이 법률안은 사단법인 한국자치학회가 2016년 1월부터 2018년 12월 31일까지 3년간 주민자치 선진국인 스위스, 영국, 미국, 독일, 프랑스의 사례와 이에 못지않은 한국전통사회의 주민자치를 3백여 명의 전공학자들과 집중적으로 연구하여 얻은 초유의 결론이라고 할 수 있습니다. 일제가 말살하여 단절시킨 조선의 아름다웠던 주민자치전통을 오늘에 맞도록 되살리고 주민자치 선진국의 경험을 지혜로 녹여 성공할 수 있는 최적의 주민자치회를 설계하였고 이를 기반으로 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률안’을 축조하였습니다. 비정부조직(NGO)이자 비영리조직(NPO)이면서 동시에 비사적조직(NFO)인 주민자치회가 주민회로 성립하고 자치회로 발전할 수 있도록 ‘주민자치회 설립 및 운영에 관한 법률안’을 마련, 그 내용과 함께 입법취지를 게재합니다.
법률안
제1조(목적)
이 법은 주민들이 생활세계에서 민주적으로 주민의 자치를 실현하고 주민의 자치역량을 발전적으로 함양하기 위하여 주민자치회의 설립 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(주민자치회 역할)
① 주민자치회는 지역과 주민의 공동체에 이바지 한다.
1. 주민자치센터를 운영한다.
2. 공동체 형성과 유지발전에 필요한 사업과 행사를 한다.
② 주민자치회는 공공의 이익을 위하여 지역과 주민을 대표하고 대변할 수 있다.
③ 주민자치회는 자치단체의 공공행정에 적극적으로 협력한다.
1. 주민자치회는 국가나 자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무를 수임 또는 수탁할 수 있다.
2. 주민자치회는 공동체를 위하여 필요한 것을 국가나 지방자치단체에 요구할 수 있다.
④ 주민자치회는 정치적·종교적 중립을 엄격하게 준수하여야 한다.
⑤ 주민자치회는 법인으로 한다.
제3조(주민자치회 종류)
① 주민자치회는 다음의 두 종류로 구분한다.
1. 통·리회
2. 읍·면·동회
② 통·리회는 통·리에 두며 반회를 둘 수 있다.
③ 읍·면·동회는 읍·면·동에 두며 반드시 해당 읍·면·동의 통·리회를 포함하여야 한다.
제4조(주민자치회 구역 및 회원)
① 주민자치회는 다음의 구역에 설치한다.
1. 통·리회는 지방자치법상의 통·리를 구역으로 한다.
2. 읍·면·동회는 지방자치법상의 읍·면·동을 구역으로 한다.
3. 주민자치회는 주민총회의 의결이 있는 경우 다른 주민자치회로 분할하거나 다른 주민자치회와 통합할 수 있다.
② 주민자치회는 다음의 사람을 회원으로 둔다.
1. 주민등록법상의 세대별 대표
2. 부가가치세법상의 사업장 대표
3. 주민자치회는 주민총회의 의결이 있는 경우 전항 이외의 사람에게도 회원의 자격을 부여할 수 있다.
제5조(주민자치회 창립)
① 시·군·구의 장은 주민자치회에 대해서 주민들에게 홍보하여야 하며 회원의 자격이 있는 사람들의 1/10이상이 참가하는 주민자치회 창립 발기인 회의가 구성되도록 하여야 한다.
② 주민자치회 발기인 회의는 주민자치회 창립에 필요한 준비를 담당하여 주민자치회 창립총회가 개최되도록 하여야 한다.
③ 주민자치회 창립총회는 전항의 제4조②항에 정한 회원의 대상이 될 수 있는 사람의 과반수 이상 참석으로 성립하고 참석인원 과반수 이상의 찬성으로 주민자치회 창립을 의결할 수 있다.
④ 주민자치회 창립총회는 다음 사항을 반드시 의결하여야 한다.
1. 주민자치회 규약
2. 주민자치회 대표, 감사 선출
3. 주민자치회원의 회비
4. 기타
제6조(주민자치회 설립인가)
① 주민자치회 창립총회에서 선출된 주민자치회 대표는 창립총회가 끝나면 14일 이내에 시·군·구의 장에게 설립인가를 받아야 한다.
② 시·군·구의 장은 제①항에 따라 설립인가 신청을 받은 날로부터 14일 이내에 인가하여야 한다. 단, 다음의 경우는 보완하여 인가할 수 있다.
1. 설립인가 구비서류를 갖추지 못한 경우
2. 설립의 절차, 규약의 내용이 법령을 위반한 경우
③ 대표자는 제1항에 따라 인가를 받은 사항에 변동이 있는 경우 시·군·구의 장에게 변경인가를 받아야 한다.
제7조(주민자치회 규약)
① 주민자치회의 규약에는 다음 각호의 사항을 명기하여야 한다.
1. 목적
2. 명칭
3. 주민자치회 구역
4. 사무 및 사업
5. 주민자치회 소재지
6. 회원 자격과 구분에 관한 사항
7. 회장 및 감사와 임원에 관한 사항
8. 의결정족수 등 회의에 관한 사항
9. 회비, 재산, 재정에 관한 사항
10. 규약의 제정·개정 및 폐지에 관한 사항
제8조(주민자치회 임원)
① 주민자치회는 회장 1명과 감사 2명을 두고, 선출 방식은 규약으로 정한다.
② 그 밖에 임원의 구성에 관해서는 규약으로 정한다.
제9조(회장의 직무 등)
① 회장은 주민자치회의 모든 사무와 사업에 대해 주민자치회를 대표한다.
② 회장은 규약에 반하는 행위를 할 수 없고, 주민총회의 의결을 따라야 한다.
③ 회장은 회장의 이익과 주민자치회의 이익이 상반되는 사항에 대해서는 대표권을 가질 수 없다.
제10조(감사의 직무 등)
① 감사는 회계의 감사와 직무의 감사를 실시한다.
② 감사는 회계나 직무가 법령 또는 규약에 위배되거나 현저하게 부당한 사항이 있을 경우 대표자에게 보고하여야 하며, 그 내용을 주민총회에 신속히 보고하여야 할 필요가 있는 경우 규약으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 대표자에게 주민총회의 소집을 요구하고, 대표자가 그 기간 이내에 주민총회를 소집하지 아니하면 직접 총회를 소집할 수 있다.
제11조(주민총회)
① 주민자치회는 매년 1회 이상의 주민총회를 개최한다.
② 회장은 필요하다고 인정하는 경우 주민총회를 소집할 수 있다.
③ 주민자치회 규약에서 정하는 일정 비율의 회원 수 이상이 회의의 목적을 제시하고 주민총회의 소집을 요구하는 경우 회장은 회의를 소집하여야 한다.
④ 주민자치회의 사무 및 사업은 규약에서 회장 또는 직원들에게 위임된 경우를 제외하고는 주민총회의 의결을 거쳐야 한다.
⑤ 주민은 누구나 주민총회에 출석하여 발언할 수 있다.
⑥ 주민자치회의 특정 구성원과 관계가 있는 의결의 경우 그 구성원은 표결에서 제외할 수 있다.
제12조(비치서류)
① 주민자치회는 다음 각 호의 서류를 작성하고 갖추어 두어야 한다.
1. 회원 명부
2. 재산 목록
② 주민자치회는 제1항 각 호의 사항에 변동이 있는 경우 변동사항을 반영하여야 한다.
제13조(재정)
① 주민자치회는 회비를 받을 수 있다. 단 회비의 금액은 주민자치회 회원총회에서 2/3이상의 찬성으로 의결하여야 한다.
② 주민자치회는 기부금·보조금 등을 받을 수 있으며 설립 목적 범위에서 수익사업을 할 수 있다.
제14조(재산 및 시설 보유)
① 주민자치회는 그 목적에 따른 사무 및 사업을 위하여 재산 및 시설을 보유하고 운영할 수 있다.
② 주민자치회는 투명성 및 공정성 확보를 위하여 운용 상황을 공개하여야 한다.
제15조(해산)
주민자치회는 회원 3/4 이상의 동의가 있는 경우 해산할 수 있다.
제16조(주민자치 협의체)
① 주민자치회 간의 소통·협력 및 지방자치단체와의 소통·협력을 위하여 다음의 계층에 주민자치 협의체를 둘 수 있다.
1. 시군구
2. 시도
3. 전국
② 각각의 계층에 두는 주민자치 협의체는 해당 계층의 주민자치회를 대표한다.
제17조(다른 법률과의 관계)
주민자치회 설립·운영에 관하여 이 법에서 정한 사항에 대하여는 다른 법률에 우선하여 이 법을 적용한다.
입법취지
1. 주민자치회의 원리
1-1. ‘주민회’라야 합니다.
주민자치회는 대내적으로는 ‘주민들이 구성’을 하는 회이며 대외적으로는 ‘주민을 대표’하는 “주민회”라야 합니다.
1-2. ‘자치회’라야 합니다.
주민자치회는 외부의 간섭이 없이 스스로 계획하고 실행하고 평가까지 할 수 있는 자치회라야 합니다.
1-3. 주민자치회는 ‘권리능력’과 ‘행위능력’을 갖추어야 합니다.
주민자치회는 자치를 할 수 있는 권리능력과 자치를 할 수 있는 행위능력을 갖추어야 비로소 자치를 할 수 있습니다.
2. 한국의 주민자치/향촌자치
2-1. 조선시대
2-1-1. 향약
조선의 초기 향약은 재지사족(양반)이 상천민을 교화하는 조직으로 주민자치회가 아니었습니다.
2-1-2. 상하합계 그리고 수령향약
양반이 상민의 교화를 담당하는 향약으로 민생이 도탄에 빠지자 이를 해결하기 위하여 양반의 계와 상민의 계를 강제로 합하였으나 양반은 약무(도덕교화)를 고집하고 상민은 향무(마을자치)를 맡도록 하여 갈등이 계속되었습니다.
급기야는 수령이 향약/주민자치회를 직접 관장하였으나 양반과 상민이 동시에 소극적이거나 배척하여 수령향약은 보기 좋게 실패하였습니다.
서울형 주민자치회는 시민운동가가 주도를 하는 구조로 실패한 상하합계의 약점과 수령이 지배를 하는 수령향약의 치명적인 약점을 모두 갖추고 있는 아주 지독하게 나쁜 제도입니다.
2-1-3. 촌계
주로 농업에 종사하였던 주민들이 공동노동을 하고 마을대동제를 지내면서 자연스럽게, 관료의 지배를 받지 않고 양반의 간섭도 받지 않는 촌계로 발전하였습니다.
공동노동인 두레는 전국적으로 발달하였으며 전라도 지역에서는 촌계로까지 발전하였습니다. 촌계는 지배나 간섭이 없으면 마을에서 저절로 주민회가 형성되고 자치회로 발전한다는 것을 보여주고 있습니다.
2-2. 주민자치의 결정판인 ‘향회’
대한제국은 향약규정 및 향회조규를 제정하여 ‘리’에는 소회를, ‘면’에는 중회를, ‘군’에는 대회를 설치하였다.
2-3. 일제강점기
일제는 조선을 강점하면서 주민자치로 운영되던 ‘면’에 면사무소와 주재소를 설치하고 하부구조로 행정의 통제를 받는 ‘리’를 설치하였습니다.
일제는 조선의 주민을 불신하여 총독부 관료가 하면 공식이지만 주민이 하면 비공식이라면서 주민도 자치도 폄훼하였고 지금도 그런 내용으로 공식은 관료가 하는 것만이라는 인식이 팽배하고 있습니다. 이제는 관료가 공공을 독점하는 식민지 패러다임은 청산하고 주민도 공공을 형성하고 발전할 수 있는 민주공화 패러다임으로 전환하여야 합니다.
2-4. 군정시기-민주화시기
산업화시기에 경제성장을 이루고 민주화시기 정치민주화는 진전시켰으나 주민자치는 선택에서는 제외되고 집중에서는 희생이 되었습니다.
국가가 주도하였던 새마을운동은 수령이 주도하는 수령향약의 구조에 새마을지도자라는 상계의 역할을 담당시키면서 필요한 물자를 제공하여 일정한 성공을 거두었습니다. 이때 새마을운동은 주민회로 자치회로 발전시키는 기획이 없었습니다.
2-5. 주민자치센터시기
문민정부는 정부구조조정의 일환으로 읍면동에서 읍면동사무소를 폐지하고 읍면동주민자치회를 신설하려고 발표하였으나 준비 미비와 공무원의 동요를 이유로 공무원 수만 줄여서 읍면동을 그대로 존치시켰습니다. 매우 아쉽습니다.
읍면동사무소를 대체하려고 하였던 주민자치회는 주민자치(위원)회로 바꾸어서 주민자치센터 프로그램 자문위원회로 축소 격하하고 무력화하였습니다.
관료들의 관료이기주의가 작은 관료이익을 위하여 큰 주민공익과 향촌공익을 무시하는 것을 실례로 관찰할 수 있었던 사례입니다.
2-6. 주민자치회 시범실시
행정체제의 문제를 개선하고 개편하기 위하여 제정한 자치분권법에서도 읍면동 구조조정을 전제로 읍면동에 설치할 주민자치회에 대해서는 별도의 법으로 제정하되 시범실시를 행자부장관에게 맡겼습니다.
문제는 행자부가 시범실시한 주민자치회는 이미 실패한 주민자치위원회를 명칭만 주민자치회로 바꾼 것에 불과하여서 시범실시의 경험도 축적하지 못하고 지혜도 쌓지 못하였습니다.
특히, 2018부터 실시한 표준조례는 주민자치회의 제도적 결함으로 주민들이 자치를 할 수 없는 구조는 그대로 두고 주민들이 넉넉히 할 수 있는 자치사무를 시민단체에 위탁하고 계약직 공무원에게 맡김으로서 시범실시의 취지를 퇴색시키고 주민자치의 취지를 본질적으로 왜곡시키고 있습니다.
행안부의 주민자치 정책을 살피고 분석해보면 주민자치에 전혀 경험도 연구도 없는 사무관 수준의 지식으로 기획한 정책에 불과하였음을 쉽게 파악할 수 있습니다. 서울시의 경우도 시민운동가 수준으로 기획한 정책에 불과한 것을 쉽게 확인할 수 있습니다.
3. 선진국의 주민자치 분석
유럽의 경우에는 우리의 읍면동에 해당하는 계층과 구역까지 자치단체화하여서 자치단체가 단체자치적 성격보다는 주민자치적 성격이 강합니다.
그러므로 주민자치회를 별도로 구성하지 않으며 읍면동내의 계층은 행정적 기능보다는 사회적 기능을 수행하지만 상향식의 민주적 권한을 상당히 행사하고 있습니다.
주민자치선진국의 경험에서 얻을 수 있는 교훈은 먼저, 읍면동은 계층상, 규모상으로도 자치단체화하는 것이 바람직하며 통리는 통리회를 설치하여 주민자치로 운영하는 것이 맞습니다. 우리나라에서는 읍면동을 자치단체화 하기 이전까지 읍면동회를 설치하여 주민자치로 운영하는 것이 바람직합니다.
4. 주민자치회 설계
4-1. 주민자치회는 기본적으로 이중의 관계에 놓이다
주민자치는 사회적 조직이지만, 필연적으로 자치단체와 관계, 읍면동과의 관계에 놓이게 됩니다. 그러면서 동시에 주민자치의 가장 중요한 관계인 지역과 주민과 생활과의 관계에 놓입니다. 따라서 정부조직과 사회조직인 주민자치회 관계는 보조적 관계라야 합니다.
시군구의 공공과 주민의 공공 그리고 마을의 공공을 일치시키는 것이 가장 바람직하지만 공공들 간에는 피할 수 없는 간극이 있을 수 밖에 없으며 이때 주민자치의 가장 큰 사명이 공공을 발전적으로 형성하는 것입니다.
4-2. 주민과의 관계
주민자치회가 성립하려면 주민들의 자발적 참여가 있어야 하고 자주적 활동이 있어야 하고 자율적으로 지속되어야 합니다. 주민자치회의 자주성이 침해당하면 자발적 참여가 이루어지지 않으며 자발성이 없이는 자율성도 이루어지 않습니다.
주민자치회 전략이 필요합니다.
국가가 ‘마을’에 필요한 서비스를 모두 제공해 줄 수 없으며, 시장이 ‘마을’에 필요한 서비스를 모두 시행할 수 없으며, 개인이 ‘마을’에 필요한 서비스를 모두 감당할 수 없습니다. ‘마을’ 차원에서 필요한 ‘사회 서비스’는 ‘마을’ 차원의 접근을 필요로 하고 ‘주민’ 차원의 전략을 필요로 합니다.
주민들이 눈을 뜰 수 있는 범위라야 합니다.
주민이 자치가 가능한 범위는 어느 규모로 설계하는 것이 옳은가? 한국의 읍면동은 거의 대부분이 자치단체에 가까운 규모입니다. 인구면에서도 무보수 명예직의 비상근 대표가 감당할 수 있는 규모가 아니며, 면적에서도 생활 관계가 형성될 수 있는 규모가 아닙니다.
우리나라에서는 주민자치회를 통리 계층에 설치하는 것이 이론적으로도 현실적으로도 가장 적절하며, 기존의 행정 보조 기능을 주민자치회로 전환하면 주민자치 실질화를 앞당길 수 있습니다.
이중구조의 주민자치회는 지역이나 주민을 대표하는 자치기능과 자치단체와 협력하는 협치기능이 있습니다. 이때 자치기능을 통·리 계층에 두고, 협치기능을 읍·면·동에 두는 이중구조로 설계할 수 있습니다.
4-3. 주민자치회 속성
주민자치회는 비정부조직(NGO)이며, 비영리조직(NPO)이며, 비사적 조직(NFO)입니다.
주민자치회의 작동원리는 정부의 행정과도 다르고, 시장의 경영과도 다르고, 집단의 활동과도 다른 주민자치회 고유의 원리로 운영됩니다.
4-4. 주민자치는 민주제다
국가 차원에서는 국가의 민주제이며, 자치단체에서는 단체의 민주제이며, 읍·면·동에서는 읍·면·동의 민주제다. 광역인 국가 차원에서는 간접민주제가 효율적일 수 있지만, 근린인 읍·면·동이나 통·리에서는 직접민주제가 더 나을 수 있습니다. 통치체는 주민에게 가까울수록 건전하고 주민이 참여할수록 건강하기 때문입니다.
4-5. 주민자치회의 지위/권한/능력
4-5-1 사회적 자본(social capital)을 형성해야 합니다
주민들에게 원활하고 밀접한 인간관계가 형성돼 있고 서로 협력적일 때 주민자치회가 비로소 ‘주민자치’를 할 수 있다. 주민자치는 사회적 자본에 있을 때 이뤄지기도 하지만, 주민자치가 사회적 자본을 형성하기도 합니다. 주민자치회는 사회적 자본을 형성할 수 있는 절차를 제공하고, 사회적 자본을 형성할 수 있는 사업을 추진해야 합니다.
4-5-2 사회적 서비스(social service)를 공급해야 합니다
국가가 ‘마을’에 필요한 서비스를 모두 제공해 줄 수 없으며, 시장이 ‘마을’에 필요한 서비스를 모두 시행할 수 없으며, 개인이 ‘마을’에 필요한 서비스를 모두 감당할 수 없습니다. ‘마을’ 차원에서 필요한 ‘사회 서비스’는 ‘마을’ 차원의 접근을 필요로 하고, ‘주민’ 차원의 전략을 필요로 합니다. 사회적 서비스를 설계하고 생산을 설계해야 합니다.
4-5-3 주민의 목소리를 대변/변호/옹호(advocacy)해야 합니다
주민자치회는 마을과 주민을 대변/변호/옹호해야 합니다. 각기 이해관계를 기반으로 성립된 단체가 각각의 주장이나 요구를 표출하면서부터 민주적 사회의 운영이 이뤄지기 시작합니다. 대변/변호/옹호는 지도자나 전문가, 그리고 주민자치회의 기본적 의무입니다.
5. 주민자치회 설립 및 운영에 관한 법률안 취지
한국의 주민자치는 조선의 향약에서 시작되어서 대한제국에서는 향회 경험을 통하여 자치의 지혜를 축적하여 매우 바람직하게 발전하였습니다. 그러나 일제는 식민지 지배를 목적으로 총독부 중앙집권체제를 강화하여 주민들이 자치가 꽃을 피우던 고을에 면(面)이라는 행정기구를 설치하고 장악하여 아름다웠던 주민의 자치와 향촌의 자치 전통을 말살하였습니다.
해방이 된지 75년이 지났으나 우리의 행정체계는 일제의 식민지 제도를 아직도 청산하지 못하고 있으며 특히 관료들이 앞서서 주민의 자치를 폄훼하였으며 행정안전부는 국회에서 입법한 주민자치회마저 법을 어기면서까지 무력화하여서 주민의 자치와 향촌의 자치는 형성되지도 못하고 발전되지도 못하고 있습니다.
주민들이 살고 있는 지역을 마을로 승인하고 함께 사는 주민을 이웃으로 승인하고 일상의 생활관계를 나의 일로 승인하여 마을 공동체를 구가하던 조선의 아름다운 주민자치·마을자치전통을 이제라도 온고이지신하여 실질화 하여야 합니다.
주민들이 마을과 이웃을 위하면서 보람과 긍지를 느낄 수 있으며 이러한 주민들의 이타성이 확대되고 지속되도록 만들어주는 주민자치회를 주민들이 설립하고 주민들이 운영하여서 주민들의 뜻과 능력을 바람직하게 결집하여서 주민을 인격자로 만들고 마을을 공동체로 만들며 나아가서는 지방자치단체와 국가에 힘있게 협력할 수 있도록 하기 위하여 ‘주민자치회 설립 및 운영에 관한 법률’을 제정하여야 합니다.