행정과 의회, 주민자치회와 관련 전문가가 모처럼 한자리에 모여 충청남도 주민자치가 나아갈 방향에 대한 열띤 토론을 펼쳤다. 9월 30일 충남 홍성군에 위치한 충남도의회 회의실에서 ‘충청남도 주민자치 실질화 방안 모색 의정토론회’가 열렸다. 충남도의회 행정문화위원회와 한국주민자치중앙회가 주최 및 주관한 이번 토론회는 이현숙 충남도의원이 좌장을 맡은 가운데 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장이 발제를, 그리고 최광희 도의원, 김찬동 충남대 교수, 이동호 변호사, 이일건 충남 주민자치회 대표회장, 이병도 서천군 마산면 주민자치회장, 김봉환 쌍용2동 주민자치회장, 유호열 충남도청 공동체정책과장 등이 토론자로 나섰다.

먼저 조길연 충남도의회 의장은 축사에서 “오늘 의정토론회가 열리게 된 것을 기쁘게 생각하고 220만 도민의 마음을 담아 진심으로 축하드린다. 소중한 자리 마련해주신 이현숙 의원님께 감사드리며 김옥수 행정문화위원장, 정현식 충남도 정무부지사를 비롯한 내빈 여러분, 발제와 토론을 맡아 주신 전문가 분들께도 감사 드린다”라며 “주민이 중심 되어 지역의 다양한 문제를 직접 발굴하고 스스로 해결해 나가는 주민자치는 풀뿌리민주주의의 기초이며 지방자치 역량강화의 근간이다. 오늘 토론회를 통해 실질적 주민자치 강화 방안이 모색되는 계기가 되길 바라며, 앞으로 도의회에서도 심도 있게 고민해보겠다는 말씀을 드린다”고 밝혔다.

정현식 도 정무부지사도 “오늘 토론회가 충남 주민자치가 걸어온 길과 좋은 사례들을 돌아보고 발전방안을 모색하는 의미 있는 자리가 될 것으로 기대한다. 주민들의 적극적 자치활동에 충남도도 함께 하며 다양한 주민자치 활성화 정책을 지속적으로 추진해나가겠다. 각 주민자치회의 개별 특성과 현장상황을 고려한 맞춤형 컨설팅, 역량 강화, 실질적 의사결정기구가 될 수 있게 적극 지원하겠다. 충남이 주민자치의 중심에서 대한민국을 선도해나갈 수 있게 더 큰 관심 부탁드린다”고 주문했다.

김옥숙 도의회 행정문화위원회 위원장은 축사를 통해 “이현숙 의원의 신청으로 개최하게 된 의정토론회를 진심으로 축하드린다. 주민이 지역의 변화를 이끄는 자치분권시대에 주민자치는 진정한 풀뿌리 민주주의를 실현하는 것이다. 지역에 다양한 문제가 발생했을 때 지역 주민 특성에 적합한 주민자치의 역할이 중요해졌다”라며 “오늘 토론회가 전문가와 현장이 함께 고민하는 소중한 자리가 되길 바라며 의미 있는 결과물로 도출되길 희망한다. 앞으로 상임위에서 꼼꼼하게 살펴 정책 제안을 하고 주민자치가 더 발전할 기회를 만들겠다”고 밝혔다.

“주민자치회, 위원회와 큰 차이 없어… 여전히 주민도 자치도 없는 현실”
다음으로 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장의 ‘한국 주민자치회 과거, 현재 그리고 미래’를 제목으로 한 발제가 이어졌다(※본 기사 6~7P 참조). 발제 후 지정 토론자에 의한 토론이 이어졌다. 먼저 최광회 도의원은 “대의제를 통해 주민들의 뜻을 직접 수용하지 못하고 왜곡까지 하는 일이 발생한다.

풀뿌리민주주의인 주민자치가 꼭 필요한 이유다. 그런데 주민자치는 자치 아닌 관치 중심으로 운영되고 있다. 정치가, 학자, 행정가들은 지역문제는 지역민이 가장 잘안다고 말하는데 정작 그렇게 하려고 하면 법적 근거, 틀이 없어 문제가 된다. 주민자치회는 법적 근거가 부족하고 독립적 법을 갖고 있지 못하다”라며 “주민자치위원회가 주민자치회로 바뀌었다고 해서 큰 차이가 있는가? 여전히 주민도 자치도 없다. 명확한 권한 없이 운영되어 행정의 하부로까지 인식된다. 주민의 참여부족도 있고 위원선발에 동기부여를 주지 못해 참여가 떨어지기도 한다. 사전의무교육을 강제하는 것도 문제다. 자치회가 수동적, 피동적일 수밖에 없다. 여기에는 행정의 반성과 제도적 보완이 필요하다. 주민자치회, 위원들의 자체 노력 부족도 있을 것이다. 회장, 위원 분들의 적극적 역할도 필요하다. 주민자치회가 자치권을 갖고 역량강화를 통해 전문성을 확보, 마을 문제를 스스로 해결해 나갈 수 있어야 한다. 이를 위해서는 지역의 다양한 구성원과 협력관계 가져야 하고 다양한 조직과 협력적 거버넌스가 필요하다. 행정은 충분히 지원하되 간섭하지 말아야 한다”고 강조했다.

김찬동 충남대 교수는 “주민자치 문제를 충남도의회에서 공론화한다는 게 굉장히 선도적이다. 주민자치회와 의회가 각각 역할을 가지고 갈등도 있다는 의견도 있었는데, 의회는 담당구역이 큰 주민자치라고 할 수 있다. 토크빌이 미국의 민주주의를 얘기하면서 풀뿌리 타운미팅, 즉 작은 규모 단위에서 주민 몇 백명이 모여 자기 결정,자기 집행을 하는 타운 정부형태를 언급했다. 보통 회의는 저녁 7시에 월 2회 주민들이 모여 그 지역문제를 논의했다. 그렇다면 지방의회와의 관계는? 미국 타운미팅의 역사를 들여다보면 주민들이 직접민주주의를 하는 오픈타운미팅이 있고 규모가 커져 모이기 어려울 때 대표를 뽑아 ‘대표제 타운정부’(RTM)를 만들었다. 이 형태에서 좀 더 규모가 커지면 우리의 읍면동, 시군구가 될 것이다. 우리는 보텀 업으로 민주주의 역량을 키워온 게 아니고 국가가 주민을 참여,동원시키기 위한 주민자치회를 만들다보니까 길을 잃었다. 이번 기회로 충남 주민자치가 한발 더 나가줬으면 좋겠다”고 기대감을 밝혔다.

계속해서 김찬동 교수는 “주민자치회 시범실시를 전국적으로 실시하다가 길을 잃어버렸다. 이럴 땐 원래 길로 되돌아가서 전체 맥락을 거시적으로 보면서 길을 다시 찾아야 한다. 그 길을 충남도가 먼저 찾아줬으면 좋겠다. 읍면동은 주민자치를 하기에 규모가 너무 크다. 미국, 프랑스, 독일 등 주민자치 선진국은 지방정부가 다 구성되어 있는데 우리는 이것을 행정으로 하려고 하니 길을 완전히 잃어버렸다”라며 “한국 주민자치가 본질에 맞게 제대로 하려면 읍면동이 아니라 통리 단위로, 군 아래 리 단위로 타운미팅형, 타운정부형의 형태로 해야 주민들이 모이고 자치를 할 수 있다. 이런 논의부터 한다면 주민자치의 새 길을 찾을 수 있지 않을까”라고 주문했다.

“길 잃은 주민자치, 출발점으로 되돌아가 전체 맥락 거시적으로 보며 다시 길 찾아야”
이동호 변호사는 “본 토론자는 한국주민자치중앙회 차원에서 진행 중인 헌법소원심판 청구를 대리하는 변호사로서 헌법재판소의 위헌 결정을 이끌어 내고 올바른 주민자치 관련 입법이 이뤄지기를 바라는 마음에서 주로 법적 관점에서 토론에 임하고자 한다”라며 “20년 넘는 주민자치회 시행 역사에 비하면 국회 내에서의 입법에 대한 논의는 매우 저조한 상황임을 부인할 수 없습니다, 이로 인해 발제문에서도 통렬하게 비판했던 행정안전부 시범조례에 의한 주민자치 왜곡이 시정되지 못하고 오히려 전국적으로 확산되고 고착화될 우려를 금할 수 없다. 따라서 이를 바로잡기 위해 주민자치중앙회 차원에서 4차례 법령 헌법소원이 제기됐다”고 설명했다.

이 변호사는 또 “헌법소원 대상은 특정 지자체 조례이지만 헌법소원 인용 결정은 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속하기 때문에 위헌 결정과 배치되는 전국의 모든 조례들은 효력을 상실한다는 점에서 파급 효과가 전국적일 수 있다. 올바른 입법에 대한 국회 차원의 관심사를 촉발할 수도 있을 것이다. 그러나 지방분권법은 주민자치회가 ‘주민으로 구성되어야 한다’는 점을 천명하였음에도 정작 주민을 배제하고 소수의 위원으로 대체한 행안부 시범조례를 답습한 현행지자체 조례들에 대한 헌법소원청구는 주민자치회는 결사의 자유권보호 대상이 아니고 주민의 자치권은 현행 헌법상 기본권으로 볼 수 없다는 이유로 각하되기도 했다.

이에 주민 자치권을 헌법상 기본권으로 명시하는 개헌을 기다리면서도 현행 헌법 하에서 국회 차원의 조속한 법안 통과를 촉구하려면 결국 헌법소원심판청구 인용이 절실하다고 본다”라며 “이를 위해 주민자치 현장의 목소리 전달도 필요한데 주민자치회 위원 대상으로 사전6시간 교육의 필요성, 실익 여부에 대한 설문조사도 진행 중에 있다.

공직선거법상 주민자치위원의 선거운동 금지와 관련해서도 전국 차원에서 주민자치위원들의 위헌결정 촉구 서명운동 전개도 필요 할 것 같다. 헌법소원 결정이나 법안의 국회 통과를 기다릴 것 없이 자치단체 차원에서 행정안전부 시범조례 답습의 고리를 끊는 것도 필요하다고 본다.

오늘 토론회처럼 광역자치단체 차원에서 시범조례를 새롭게 마련해 이 조례를 시, 군에 전파하여 위헌성이 제거된 주민자치가 실시되고 이를 통해 국회에 법안 통과를 압박하는 상향식 운동전개도 고려해 볼 필요가 있을 것”이라고 제안했다.

이일건 충남 주민자치회 대표회장은 “지금까지는 관료 정치로 주민자치가 무력화 되었다. 그러나 지금이 대한민국 주민자치의 전환의 시기가 아닌가 생각된다. 주민자치가 정치시스템으로 인하여 잘못된 것이 확실하다면 문제를 정확히 진단하고 방향성을 모색하여 개선하는 일이 시급하다. 주민이 주인 되어 스스로 계획하고 실행할 수 있도록 그간의 오류를 바로잡아야 한다.

관은 주민이 부족한 부분을 채워주는 역할만 하면 된다. 이런 방향으로 나아갈 때 앞으로 주민자치는 지금까지 헤매던 길에서 바른 길을 제대로 찾아 나아갈 수 있을 것”이라며 “주민자치는 주민이 주인이어야 하는데 지금까지는 주와 객이 바뀐 상태였다. 관에서 모든 계획을 만들어 지시하는 형태였다. 그러나 지금부터는 올바른 충남형 주민자치 조례를 만들어 주민 스스로 사업을 계획하고 실행할 수 있도록 모든 권한을 주민에게 돌려주어야 한다. 이번 토론회를 통하여 우리가 하고 싶은 주민자치로 나아갈 수 있는, 모든 결정을 주민 스스로 할 수 있는 올바른 방향과 길을 찾게 되길 바란다”고 밝혔다.

“올바른 충남형 주민자치 조례 제정해 사업 계획·실행 모든 권한 주민에게 돌려줘야”
이병도 서천군 마산면 주민자치회장은 “우리 면의 경우 ‘찾아가는 총회’로 다양한 분들을 만나 의견들었고 이 과정에서 많은 것을 느꼈다. 5년 6개월간 주민자치 중심에 있으면서 바꿔야 할 점들을 제시해보겠다. 주민자치 운영비 지원을 계속해서 관에 요청을 하면, 들는 얘기는 늘 법적 근거가 없다는 것이다. 군 조례는 주민자치회 설치 및 운영에 관한 조례인데 운영조례가 없다. 설치에 관한 내용도 몇줄 안 된다. 상위법이 그렇게 문제인데 왜 의회에서는 조례 하나 못 만들어주는지 모르겠다.

군수에게 의지가 없는 것이 아닌지 의문이 든다”라며 “사업비로 1500만원이 나오고 사무국장 인건비로 월80만원이 나온다. 주민자치를 충분히 지원하는 시스템이 만들어지지 않으면 운영이 힘들다.

회장은 군에 가서 읍소해야 하고 영업을 뛰어야 하는 사람이 된다. 관치, 행정으로 주민자치회가 독립하려면 제대로 된 조례, 설치부터 운영까지 세세하게 만들어진 조례가 있어야 한다. 물론 주민자치회의 역량도 중요하고 필요하다. 집행, 회계까지 처리할 수 있는 역량을 만들어야 한다. 처음엔 힘들지만 하니까 되더라”라고 강하게 설파했다.

김봉환 쌍용2동 주민자치회장은 “2000년 주치위원회부터 지금까지 활동을 하고 있고 위원장, 회장도 가장 여러 번 오래 했을 것 같다.

그런데 항상 느끼는 게 ‘내가 왜 여기서 이러고 있지? 누구를 위해서 이러고 있지?’하는 딜레마에 빠지게 된다. 우리에게 권한이 뭐가 있나? 우리는 조례에 의해 움직여야 하는데 그 조례가 과연 우리를 위한 조례인가, 아니면 법제도 안에서의 조례인가? 그 문제를 풀려면 어떻게 해야 하나? 결국 의회의 문제이다”라며 “주민자치위원은 의무만 있었지 권한은 없었다. 충남형? 농촌, 어촌, 산촌, 소-중-대도시 나름의 지역 형태에 따른 모델과 기준점이 있어야 하는데 전혀 없다. 다음으로 주민자치의 역량강화가 가장 중요? 역량강화를 하려면 교육주체들이 전문성 있어야 한다.

그런데 위원들 교육을 누가 담당했나? 늘 딜레마에 봉착하지만 그럼에도 불구하고 우리가 자체적으로 주민을 위해 나 스스로 등불이 되지 않으면, 의식개혁이 되지 않으면 안 된다는 마음에서 봉사하고 있다. 많은 교육을 다니고 들어 봤는데 형식적인 내용이 너무 많다. 오늘 토론회가 토론회로 끝나면 안 된다. 행사를 위한 행사로 끝난다면, 과거의 그 형식적인 행사와 뭐가 다른지 반성해 볼 필요가 있다”고 지적했다.

이어 그는 “잘잘못을 따지려는게 아니라 주민스스로도 자치권을 가지려는 의식개혁이 필요하고, 행정에서도 주민자치를 할 수 있는 가이드 역할을 해줘야 한다.

행정이 주체자이고 주민이 따라가는 존재가 되어서는 안 된다. 행정은 주민 가이드만 해주면 된다. 생각의 출발점부터 달라야 한다. 오늘 토론회가 일회성 행사로 끝나선 안 되고 주민들이 계속 함께 고민할 수 있게 해줘야 한다. 행정은 주민을 교육하고 길들이는 게 아니라 뒷받침해주는 존재가 되어야 한다.

주체자인 주민은 주체자로 거듭나도록 교율을 통한 자체 의식개혁이 되어야 한다. 주민이 즐겁게 놀 수 있는 판을 행정이 깔아주고 주민은 거기서 맘껏 놀고 활동할 수 있어야 한다”고 강조했다.

“토론회를 위한 토론회로 끝나선 안돼 …주민이 주체자-행정은 조력자 돼야”
마지막 지정토론자인 유호열 충청남도 공동체정잭과장은 그간의 주민자치 지원방향과 성과, 개선사항, 향후 활성화 추진방향 등을 발표했다. 그는 개선과제로 △자치역량 강화 △공동체간 융복합 △주민참여 확대를 꼽으며 “주민자치회 역량단계별 수준에 따른 맞춤형지원을 통해 주민자치회가 중심이 되어 주민 스스로 지역의 문제를 발굴, 해결하고 자립할 수 있도록 체질 개선 도모 및 수준별 역량강화를 지원하고, 현장의 다양한 지역 공동체간 유기적 협력을 강화하고, 언제 어디서나 자유롭게 도정참여가 가능한 온라인 체계를 구축하고자 한다”고 말했다.

지정토론이 끝나고 전상직 회장은 “담당 과장님께 부탁드리고 싶은 건 주민자치 정책이나 방안을 수립하실 때 미리 주민자치회장님들과 논의해 발표해주셨으면 좋겠다. 그리고 도의회에 요청드리고 싶은 건 조례 제정 시에 꼭 빠뜨리지 말아야할 게 시군구 협의회가 읍면동 주민자치회를 도와줄 수 있는 역량을 가질 수 있게 만들어주시길 바란다. 또 하나, 협의회는 기존 조직을 가지고는 아무것도 못한다. 사무국과 함께 교육국, 사업국이 두 기능은 있어야 일이 된다. 협의회가 실질적인 주민자치 업무를 감당할 수 있게 고려해주시면 좋을 것”이라고 주문했다.

지정토론 후 발제자와 토론자가 자유롭게 의견을 교환하는 종합토론이 펼쳐졌다. 이일건 회장은 “지금까지 주민자치 해보면서 이렇게 도의 계획을 듣고 답변을 들은 적은 처음인 것 같다. 주민자치회 시범사업은 각 군 단위로 운영되는데 4개 면이 사업을 해본 후에 예전주민자치위원회로 다시 돌아가겠다고 했다. 군이 예산이 없다고 해서 사무국장 보수지급에 문제가 생겨 운영할 수 없다는 것이다.

시범사업을 실시할 때는 그에 대한 후속조치도 미리 고려해야 할 것”이라고 지적했다. 이에 유호열 과장은 “주민자치회 후속사업을 앞으로 어떤 방향으로 끌고 가는 게 효율적일지 고민하고 있다. 충남연구원에서 현장과의 소통을 통해 어떻게 끌고 가는 게 주민자치를 활성화 시킬 수 있는 방안인지 모색할 예정”이라고 답했다.

김봉환 회장도 “오랜만에 도청에 와서 담당 과장님과 이렇게 얘기할 수 있어 뜻 깊다. 그런데 그간의 성과라고 발표하신 게 성과가 아닌 것 같다. 데이터의 성과이지 실질적 성과는 아닌 것 같다. 현장에서는 사무국장 인건비가 없고, 충남형을 끌고 가고 있긴 한데 개념 정의가 정확히 되어 있어야 혼란이 없을 것 같다. 개념 정의가 안 되어 있는 상황에서 두루 뭉실 행정에서 추진해나가다 보니 현장과의 괴리가 많다”라며 “향후 방향을 고민할때 연구기관에서 연구하는 게 아니고 현장 주민자치회장과 숙의를 통해 도출해야 할 것 같다. 충남형 주민자치회 설문조사 결과? 행정에서 바라보는 행정시스템과 실무는 다를 수 있다. 연구성과물이 아니라 실제현장에서 일어나는 것들을 연구성과로 낼 수 있도록 하는게 중요할 것”이라고 주문했다.

이와 관련해 유호열 과장은 “꼭 필요한 말씀이다. 연구를 맡길 때는 현장과의 소통 후에 결과가 나올 것으로 생각하고 맡기고 있다. 연구방법에 있어 부족한 것에 대해서는 의견 주시면 소통하면서 어떤것이 가장 효율적인지 그 방법대로 할 수 있도록 하겠다”고 답변했다.

“데이터 성과 아닌 실질적 성과,표준조례 답습 아닌 실질적 운영조례 필요”
다음으로 이병도 회장의 주민자치회 정치중립 관련한 질문에 이동호 변호사는 “위원의 정치적 중립의무를 제대로 된 논의 없이 너무도 당연하게 받아들이고 있다. 공무원, 교원, 그리고 관변단체로 인식되어온 새마을운동중앙회, 농수축협 등은 정부의 재정지원에 강하게 의존하는 조직들이다. 

심지어 이 조직의 경우도 정치중립의무는 상근임원들에게만 해당되고 일반 직원들은 빠져 있다. 이상하게 주민자치회에만 과도한 정치중립의무가 부과돼 있다. 힘이 없어서 그런 건지. 그러려니 받아들이니까 그게 악용되고 있다. 왜 선거운동을 금지시키나? 정당 스스로 모순에 빠져 있다. 주민자치위원님들이 이러한 상황을 그대로 받아들여선안 된다”라며 “도의회가 조례 제정권자인데 주민자치 사전의무교육시행, 행안부 시범조례 등을 문제의식 없이 답습하고 있고 이게 전국적으로 퍼져 있다. 의회에서 논의해 시군구 차원에서라도 폐지를 해야 한다. 이게 정말 필요한지 왜 필요한지 고민해야하고 충청남도부터 모범을 보여주시길 바란다”고 강조했다.

이어 이현숙 도의원은 “6시간 사전의무교육의 문제점, 주민자치회설치조례가 아닌 운영조례가 있었으면 한다는 의견들, 현장에서 주민자치를 해 본 경험으로 다 맞는 말씀이다. 조례가 제정되지 않은 건 시도, 시군구에 있는 의원들이 꺼려하고 있기 때문이다. 의회에 들어와서 보니 쉬운 문제는 아니더라. 저 혼자 힘으로 될 수 있지 않지만 애써보겠다. 불필요한 조례를 바꾸고 고쳐 충남에 맞는 조례를 제정해볼 생각”이라고 밝혔다.