책임을 맡은 지역에서 지역옴부즈만 역할과 임무를 수행한다.

이들의 주요 임무는 주민으로부터 먼저 민원사항을 청취하고, 관련 정보를 제공하고, 주민을 위해 필요한 공공서비스 수혜 방법 등에 대해서 알려주고 관계기관을 소개해서 접수된 민원사항을 해소하는 일들을 하고 있다. 이러한 가운데 행정기관의 소극행정처리 해소, 어린이와 청소년들의 권익 보호, 인종차별 및 지역별 차별 등의 방지 등을 주요 임무로 활동하고 있다. 또한 시민의 평등한 권리보호, 민원인의 동등한 복지수혜의 권리 등을 최대한 보장받도록 주민, 시민 입장에서 민원 해결, 고충 처리에 노력하고 있다.

지방옴부즈만 제도 발전 방향
요사이 울산시에서 ‘울산시민신문고위원회’의 폐지 여부로 시민단체와 갈등이 나타나기도 했다. 최근 울산시 시민신문고위원회는 평가로서 전문성과 집단지성의 의사결정으로 시민 권익 보호와 시정 감사를 공정하고 투명하게 진행해왔다고 해 행정안전부와 국민권익위원회로부터 단체 최우수기관으로 선정되기도 했다(2019~2020년 시민 고충 처리 분야 최우수 ‘가’등급). 하지만 시청 입장에서 새로운 시장이 취임하면서 이러한 시민감사 청구, 청렴계약 감시·평가 사무는 울산시 감사관실 업무와 중복이 돼 감사관실로 이관하려고 한다는 것이다. 이러한 논쟁을 해결하기 위해서 보완책이 필요한데, 지금까지 우리나라와 외국 사례를 참고해서 개선해야 할 점 몇 가지를 지적하고자 한다.

우리나라 국민권익위법에서 지방옴부즈만의 설치, 자격 요건, 운영상황의 보고 및 공표 등을 규정하고 있고, 같은 법 제38조에서는 지방옴부즈만의 조직 및 운영에 관해 필요한 사항을 해당 지방자치단체 조례로 위임했다. 이것은 지방옴부즈만 제도가 법률에 근거한 운영을 강제한 규정이 아닌 상황이기 때문에 법률 폐지가 있을 경우, 비록 조례로 제도 운영을 유지한다고 해도 그 제도 운영 효과와 영속성 유지에는 시장과 시의회, 지역적 정치색의 변경 등 정치적 변화와 행정개혁 분위기에 따라 없어지거나 축소될 수 있는 어려움이 상존한다.

확실하게 제도를 운영하는 미국은 시정부헌법에서 지방옴부즈만 존재성을 보장하고 있다. 뉴욕시는 다른 주정부나 시정부보다 더 강력하게 ‘시민직선제’로 강력한 민주적 권위와 통제권을 부여했고, 법률안도 시의회에 직접 제출, 입법안을 권고할 수 있게 했다. 영국은 수상이 임명해 다른 국가의 지방행정기관에 대해서도 객관적이고 독립적인 폭넓은 조사권, 감사권에 기초한 옴부즈만 제도를 운영하고 있어서 민원 해소, 시민권익 보호, 공공서비스 평등권 보장, 보건의료권 보장 등 광범위하고 지속성을 갖게 하는 제도효과를 나타내고 있다. 프랑스 역시 법률을 넘어 헌법에 ‘지역옴부즈만’의 모태가 되는 ‘권익보호위원’의 독립성과 영속성을 헌법기관의 지위를 부여함으로써 국민 가까이 존재하도록 했다.

끝으로 지방옴부즈만의 자격 요건에 있어서 우리나라 국민권익위법(제33조 위원의 자격요건)은 너무나 특정한 자격 요건을 명시하고 있다. 현대의 참여민주주의를 지향하고 촉진하고자 하는 상황에서 지방옴부즈만 후보자를 특정 자격권자로 한정하면 소통을 확장할 수 없게 된다. 이것은 다양한 시민계층의 민원 고충을 신고받을 수 없거나, 비록 신고를 접수했다고 해도 고충 민원의 경중을 임의적으로 소수 위원들이 판단하게 되면, 일반대중과 다양한 시민계층의 특정한 고충 민원을 제대로 접수 처리해서 해결하지 못할 경우도 발생할 수 있다.

주변 시민의 의견을 가감 없이 청취하고 수집해 실질적으로 서민의 소소한 고충 민원까지 해결할 수 있도록 그 본연의 옴부즈만으로서 주민과 밀착된 생활민원 해결사인 지방옴부즈만으로서 역할을 유지하도록 하는 것이 중요하다.