기후위기 비상대응 선언과 국내 동향

최근 포스트 코로나-19 시대에 맞닥뜨리게 될 환경위기 극복을 둘러싼 논의가 활발하게 전개되고 있다. 전 지구적인 기후변화 대응과제도 예외일 수가 없으며, 나아가 ‘기후위기 비상대응’ 슬로건이 화두로서 자리 잡게 됐다. 이의 결정적인 계기는 산업혁명 이전과 비교해 지구 평균온도의 상승폭을 2℃ 이하로 억제하고, 나아가 1.5℃ 이내 유지 목표 달성을 위한 기후변화 대응 노력에 각 국가의 참여를 촉구하는 파리협정(2015년)이다.

이와 함께 지구 온도 1.5℃ 의의 및 달성방안 등을 담은 1.5℃ 특별보고서 채택(2018년, IPCC)과 신기후체제 전개에 따라 각국은 온실가스 감축 목표를 설정하고, 이를 달성하기 위해 실천할 것을 약속하기에 이르렀다. 이러한 움직임에 호응해 국내에서는 정부와 자치단체가 경쟁적으로 기후위기 비상대응 전략을 수립하고 있다.

정부는 파리협정 목표를 감안해 장기 온실가스 감축 목표 및 전략을 국제사회에 제출하기 위해 국가 온실가스 감축목표(NDC) 수립과 별도로 2020년까지 2050년 장기 저탄소 발전전략(LEDS)을 수립하고 있다. 돋보이는 것은 국가 전반의 분야에서 나타날 장기적 변화와 혁신을 바탕으로 2050 장기 저탄소 발전전략을 작성한다는 기본원칙이다. 정부는 이에 따라 일방적으로 주도하는 접근을 벗어나 민간 중심의 전문가 협의체를 구성·운영해 작성했다.

또한 전문가·시민사회·산업계·청년 등 다양한 이해관계자가 참여해 2050년 저탄소 비전, 온실가스 감축 목표, 저탄소 사회로의 전환 등 추진과제를 제안했다. 다만 저탄소 사회로의 전환 관점에서 탄소중립(Net-zero) 목표실현과 연계된 주요 의제는 향후 지속적인 논의 및 검토가 필요하다는 입장이다.

이와 달리 자치단체는 2020년 6월 5일 세계 환경의 날을 맞아 226개 자치단체들의 의견을 수렴해 ‘대한민국 기초지방정부 기후위기 비상선언’ 선포식을 가졌다. 이날 선언문을 통해 자치단체는 기후위기의 피해 주체인 동시에 탄소배출 주체인 양면성을 인식하며 유엔(UN)과 과학계의 권고대로 1.5℃ 이내로 억제키 위해 온실가스 감축 목표 설정과 실천 약속을 예고한 바 있다.

정부의 저탄소 발전전략 모색과 달리 자치단체는 보다 적극적인 기후위기 비상대응 차원에서 2050년 탄소중립 선언에 주목하고 있다. 탄소중립 목표는 정책 지원, 기술 확보, 기술 안정성과 감축 비용 부담 등에 대해 보다 광범위한 사회적 논의 및 국민 공감대 형성이 필요하다는 정부의 입장과 다소 차별화되고 있다.

예를 들면 서울시에서 수립하고 있는 ‘그린뉴딜 추진을 통한 2050 온실가스 감축 전략’(2020. 7. 8.)은 정부의 2050 장기 저탄소 발전전략(2020. 2.), ‘한국판 뉴딜 종합계획’(2020. 7. 14.)의 저탄소 사회 실현 전략과 비교해 탄소배출 제로 또는 탄소중립(Net-zero) 도시를 실현한다는 점이다.

국내 기후위기 비상대응 전략

저탄소 사회로의 전환을 추진하고, 또한 지속 가능한 탄소중립 실현하기 위한 정부와 자치단체의 기후위기 비상대응 전략에서 2050 장기목표 실현에 다소간 입장을 달리하고 있다. 그러나 정부와 자치단체가 기후위기 비상대응에 대한 공감대를 형성하고 충실하게 이행하게 되면 탄소중립은 허상보다는 실상으로 다가올 것이다.

2050 장기 저탄소 발전전략

정부는 저탄소 사회 전환을 위한 국가 에너지·기후정책의 중·장기 비전이 포함된 ‘2050 장기 저탄소 발전전략’을 수립했다. 30년 걸쳐 진행되는 저탄소 발전전략은 국가 기후변화·에너지 정책 전반의 재점검할 수 있는 기회 요인으로서 작동할 것으로 기대된다. 기대효과는 온실가스 감축과 경제성장 간 탈동조화(Decoupling) 실현, 기후복원력 증진과 저탄소 사회로의 전환, 기후·에너지 기술 경쟁력 확보, 미래 지향적인 중장기 국가 미래 경쟁력 강화 등이다.

그러나 저탄소 사회로의 전환 관점에서 정부의 2050 장기 저탄소 발전전략은 자치단체가 지향하는 탄소중립 목표와 상호 연계 추진함이 바람직하나, 지속적인 논의 및 접근이 필요하다는 인식이다. 30년 걸쳐 추진되는 발전전략의 시행 초기인 2021년에 앞서 향후 저탄소 정책 지원, 기술 확보, 기술 안정성과 감축 비용 부담 등에 대해 광범위한 사회적 논의와 국민 공감대 형성에 대한 검토가 시급하다.

그린뉴딜 추진을 통한 서울시 2050 온실가스 감축 전략

서울시가 탄소배출 제로사회 실현을 위해 발표한 ‘서울형 그린뉴딜’ 정책의 핵심은 건물, 수송, 도시 숲, 신재생에너지, 자원순환 등 5대 분야를 선정하고 2022년까지 2조6천억 원을 집중 투입해 경제위기와 기후위기에 동시 대응하는 것이다.

먼저 서울지역 온실가스 배출의 약 68%를 차지하는 건물 분야에서는 노후 공공건물을 대상으로 그린 리모델링을 실시해 에너지 효율 향상 및 건물 온실가스 배출량 감축하는 공편익(co-benefit) 추진 전략이다. 다음으로 수송 분야에서 2035년부터 전기·수소차 전용 등록체계를 선도적으로 마련할 수 있도록 법령 개정을 정부에 적극 건의할 예정이다. 서울 사대문 내 녹색교통 지역에 내연기관 차량이 들어가지 못하도록 하고, 시내버스 및 택시도 전기차·수소차로 교체할 수 있도록 하는 정책 추진과제가 선도적 정책 목록에 포함돼 있다. 이와 함께 서울 시내에서 휘발유나 경유 차량의 퇴출, 공공시설의 태양광 발전시설 설치, 자원회수시설 추가 건립과 생활폐기물 직매립 저감 등이 제안되고 있다.

이처럼 ‘서울형 그린뉴딜’은 정부의 2050 저탄소 발전전략 및 한국판 뉴딜 종합계획의 통합형 전략과 부합된다. 다만 온실가스 배출의 3대 요인인 건물, 수송, 폐기물 부문의 탄소 배출을 선제적으로 감축해 최종적으로 탄소배출 제로사회를 실현한다는 것이 서울 맞춤형 그린뉴딜의 핵심이다.

지속 가능한 기후위기 비상대응 해결과제

1) 저탄소 사회 및 탄소중립의 장기목표 실현 시나리오(scenario) 보완·수정 검토
장기목표를 실현하기 위한 프로그램은 2가지 유형으로 분류된다. 첫 번째는 주어진 목표를 실현하기 위한 ‘전력 질주형 시나리오’이다. 이는 예기치 못한 미래사회 변화에 둔감한 경직성을 내포하지만 일사불란한 사업 선정과 추진으로 청사진이 명쾌한 점이 장점이다. 두 번째는 미래 목표를 실현하기 위해 다수의 대안을 설정하고 비교하는 ‘좌고우면형 시나리오’이다. 이는 장기목표 실현과정에서 수단 선택에 탄력성이 있으나 일관성이 부족한 단점도 내포해 한계와 장점의 복합적인 모습으로 나타날 우려가 있다.

자치단체가 주도하는 2050년 탄소중립 선언과 실현은 첫 번째 유형의 전형적 사례이고, 정부의 2050 저탄소 사회 실현에는 복수의 장기목표 수치가 제시돼 있으나, 이 역시 첫 번째 범주에 포함된다. 그러나 30년에 걸친 미래사회 변화 예측이 장기목표가 고정돼 있다고 하나, 이행과정에서 다수의 경로(path) 설정과 경로별 실현 시나리오를 예비적으로 마련해 최적화된 저탄소 사회 및 탄소중립 실현전략 검토가 바람직하다.

이에 정부와 자치단체가 주도하는 선도적 장기목표 전략에 더해 국민과의 공감대 형성과 역할을 분담하기 위해 두 번째 시나리오 준비도 서둘러 할 것이다. 두 번째 시나리오의 병행 검토는 장기목표 제약형 plan B 또는 차선의 시나리오 선택이 가능하며, 또한 선도적이며 좌고우면할 수 있는 기후위기 비상대응 전략 선택이란 의미가 있기 때문이다.

2) 2050년 국가 및 도시의 미래상 구상과 기후위기 비상대응 전략 간 연계
정부와 자치단체의 기후위기 비상대응 전략은 속도(speed)와 완급(timing) 간 조절이 필요하다. 선제적 전략에 중점을 두게 되면 감축사업의 이행과정에서 법·제도 미흡, 예산 배분의 왜곡, 과학기술의 혁신 등을 충분히 반영하지 못한 채 성과가 기대에 못 미치게 된다. 이와 달리 미래 사회적 여건을 잘 헤아려 전략을 수립하면 완급조절이 잘된 전략으로 인식하지만, ‘물꼬를 푼다’는 관점에서 보면 선도적 가치를 갖기는 어렵다.

이처럼 미래 전략의 키워드는 속도와 환급 간 균형을 유지한 채 사업내용 목록 작성과 체크가 검토돼야 한다. 특히 30년을 내다본 국가 및 도시의 기후위기 비상대응 전략은 공간구조계획, 중장기 교통기본계획 등과 연계돼 전환시대를 대비하는 전략으로 업데이트돼야 할 것이다.

3) 30년 장기목표 실현 대응 10년 단위 이행 평가보고서 작성
정부 2050 장기 저탄소 발전전략, 그린뉴딜 추진을 통한 2050년 서울시 온실가스 감축 전략 등 정부와 자치단체가 수립하는 전략은 30년에 걸친 장기사업을 제시하고 있다. 미세먼지 관리정책의 경우 정부의 10년 단위 기본계획 수립과 이를 바탕으로 자치단체의 5년 시행계획 수립 체계를 유지하고 있다. 이를 바탕으로 자치단체는 정부 미세먼지 정책 환경 여건의 변화를 수용하고 풀뿌리 시정수요에 탄력적인 대응 능력을 갖출 수 있도록 규정하고 있다.

이와 달리 저탄소 전략, 그린뉴딜 전략 등은 장기목표 실현 관점에서 미래 환경변화에 대한 순응하기는 용이하지 않다. 이에 10년 단위 중간목표가 제시된 저탄소 사회 실현과 탄소중립 계획에 대한 이행 평가보고서 작성을 검토해야 한다. 이는 30년 장기목표와 10년 단위 이행 평가보고서 간 ‘목표-수단의 연쇄법칙(chain rule)’을 따라 장기목표 실현 전략의 수정·보완을 의미한다.

4) 기후위기 비상대응 전략 내 탄력적·능동적 감축과제 제안
탄소중립 선언 후 장기목표 실현을 위한 연도별 탄소 배출량 감축에 있어 총량 및 부분별 배출량이 획일적으로 감량되도록 제시하고 있다. 그러나 보다 중요한 대목은 탄소 배출량 감소 경향 또는 추세선 따라 감축 전략의 보완·수정이 더욱 바람직하다는 것이다.

미래 과학기술 능력 향상, 법·제도 제정 등 제반여건의 변화에 따라 탄소 배출·감소 추세가 다르게 나타날 뿐만 아니라 탄소 배출원의 배출행태에 대응하기 위한 배출할당 수치가 전반적으로 변화하기 때문이다. 이에 저탄소 사회 실현과 탄소중립 계획의 이행과정에서 탄소배출 감축의 기회·강점요인을 살려 탄력적·능동적 감축 과제 목록 작성과 모니터링이 가능하도록 해야 할 것이다.

5) 30년을 내다본 20~30세 청년층의 역할 정립
한 세대를 걸쳐 진행되는 저탄소 사회 실현과 탄소중립 계획의 이행과정에서 사회구성원 가운데 20~30세 연령층의 참여와 모니터링의 중요성을 간과해서는 안 된다. 20~30세 청년들은 기후위기 비상대응에서 지금은 피동적인 위치이나, 점진적으로 저탄소 사회 실현과 탄소중립의 주체로서 주도적 역할을 담당하기 때문이다.

이에 정부나 자치단체는 장기목표 이행과정에서 ‘계획(plan)-실행(do)-행동(act)-점검(check)’ 단계별로 청년층의 역할 부여 및 참여 기회를 충분히 제공해야 할 것이다. 청년 세대가 공감하는 ‘지역사회 기반 저탄소 및 탄소중립 실천 프로그램’ 개발과 유인동기 제공을 검토도 한 가지 방법이다. 서울시에서 공모하고 있는 지역 참여형 환경모임 제안에서 저탄소 또는 탄소중립 주제가 포함된 환경모임 추진을 고려해볼 만하다. 그리고 청년층은 기후위기 비상대응 전략을 바탕으로 환경교육 활성화를 매체로 확보한 사회적 학습 과정의 경험을 공유하고, 또한 탄소중립 이행과정의 참여 및 모니터링에서 역할을 찾아보는 것을 검토해야 한다.

선善한 기후변화 대응 노력 펼쳐야

최근 포스트 코로나-19 시대에 맞닥뜨리게 되는 환경위기 극복과제를 둘러싼 논의가 활발하게 전개되고 있다. 그 가운데 전 지구적인 기후변화 대응 과정에서 분기점은 신기후체제 시행을 재촉하는 파리협정(2015년)과 기후변화에 관한 정부 간 협의체(IPCC, 2018년)가 제안한 1.5℃ 특별보고서 채택이다. 이러한 움직임에 호응해 국내에서는 정부와 자치단체가 경쟁적으로 기후위기 비상대응 전략을 수립하고 있다.

정부는 저탄소 사회 전환을 위한 국가 에너지·기후정책의 중·장기 비전이 포함된 ‘2050 장기 저탄소 발전전략’을 수립하고 있다. 반면 자치단체는 ‘대한민국 기초지방정부 기후위기 비상선언’ 회의를 개최해 선언문을 채택했다. 기후위기의 피해 주체인 동시에 탄소배출 주체인 양면성을 인식하며 자치단체는 보다 적극적인 기후위기 비상대응에 고민하고 있다. 2050년 탄소중립(Net-zero) 도시를 실현한다는 점이다. 서울시에서 수립 발표한 ‘그린뉴딜 추진을 통한 2050 온실가스 감축 전략’은 선도적 사례에 해당된다.

그러나 자치단체가 선제적으로 마련하고 있는 탄소중립 전략은 정부가 추진하는 2050 장기 저탄소 발전전략, ‘한국판 뉴딜 종합계획’의 저탄소 사회 실현 전략과 비교해 탄소배출 감축과 일자리 창출 목표에서 유사하다. 다만 탄소중립 실현에 있어 양자 전략은 정책 지원, 기술 확보, 기술 안정성과 감축 비용 부담 등에 대해 보다 광범위한 사회적 논의와 국민 공감대 형성이 필요하다는 인식에서 다소 차별화되고 있다.

30년을 걸쳐 추진하는 2050 장기 저탄소 사회 및 탄소중립 실현 추진과정에서 향후 최적화된 장기전략 수립·마련이 기본명제다. 바람직한 해법은 지속 가능한 기후위기 비상대응 해결과제에 대한 숙의 및 공감대 형성이다. 주요 의제는 저탄소 사회 및 탄소중립의 장기목표 실현 시나리오 보완·수정, 2050년 국가 및 도시의 미래상 구상과 기후위기 비상대응 전략 간 연계, 30년 장기목표 실현 대응 10년 단위 이행 평가보고서 작성, 기후위기 비상대응 전략 내 탄력적·능동적 감축과제 제안, 30년을 내다본 20~30세 청년층의 역할 정립 등이다.

기후위기 비상대응 전략 수립은 이제 시작이다. 다만 독일, 영국, 캐나다 등 전 세계 65개국 이상이 탄소중립을 선언했고, 주요 핵심이슈로서 재생에너지 확대 목표를 제안해 에너지 전환에 대비하고 있음을 주목해야 한다. 더욱이 2050 탄소중립 선언과 실행계획 마련, 탄소중립 입법화 등 유럽연합의 움직임을 눈여겨볼 일이다.

이에 한 세대를 내다 본 국내 기후위기 대비 장기 전략을 고려할 때 향후 추진과정에서 험난한 좌절과 기회가 파고波高처럼 다가올 것이 분명하다. 하지만 저탄소 사회 및 탄소중립 실현은 실천을 기반으로 기후위기 비상대응이며 대내외 약속인바, 향후 선善한 기후변화 대응 노력을 기대하고자 한다.