내년 출범하는 강원특별자치도
국회에서 「강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법」이 통과됐다. 이후 1년간의 경과 기간을 거쳐서 2023년 6월부터 강원특별자치도가 본격적으로 출범하게 된다. 강원특별자치도는 서울특별시를 제외하면, 2006년 7월 1일 출범한 제주특별자치도와 2012년 7월 1일 출범한 세종특별자치시에 이어 세 번째로 특례의 지위를 얻게 되는 사례이다.

특히, 단층제 광역자치단체인 세종특별자치시와 제주특별자치도와 달리 관할에 기초자치단체를 유지하는 자치 2계층의 광역자치단체로서는 처음으로 특례의 지위가 적용되는 사례이다. 강원특별자치도가 2008년에 처음으로 논의됐으므로 거의 10여 년이 경과해 비로소 지위 특례를 부여받은 것이다.

다만, 이번에 제정된 「강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법」은 전체 23개 조항으로 제주특별자치도의 481개 조항에 비하면 지위 특례를 규정한 것에 불과하다. 다시 말하면, 강원특별자치도가 권역 발전을 견인할 수 있는 역할수행을 위한 법제적 기반을 충분히 구비한 것은 아니라는 것이다.

이는 특별법의 제정과정이 가지고 있었던 특수한 여건에서 비롯된 것으로 보인다. 예를 들면, 지방선거 기간에 특별법의 제정이 급박하게 국회에서 논의됐고, 따라서 필요한 법률 조문에 대해 충분한 논의를 하기 위한 시간이 없었다는 점이다. 이에 따라서 지위 특례를 우선적으로 규정하고, 나머지 핵심적인 사항들은 특별법의 부대의견으로 행정체제의 특수성과 각종 지원특례의 발굴을 명시하고 있다.

상기와 같은 특별법의 제정과정을 고려하면, 강원특별자치도의 본격적인 출범을 위해서 검토할 과제들이 적지 않다. 제주특별자치도의 사례에 비추어 보면, 지원 특례는 크게 분권 특례와 사업 특례로 구분이 되므로 현재 제정된 「강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법」에 충분히 포함되지 못한 특례들을 발굴하는 작업이 필요하다.

강원특별자치도의 법제
강원특별자치도가 처음으로 논의된 것은 2008년이다. 2006년 제주특별자치도가 출범한 이후 강원도의 발전전략의 하나로 특별자치도의 법적 지위를 확보하는 것이 필요하다는 논의가 시작된 것이다. 이후 10여 년 동안 대통령선거를 비롯해 각종 선거에서 강원특별자치도의 추진이 직·간접적으로 선거공약에 포함되기도 했으나, 실현되지는 못했다. 그러다가 올해 지방선거 과정에서 다시 강원도지사 후보들의 선거공약으로 제시되고, 급기야 6월에는 국회를 통과하게 된 것이다.

지난 6월에 제정된 「강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법」은 23개 조항과 부칙으로 구성돼 있다. 강원특별자치도는 기존의 강원도가 보유한 지역적·역사적·인문적 특성을 살리되, 고도의 자치권을 보장해 도민의 복리증진과 국가발전에 기여하기 위한 목적에 근거하고 있다. 이에 따라 강원특별자치도에 대한 지원과 국가균형발전특별회계의 계정설치, 자치사무의 위탁, 주민투표, 인사교류 및 파견, 지역인재의 선발채용 등의 특례와 감사위원회의 설치와 자치감사, 시군의 특례부여 등에 대한 내용을 규정하고 있다. 이 외에 강원특별자치도에 필요한 추가적인 특례는 강원특별자치도에서 발굴해 신청할 수 있도록 부대의견에서 규정하고 있다. 제주특별자치도 특별법을 기준으로 보면, 분권 특례는 일부가 규정되고 있음에 비해 사업 특례는 전무한 것으로 판단된다.

강원특별자치도의 검토과제
현재의 「강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법」에는 강원도가 기대하는 특례 내용들이 충분히 포함돼 있지 않다는 점은 전술한 바와 같다. 따라서 제주특별자치도를 기준으로 현재의 강원특별법의 보완 내용을 검토하면, 다음과 같이 제시할 수 있을 것이다. 다만, 강원특별법의 부대의견과 제주특별법의 구조를 반영하면, 논의 쟁점은 설치 근거와 설치 목적, 분권 특례 및 사업 특례 등으로 요약할 수 있다.

우선, 특별자치도의 설치 논거이다. 이는 강원특별법의 부대의견으로 제시돼 있는 것이다. 제주특별자치도는 「지방자치법」 제197조에서 세종특별자치시와 같이 행정체제의 특수성에 근거해 특례지위를 부여하는 것으로 규정하고 있다. 다시 말하면, 단층제 광역자치단체라는 행정체제의 특수성이 지위 특례를 부여하는 근거로 제시되고 있다. 이에 비해 강원특별자치도는 「강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법」 제22조에서 관할 시·군의 특례규정을 두고 있어서 원칙적으로 현재와 같은 자치 2계층을 유지하는 것으로 전제하고 있다.

따라서 제주특별자치도의 사례에 비추어 보면, 강원특별자치도의 설치 논거는 행정계층의 단층제가 아닌 다른 논리로 설계하는 방안을 검토해야 한다. 예를 들면, 지방행정체제는 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제2조에서 행정계층과 행정구역 및 행정기능으로 규정하고 있으므로 행정구역과 행정기능의 차별화를 통해서 설계하거나 세종 및 제주와는 다른 논거를 발굴하는 검토가 필요하다.

다음, 특별자치도의 설치 목적이다. 제주특별자치도는 실질적인 자치분권 보장이 병기되고 있으나 실질적으로는 환경친화적 국제자유도시의 조성이 설치 목적이라 하겠다. 이에 비해 강원특별자치도는 실질적인 자치분권 보장과 지역의 경쟁력 제고를 특별법에서 규정하고 있으나, 이는 제주특별자치도의 국제자유도시와 같은 명확하고도 특화된 설치 목적으로 간주하기 어렵다. 따라서 강원도의 지속 가능한 발전을 도모할 수 있는 특화적이고도 구체적인 설치 목적을 설계할 필요가 있다. 특히, 특별자치도의 설치 목적은 특례 발굴의 기준이 된다는 점에서도 명확하게 제시할 필요가 있다.

한편, 분권 특례도 보안이 필요하다. 제주특별자치도와 마찬가지로 강원특별자치도 역시 「강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법」 제1조에서 실질적인 지방분권 보장을 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고, 현재의 특별법에서는 핵심적인 내용들이 포함돼 있지 않다. 지원위원회의 설치와 특별지방행정기관의 이양, 자치조직 및 인사, 자치재정, 교육자치 및 자치경찰 등에 대한 보다 구체적인 특례들이 반영돼야 한다. 다만, 특별지방행정기관의 이양이나 자치조직, 자치재정, 교육자치 및 자치경찰 등에 대해서는 자치계층과 인구 및 면적 등 제주특별자치도와 강원특별자치도의 제반 여건의 차이를 고려해 특례 내용들이 검토될 필요가 있다.

마지막으로, 사업 특례는 전면적이고도 새롭게 검토돼야 한다. 현재의 「강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법」에는 해당 특례들이 전혀 포함돼 있지 않기 때문이다. 다만, 사업 특례의 발굴을 위해서는 강원특별자치도의 설치 목적이 선행적으로 제시돼야 한다. 분권 특례와 달리 사업 특례는 기본적으로 설치 목적을 달성하기 위한 것이므로 설치 목적과 사업 특례의 논리적 선후 연계가 필요하다.

그럼에도 불구하고, 사업 특례가 강원특별자치도의 실질적인 발전동력이 될 수 있으므로 면밀한 검토가 수반돼야 한다. 그리고 사업 특례는 강원특별자치도 관할의 18개 시·군의 발전과 연계된 전략적 접근이 필요하다.