출자에 따른 지분 확보와 사전 이행 절차
1) 출자와 사전 절차 이행
지방자치단체가 「출자」를 하면, 출자에 따른 출자지분을 확보한다. 지방정부의 출자는 지방공기업에 대한 출자, 지방출자·출연기관에 대한 출자로 구분되며, 각 회계연도 결산서 첨부서류, 지방공기업에 대한 출자·출연보고서, 지방자치단체 출자·출연기관에 대한 출자·출연보고서에서 관련 회계정보가 제시된다. 출자지분에 대해서 지출자로서 권리를 행사한다. 출자지분을 매각할 경우 유자증권(주식)으로 처분하기 때문에 공유재산관리계획의 대상이 된다.

출자지분을 확보하는 과정을 살펴보면, 먼저 출자동의를 받는다. 둘째, 출자동의를 받고, 출자금을 예산으로 편성하기 위해서는 예산을 편성하기 이전에 ‘공유재산관리계획’을 수립해 지방의회 의결을 받아야 한다. 각 지방정부는 출자에 대해서 사전에 지방의회에 의결을 받아야 하고, 출자에 따른 지분이 주식의 형태로 취득하는 금액이 20억 원 이상이라면 공유재산관리계획을 수립해야 한다.

결국, 지방자치단체가 출자에 따른 절차는 「지방재정법」, 「공유재산법」 등에 따라서 다음의 단계로 이뤄져야 한다. 즉 ① 중기지방재정계획, ② 투자심사, ③ 출자동의안 및 의결, ④ 공유재산관리계획 수립, ⑤ 예산안 편성 등 5단계를 거쳐야 한다. 주로 출자·출연 동의안을 통해서 이뤄진다.

지방정부가 출자할 경우 단계별로 이뤄져야 할 사항은 다음 <표1>과 같이 5단계다. 지방의회는 출자가 현물이나 현금 인지와 출자동의안을 통해서 출자에 따른 제반 절차가 제대로 이뤄졌는지 살펴봐야 한다.

2) 중기지방재정계획 반영
「지방재정법」과 중기지방재정계획 수립 기준에 따라 세출예산과 기금의 지출계획을 중기지방재정계획에 반영한 후 예선으로 편성·수립하는 것이 원칙이다. 중기지방재정계획의 대상과 금액은 <표2>와 같다. 대상은 투자사업 공연·축제 등 행사성 사업, 해외차관 도입과 투자 등으로 구분된다.

3) 공유재산관리계획 반영
지방정부가 출자에 따라 출자지분을 획득할 경우, 「공유재산법」에 따라 공유재산심의회를 거쳐, 공유재산관리계획을 수립(변경)해, 지방의회의 의결을 받아야 한다. 단체장은 출자의 동의안을 받지만, 출자에 따른 지분(주식) 취득이 <표3>과 같이 그 대상이 될 경우, 반드시 지방의회의 의결을 사전에 받아야 한다. 공유재산관리계획으로 의결을 받은 후에 출자를 위한 예산을 편성해야 한다.

4) 지방자치단체 투자심사 대상(자체심사, 의뢰심사)
지방자치단체가 출자할 경우, 이를 투자심사 대상으로 해야 하는지 여부다. 출자형식으로 유가증권을 획득하는 것이고, 주식투자를 위해서는 현금 흐름이 발생하는 만큼 투자심사의 대상으로 보는 것이 바람직하다. 현재는 유가증권 취득에 대해서 투자심사 대상인지 여부에 대해서 「지방재정법」과 재정투자심사 규칙에서 구체적으로 명시하고 있지는 않다.

5) 출자의 수단으로 현물출자와 현금출자의 구분
지방정부가 출자의 형식으로 현물출자와 현금출자로 구분하지만 출자에 사전동의는 동일하게 적용되는 것으로 볼 수 있다. 현금출자는 현금으로 예산으로 편성해야 하는 것이고, 현물출자는 지방정부의 공유재산의 처분행위에 해당하기 때문이다.

6) 현금 또는 현물출자에 따른 공유재산관리계획 수립 필요
출자동의안을 위해서는 공유재산관리계획으로 먼저 수립돼야 한다. 같은 사안이지만 절차 이행 단계별로 구분하면, 자산의 취득이나 처분에 해당하기 때문이다. 출자를 통해서 주식을 취득하는 것이든, 현물을 출자하는 경우 자산의 처분에 해당하기 때문이다. 현금이나 현물이 출자형식으로 취득과 처분행위가 일어나기 때문에 반드시 지방의회의 의결사항이 되는 것이다.

부산시 출자동의안과 공유재산관계획 사전절차 예
사례로 부산시에서 최근 이뤄진 출자동의안과 출자에 따른 공유재산관리계획 수립에 관한 사항을 정리할 때, 다음을 고려할 수 있다. 첫째, 출자동의안으로 지방의회 의결 받았지만 공유재산관리계획이 이행되지 않은 경우다. 둘째, 공유재산관리계획안을 의결을 받았지만, 출자동의안이 제출되지 않은 경우다. 셋째, 공유재산관리계획과 출자동의안 2개가 모두 지방의회의 의결받은 경우다.

1) 한국해양수산개발원 관련 출자동의안 문제점
(1) 실태
부산시는 ‘한국해양수산개발원(KMI) 청사건립 및 임대사업협약체결’ 이행(2012. 9.)을 위해 현재 시 소유 재산인 한국해양수산개발원 청사 부지를 부산도시공사에 현물출자했다.
첫째, 공유재산관리계획(2019년도 당초)(2018. 10. 19.)으로 57.8억 원(5천300㎡)에 대해 지방의회의 의결을 받았다. 둘째, 2019년도 해양수산물류 분야 출자·출연 계획안(2019. 8. 16)에 따르면, 한국해양수산개발원 청사 부지 현물출자는 91.8억 원 규모다. 이 사업은 공유재산관리계획 수립, 출자계획 동의 등을 관련 절차를 이행했다. 당초 공유재산관리계획 현물출자 57.8억 원에서 실제 출자 91.8억 원으로 약 37%(34억 원) 증가해, 공유재산변경 대상기준(금액 30% 증감)에 해당하는데도 공유재산 변경을 이행하지 않았다.

(2) 문제점
공유재산관리계획(A)은 57.8억 원, 출자(B)는 91.8억 원으로 약 34억 원(약 58.8%) 증가했다. 「공유재산법 시행령」 제7조제4항에 따르면 ‘토지 또는 건물 등 시설물의 기준가격이 30%를 초과해 증감된 경우’에는 공유재산관리계획 변경안으로 다시 지방의회의 의결을 받아야 한다. 이는 지방의회의 공유재산관리계획에 대한 의결권을 침해한 사항이다.

2) 시청 앞 광장 조성사업 변경
(1) 실태
부산시는 ‘시청 앞 광장 조성사업’은 ① 공유재산관리계획의 수립과 취소, ② 지방공기업에 따른 출자, ③ 신규 투자사업 의결 등 3가지 절차가 포함된 사안이었다. 첫째, 처음에는 공유재산관리계획으로 시청 앞 광장 조성(2010년)을 추진했다. 시청 앞 광장 조성사업은 1천92억 원(보상비 743, 공사비 322, 설계비 등 27)을 투입해 추진하기 위해서 2010년도 공유재산관리계획 제2회 변경안으로 제출돼(2010. 4. 19.) 의결(2010. 5. 7.)을 받았다.

둘째, 「공유재산법」에 따른 공유재산관리계획과 변경이다. 「공유재산법 시행령」 제7조제4항제1호에 따라 ‘사업목적 또는 용도가 변경된 경우’에 해당하기 때문에 원칙상 공유재산관리계획 변경안으로 취소하고 다시 수립하는 절차를 거쳐야 했다. 부산시는 2016년도 공유재산관리계획 제2차 변경계획으로 제출(당초 2016. 2. 26., 수정 2016. 3. 14.)했다. 수정안에서 ‘시청 앞 광장 조성사업 취소’하고, 행복주택 건립에 따른 공유재산 출자(처분)로 이뤄졌다. 2016년도 공유재산관리계획 2차 변경안을 2010년도 공유재산관리계획의 사항을 알지 못했고, 이를 시의회가 지적해 수정안으로 다시 제출됐다.

셋째, 공유재산계획 변경으로 도시공사에 출자했고, 출자를 받은 지방공기업을 신규 투자사업을 추진할 경우, 지방의회의 의결을 받아야 한다. 지방공기업법에 따른 신규 투자사업의 타당성 검토에 대한 의결이다. 부산도시공사 신규사업 투자계획에 대한 동의안 「지방공기업법」 제65조의3에 따라 부산도시공사가 총사업비 200억 원 이상의 신규 투자사업을 하려면 사업계획의 타당성 등을 의회의 의결을 받도록 규정하고 있으며, 그 대상 사업이기 때문이다.

(2) 문제점과 의정활동 착안사항
시청 앞 광장 조성사업에서 행복주택사업으로 변경되고, 이를 위해서 도시공사에 현물출자하는 사안이다. 부산시는 사업에서 「지방재정법」 제18조에 따른 출자에 대한 의결을 받지 않고, 공유재산관리계획과 지방공기업법에 따른 신규투자사업에 대한 의결만 받았다.