[기획특집 - 자치분권 시대, 지방의회의 발전방향] 지방의회 인사청문제도의 활성화 방안
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[기획특집 - 자치분권 시대, 지방의회의 발전방향] 지방의회 인사청문제도의 활성화 방안
  • 금창호 한국지방행정연구원 자치분권연구센터 선임연구위원
  • 승인 2020.10.07 11:00
  • 댓글 0
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금창호 한국지방행정연구원 자치분권연구센터 선임연구
금창호 한국지방행정연구원 자치분권연구센터 선임연구

근거 불명확한 현재의 지방의회 인사청문회
지방자치의 실시와 더불어 지방자치단체의 공무원 등에 대한 임면권이 자치단체장의 권한으로 부여되면서 각종인사를 둘러싼 잡음이 증가돼 왔다. 자치단체장의 인사권은 지방자치단체를 대표하는 자치단체장이 소속 직원들을 통할하기 위한 기본적인 권한으로 이에 근거해 자치단체장은 지방자치단체의 제반 직무를 원활하게 수행하는 동시에 행정수요에 탄력적으로 대응하는 가장 중요한 수단으로 활용하고 있다.

그러나 현실적으로는 인사권을 매개로 각종 뇌물수수가 이뤄지고, 승진 또는 전보 등의 공정성이 침해되는 등의 정실인사에 대한 비판이 광범위하게 제기돼 왔다. 그리고 이와 같은 비판은 지방공기업의 사장 등 산하기관장의 임면권을 대상으로 확대돼 왔다. 지방공기업의 사장을 비롯한 산하기관장의 임면에 대한 비판이 상대적으로 증가되는 이유는 공개채용이 기본원칙인 지방자치단체의 공무원과 달리 자치단체장의 정치적 임면에 의하고 있기 때문이다.

이러한 논란에 따라서 특히, 산하기관장의 충원과정에서 지방의회의 인사청문회가 실시돼 왔다. 제주특별자치도의 경우에는 2006년에 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」이 제정되면서 동법의 제43조에 근거조항을 두었고, 이후 2017년까지 대부분의 광역단위 지방자치단체에서는 지방의회의 인사청문회를 활용했다. 그럼에도 불구하고, 지방의회의 인사청문회는 명확한 법적 근거가 확보돼 있지 않아서 그 활용에는 한계가 없지 않다.

이와 같은 연유는 2013년에 이뤄진 대법원의 판례도 하나의 사례가 되고 있다. 대법원은 지방의회의 인사청문회도입이 자치단체장의 인사권을 제약하는 위법적인 것이라고 판시했다. 즉, 지방의회에 의한 지방자치단체 산하기관장의 인사청문회가 상위법인 「지방공기업법」에서 규정하지 않은 제약을 조례로 규정하는 것이므로 위법이라는 취지이다. 그러나 이후에도 지방의회의 인사청문회는 현실적으로 광범위하게 활용되고 있으나, 실제적인 효과를 확보하기 위해서는 현재의 문제들이 개선될 필요가 있다.

인사청문회 운영실태
현재 법적인 근거에 기초한 인사청문회 제도는 중앙정부의 고위공직자를 임명할 때 활용되는 것으로 국가기관의 주요 공직자를 임명할 때 국회의 검증 절차를 거치게함으로써 적격자를 임명하고자 하는 장치이다. 중앙정부차원에서 인사청문회를 활용하는 목적은 대통령이 자의적으로 임명 및 지명하려는 공직 후보자에 대해 국회가 후보자의 직무능력이나 자질 및 도덕성 등을 검증함으로써 대통령의 자의적 인사권을 적절하게 통제하는 동시에 적격자의 임명을 통해서 보다 효율적이고 효과적인 국정운영을 달성하기 위한 것에 그 목적을 두고 있다.

현행의 인사청문회는 「헌법」에서 국회의 동의를 얻도록 돼 있는 공직 후보자에 대해서는 인사청문특별위원회를 구성해 인사 검증을 실시하는 한편, 법률에 의거해 실시하는 공직 후보자에 대해서는 상임위원회가 주관이 돼 실시한다. 또한 인사청문회에서 국회의 동의대상이 되는 경우에는 국회의 인사청문 결과가 대통령의 후보자 임명에 대해 구속력을 갖게 되고, 청문결과보고서를 작성하게 되는 인사청문 대상자는 국회의 인사청문 결과와 무관하게 대통령의 임명이 가능하다.

이와 같은 중앙정부 차원의 인사청문제도를 준용해 지방자치단체 산하기관의 기관장을 임명할 때 지방의회가 후보자의 직무능력과 자질 및 도덕성 등의 적격 여부를 검증하기 위해 인사청문회 제도를 활용하고 있다. 지방자치단체의 산하기관장은 기관 종류에 따라 다소 다르기는 하지만, 기본적으로 지방자치단체 소속의 공무원이 당연직인 경우를 제외하고는 공개모집을 통한 경쟁 방식으로 임명한다.

임명 과정에서는 기관장의 임기 중에 달성할 경영목표와 보수 등에 관한 사항이 포함된 성과계약을 자치단체장과 체결하고, 매 회계연도 개시 후 1개월 이내에 해당 연도에 달성할 구체적인 성과계약서를 작성한다. 또한 관련 법령이 정하는 바에 따라 그 의무와 책임을 지게 되고, 이를 이행하지 아니하거나 게을리하는 경우에는 심의위원회의심의 및 의결을 거쳐 해임될 수 있다.

그럼에도 지방자치단체의 산하기관장을 충원하는 과정에서 거의 모든 광역자치단체는 지방의회의 인사청문회제도를 필수적 과정으로 활용하고 있다. 다만, 현재 활용되는 지방의회의 인사청문회 제도는 시행 근거를 기준으로 세 개의 유형으로 구분되고 있다. 제주특별자치도의 경우에는 별정직 부지사와 감사위원장의 선임에서는 법령으로 운영되고 있으며, 인천광역시와 대전광역시 등은 의회예규로 그리고 나머지 광역단체들은 집행기관과 협약을 근거로 인사청문회 제도를 운영하는 것이다. 다만, 광역단체와 달리 기초단체의 경우에는 지방의회의 인사청문회제도를 활용하는 사례가 많지 않은 실정이다.

인사청문회 활성화 방안
지방의회의 인사청문회 제도의 활성화는 크게 두 가지 의미로 접근하는 것이 타당하다. 대부분이 인사청문회 제도를 활용하고 있는 광역단체의 경우에는 실효성을 제고하는 의미이고, 기초단체의 경우에는 인사청문회 제도의 확산으로 접근하는 것이 그것이다.

우선, 광역단체에서 인사청문회 제도가 전반적으로 활용되고 있다는 것은 전술한 바와 같다. 그러나 인사청문회제도가 본래의 목적을 달성하고 있는가에 대해서는 긍정적 평가가 쉽지 않다. 물론 국회 차원의 인사청문회가 초래하는 다양한 부정적 효과가 지방 차원에서도 재연되고 있다는 것과 별개로 지방의회의 인사청문회 제도가 실효성을 확보하고 있지 못한 가장 큰 원인은 근거 법령의 부재에서 찾을 수밖에 없다. 여타의 부정적 효과는 적절한 정책대안의 마련을 통해서 해결할 수 있지만, 근거 법령의 부재는 인사청문회 제도를 활용하는 근본적인 토대가 마련돼 있지 않다는 것을 의미한다. 따라서 광역단체의 인사청문회 제도가 실효성을 확보하기 위한 선결과제는 「지방자치법」의 개정을 통해서 인사청문회 제도의 근거를 마련하는 것이다.

한편, 기초단체에서는 지방의회 인사청문회 제도를 다수가 활용할 수 있도록 확산 정책을 추진하는 것이 필요하다. 서울특별시 관악구에서 2016년에 인사청문회 제도를 활용한 사례가 있으나, 아직 확산의 수준에 이르지는 못하고 있다. 기초단체도 광역단체와 마찬가지로 다수의 산하기관을 설치 및 운영하고 있으며, 특히 인구 100만 이상의 대도시는 광역단체와 크게 다르지 않은 실정이다. 이와 같은 사정을 고려한다면, 기초단체에서도 지방의회의 인사청문회 제도를 보다 적극적으로 활용하기 위한 다양한 제도적 장치를 마련할 필요가 있다


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