지방의회와 위원회 중심 제도
지방의회는 위원회 중심의 회의체다. 위원회는 본회의의 예비적 심사기관으로서 안건에 대해 전문적·독립적으로 심사한다. 지방의회는 상임위원회나 특별위원회에서 안건을 심사·처리해야 본회의에 부의할 수 있고, 본회의에서 실질적·최종적으로 의결된다. 위원회는 의안의 상정,심사, 의결을 통해서 본회의에서 상정 여부를 결정하는 문지기 역할을 한다. 즉 위원회는 지방의회의 중요한 정책결정을 위한 중요한 사전절차 단계로, 의정활동 자체가 상임위원회 회의에서부터 시작된다. 이와 같이 지방정부의 중요한 의안들은 위원회가 의안을 심의하고 의결할 때 의안으로서 지위를 갖는다.

지방의회에서 위원회가 본회의 의결에 앞서 중요한 의사결정 주체인 것과 같이, 위원회에서는 전문위원의 역할이 중요하다. 결국 전문위원이 지방의회 의정활동의 시작점이다. 위원회에 상정하는 의안은 전문위원의 검토보고가 의안심사 단계에서 필수적이기 때문이다. 지방의회의 의정활동에는 전문위원이 직·간접적으로 참여한다. 전문위원은 의안의 상정, 삼사 여부를 결정하는 데 필요한 중요한 정책정보인 검토보고를 하기 때문이다.

전문위원의 제도적 역할
전문위원은 위원회 중심 지방의회에서 중요한 제도적장치의 하나다. 위원회는 전문위원제도 통해 의원의 의정활동을 지원한다. 전문위원은 「지방자치법」 제59조에 따라 위원회에서 위원장과 위원의 자치입법활동을 지원하기 위해 의원이 아닌 전문지식을 가진 자로서 전문가적 입장에서 보좌하는 것이 본질적 기능이다. 전문위원은 위원회에서 의안과 청원 등의 심사, 행정사무감사 및 조사, 그 밖의 소관 사항과 관련해 검토보고 및 관련 자료의 수집·조사·연구를 한다. 전문위원은 위원회에서 조례, 청원 및 예산등 각종 의안의 심도 있는 검토를 통해 집행부에 대한 견제를 한다.

국회의원은 「국회의원수당 등에 관한 법률」(제9조)에 따라 8명의 보좌직원을 둘 수 있다. 또한 전문위원, 국회예산정책처, 국회입법조사처 등으로부터 의정활동에 필요한 지원을 받을 수 있다. 하지만 지방의원은 현행법상 실질적으로 지원 받을 수 있는 기구는 ‘전문위원제도’에 국한돼 있다.

이와 같이 전문위원은 지방의회에서 의정활동 지원 보좌기구로서 제도적 역할을 한다. 즉 첫째, 전문위원은 자치입법활동에 대한 단순한 지원 차원을 넘어, 지방의회의 정책결정의 중요한 보좌 역할을 한다. 전문위원 검토보고서는 지방의회의 정책 과정에서 실질적 영향을 미친다. 둘째, 전문위원은 절차적 전문성 외에도 정책적 평가 역량기초로 ‘정책지원 기능’을 수행한다. 셋째, 전문위원은 위원회 심의과정에서 쟁점 사항을 정리하고 발전시켜 정책전문성을 강화한다. 넷째, 전문위원은 위원회의 의안심사의 효율성·객관성·중립성을 확보한다.

전문위원과 의안에 대한 검토보고
지방의회가 처리하는 모든 의안은 전문위원의 ‘검토보고서’를 중심으로 이뤄진다. 먼저, 의안이 제출돼 위원회에서 상정되면, 제안자의 취지와 설명을 듣는다. 둘째, 이러한 설명이 끝나면 ‘전문위원의 검토보고’가 이뤄진다. 전문위원의 검토보고서는 대다수 의안에 대해서 이루어진다. 셋째, 전문위원의 검토보고 이후 상임위원은 질의·답변·토론이 이루어진다. 효율적인 회의 운영을 위해서 전문위원의 검토보고를 생략하는 경우가 있으나, 검토보고서는 소속상임위원이나 특별위원에게 배포한다.

이와 같이 전문위원의 ‘검토보고서’는 의안에 대한 질의·답변·토론의 중요 절차와 과정에 포함된다. 각 지방의회 회의규칙과 의회 기본조례 등에 따라 의안에 대한 검토보고서를 안건의 위원회 상정 24시간 또는 48시간 전까지 소속 위원들에게 배포를 제도화하고 있다.

전문위원실 기능 강화와 전문위원 직급과 정원 기준의 문제점
위원회 중심 지방의회에서 전문위원을 둘 수 있는 법적근거는 「지방자치법」 개정(2006. 4. 28)을 통해서 마련됐다. 하지만 전문위원의 직급과 정원은 「지방자치 단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」으로 엄격히 제한하고 있어 실질적인 지방자치제도의 장애요인이다. 자연재난뿐만 아니라 코로나-19와 같은 각종 사회재난이 빈번히 발생할 가능성이 더 높아지고 있고, 국내외 정책환경 변화에 지방의회가 전문성을 갖고 신속히 대응할 수 있는 역량강화를 위한 제도적 장치가 필요하다. 하지만 지방의회의 자율적인 조직권·인사권이 대통령령 수준에 의해 옥죄여져 있다.

예산결산특별위원회 기능 강화를 목적으로 시·도의회에 4급 전문위원을 1명을 더 두는 행정기구와 정원규정(2019. 4. 30.)이 개정됐다. 입법예고 시 ‘시·도 예산 규모의 확대에 따라 예산·결산 특별위원회를 상설로 운영하고 있는 경우 전담 전문위원(4급)을 1명 추가할 수 있도록 하기’ 위해서였다.

이처럼 예결특위 전문위원 정수(1명)를 늘린 결과 2020년 9월 현재 17개 시·도 중 9개 광역시·도의회(서울, 대구,대전, 울산, 강원, 전북, 경북, 경남, 제주)에서 ‘예산결산특별전문위원실’이 설치됐다. 4급 전문위원 1명 증원이 예산결산특별전문원실이 신설되는 성과를 가져왔고, 지방의회가 전문성을 갖고 지방재정의 건전성과 효율성에 대한예산결산 심사기능 강화를 기대할 수 있게 됐다.

지방의회 역량 강화와 지방자치법 전부개정안의 문제점
「지방자치법 전부개정안」이 국회에 제출(2020. 7. 3.)돼 국회 소관 상임위원회(2020. 9.)에서 심의 중이다. 전부개정안에서 지방의회 관련 전문성 강화와 관련해서는 ① 지방의회의원 정책 지원 전문인력 도입(안 제42조), ② 시·도의회 의장에게 사무직원에 대한 인사권 부여(안 제102조)2가지다.

첫째, 지방의회의원 정책지원 전문인력 제도는 도입 여부, 도입 시 인력 규모가 쟁점 사항이다. 제주도의회에는 최대 21명의 정책연구위원(도의원 정부 1/2)을 운영 중이다. ‘정책연구위원’으로 해 정책 연구를 위한 전문인력임을 명확히 하고, 지방의원의 정치적 업무 지원을 방지하기 위해서 위원회에 두고 있다. 지방자치법 전부개정안과 일부 개정안에서는 전문인력 규모를 조례로 정하거나 의원당 1명, 시·도의원 정원 이상 등 방안이 제시됐다. 정책지원 전문인력 규모를 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’(제39조)과 같이 법령에서 규정할지라도 총액 인건비 규정이 개정되지 않으면 지방의회 내부에서 인력을 자율적으로 확대하기 곤란하다.

둘째, 시·도의회 의장의 인사독립권은 사무직원에 대한 지휘·감독, 임면·교육·훈련·복부·징계권 등을 강화하는 내용이다. 지방자치법 전부개정안과 함께 제출된 지방공무원과 지방공무원 교육훈련법 일부개정안에 따르면, 교육·훈련·소청·징계처분은 집행부의 기구를 공동 활용하고, 채용은 집행부 위탁이나 자체 채용으로 이원화하고, 인사교류는 인사운영협의회를 통해서 이뤄질 예정으로 실질적인 인사독립권에는 미치지 못한다.

이와 같이 지방의회 역량 강화를 위한 지방자치법 전부 개정안은 제도적 개선안을 제시했지만, 지방의회의 자율성을 획기적으로 발전시킬 수 있는 정도로 보기 미흡하다.

전문위원제도 개선 등을 위한 「지방자치법 전부개정안」의 보완 사항
지방자치법 전부개정안은 다음과 같이 보완돼야 한다.

첫째, 지방의회의 자치역량 강화를 위해서는 지방의회‘전문위원제도’에 대한 제도 보완이 필요하다. 「지방자치법」 제59조에서는 전문위원에 일반적 규정을 보다 구체적으로 명시해야 한다. 또 국회법의 전문위원제도와 같이 전문위원의 정치적 중립성, 자료제출요구권을 포함해야 한다. 즉 전문위원이 지방의회 의원과 위원회의 활동을 효과적으로 지원하기 위해서 전문위원에게도 자료제출요구권을 부여해야 한다.

둘째, 지방의회 의원의 의정활동을 지원하기 위한 ‘정책지원 전문인력의 사무와 정원에 관한 규정’을 구체적으로 해야 한다. 정책지원 전문인력의 경우, 제주도의회 정책연구위원에 관한 규정과 같이, “의회의 조례의 제정·개정·폐지, 예산·결산 심사, 행정사무 감사와 조사 등의 활동을 지원하고”, “의원 또는 위원회의 의정활동을 지원하기 위해”로 구분해 명시할 필요가 있다. 정책지원 전문인력 정수는 제주특별법 제39조와 같이 정책연구위원 직급(5급)과 정원(최대 21명, 의원정수 1/2)으로 명시한다.

셋째, 시·도 수석전문위원(4급)과 전문위원(5급) 간 정원 편차를 조정해야 한다. 전문위원의 직급과 정수에 관한 「행정기구와 정원기준 규정」에서 4급과 5급 정원에 편차가 있어 전문위원실의 조직이 왜곡된 상태다. 광역시·도의 경우 전문위원실은 4급 전문위원과 5급 전문위원이 각각 1명씩 배치돼 구성되고 있다. 하지만 4급과 5급 전문위원 수의 정수 불일치로 일부 전문위원실은 ‘전문위원의 역할’을 하지만 정원 부족으로 ‘전문위원’ 직위가 아닌 일반직‘담당 또는 팀장’으로 운영되고 있다. 또한 광역 시·도 전문위원은 직급과 정수에 관한 사항을 국회와 같이 4급 수석전문위원과 5급 전문위원에 관한 규정으로 법령에 명시해야 한다[국회사무처법은 수석전문위원(별정직 차관보)과 전문위원(일반직 2급)으로 명시].

넷째, ‘예산결산특별위원회’에 관한 규정을 지방자치법 전부개정안에 포함해야 한다. 지방정부의 자율성 확대와 더불어 책임성 강화 차원에서 ‘예산결산특별위원회’의 기능과 역할이 중요하다. 예산결산특별위원회에 국회법(제45)과 같이 관련 규정이 신설돼야 한다. 지방의회의 특별위원회에 관한 규정과 함께 예산결산특별위원회 설치 근거를 마련하고, 예산결산특별위원회의 위원장 선출도 의장·부의장·상임위원장과 같이 지방의회 본회의에서 선출해 예결위의 위상과 기능을 강화해야 한다.

다섯째, ‘지방의회 의정활동 지원기구’에 관한 설치 근거 마련이다. 각 지방의회는 예산·결산 등 재정 운영상황, 자치입법 및 정책 관련 사항을 조사·연구·분석·평가하고 관련 정보와 자료를 제공하는 의정 지원을 위한 기구를 운영하고 있다. 즉 ‘예산정책담당관’과 ‘예산분석팀’, ‘입법정책담당관’과 같은 ‘의정활동지원기구’에 대한 설치 근거를 마련해야 한다. 시·도의회에서 예산정책담당관(3개, 서울,경기, 충남), 예산분석팀(4개, 인천, 전남, 경북, 경남), 입법정책담당 등을 현재 운영하지만, 설치 근거가 「지방자치법」 제90조에 따라 “시·도의회에는 사무를 처리하기 위해조례로 정하는 바에 따라 사무처에 둘 수 있으며”라고 해 “조례” 수준에서 위임한 상태다.

이상과 같이, 1952년 지방자치제 실시 후, 휴지기 30여년까지, 이제 부활 30년 만에 이뤄지는 지방자치법 전부개정안에 ‘지방의회’와 관련해 전문위원제도와 더불어 예산결산특별위원회, 정책지원 전문인력, 의정활동 지원기구(예산정책담당, 예산분석팀, 정책팀) 등의 내용을 전략적으로 국회입법 과정에 적극 반영해야 한다.