코로나-19와 지자체의 경제정책적 대응 경과
코로나-19는 ‘팬데믹’을 넘어 ‘패닉’ 상태로 전 세계를 곤두박질치게 했다. 비교적 초기국면이었던 1월 중순만 하더라도 독한 유행병에 지나지 않을 것이라는 기대와 우려가 병존하고 있었다. 그러나 설 연휴를 경과하며 폭발적인 증가세를 보여줌으로써 공포는 실제상황이 됐다.

국내외적으로, 의료 및 경제적으로, 감염확산에 따른 긴장과 공포 속에 지역경제는 급속하게 침체되기 시작했다. 외부활동 및 대인활동은 급격하게 감소했으며 이로 인한 소상공인·자영업자들의 매출은 급속도로 감소했다. 고용보험에 가입된 1천300만 명의 노동자는 대량 실직·해고의 위험으로부터 다소 보호를 받고 있었지만, 반면에 1천500만에 이르는 고용보험 미가입 노동자, 임시·단기 노동자 및 특수고용직 노동자들의 대량 실직은 현실적인 문제로 닥쳤다.

코로나가 한창 창궐하기 시작한 2월 5일경 지역화폐 정책과 관련해 몇 가지 의견을 정리할 수 있었으며, 이를 중앙정부·지자체의 지역화폐 담당자 및 몇몇 동료 연구자들과 전화상으로나마 내용을 공유할 수 있었다. 대략적으로는 3가지 원칙과 9가지 구체적 방안에 대해 의견이 오갔다. 3가지 원칙으로는 첫째, 지역화폐와 연계된 복지수당은 시일의 지체없이 조속히 지급한다. 둘째, 코로나 관련 재난 복지수당을 지역화폐로 지급한다. 셋째, 유통기한을 3~4주 이내로 한정한다.

이러한 원칙을 뒷받침하기 위해, ① 2020년 올해 지역화폐 발행예정액인 3조에 대한 행안부의 지원액 1천200억 원을 조기 집행하고, 발행액을 코로나-19로 인한 복지수당 증가분 등에 기초하고 각종 경제상황과 연계해 추가 증액한다. ② 긴급처방책으로서의 의미를 갖기 위해 기존의 인센티브(4~8%)를 10~15%까지 인상한다. ③ 온라인 거래는 증가하고 지역의 오프라인 소상공인 매출은 감소함에 따라 지역화폐 활용을 통한 소상공인자영업자의 오프라인 매출 연계 및 확장을 유도한다. ④ 지역화폐의 유동성을 강화하기 위해 유통기한을 과감하게 줄이거나, 일정 기간 경과 후에는 마이너스 인센티브를 적용한다.

⑤ 임시적으로 지류를 확대해 60대 이상의 소상공인·자영업자 및 소비자의 사용 편의성을 증진한다. ⑥실직에 따른 가계의 경제위기 극복을 위한 과거 공공근로와 같은 각종의 수요 확충 뉴딜 사업 시행 시 일정 비율하에서 지역화폐로의 지급을 원칙으로 한다. ⑦ 지자체 단위의 대형 관급공사의 대금을 일정비율하에서 지역화폐로 지급한다. ⑧ 개인당 지역화폐 구매한도를 상향한다. ⑨ 지역 외부로부터의 경제적 충격을 완화하고 지역자치경제를 위한 지역화폐 은행 설립을 모색한다(「코로나-19로 인한 지역사회 경제위기와 지역화폐 정책」, 『예산과 정책』. 20. 3. 10.).

2월 중순부터 지역화폐 차원에서 지역경제의 급속한 경기침체로 인한 소상공인·자영업자의 지원을 통한 지역경제 활성화를 위해 어떠한 정책이 필요한가에 대한 요구가 있었다. 향후 지역경제 위기 시 지역화폐가 경제-행정-복지정책으로서 매우 기축적인 역할을 할 것임을 예견할 수 있었다(「현안대응: 코로나-19 국면 경기도 소상공인 경제활력 촉진을 위한 지역화폐 활용방안」. 경기연구원, 20. 2. 24.).

3월 초순경 지역경제의 피폐는 현실로 나타나기 시작했고, 정치, 경제, 의료, 사회, 시민사회운동 등 사회지도층 및 여론 주도층 인사들 사이에서 코로나-19의 대응책에 대한 논의가 백가쟁명百家爭鳴식으로 전개됐다. 본격적으로 재난극복을 위한 여러 지원책 중 ‘기본소득’에 관련된 논의들이 진행됐고, 그 결과 지역화폐를 매개로 한 재난극복 기본소득의 필요성에 대한 문제가 본격적으로 제안됐다(「‘재난극복 기본 소득’」 행방안 검토안」, 경기연구원, 20. 3. 5.; 경기연구원, 「코로나-19 위기극복을 위한 GRI 제언」, 20. 3. 9.).

청와대와 중앙정부는 각 지자체의 대응방안을 상향식으로 올릴 것을 요청하기도 했다(「‘재난극복 기본소득 실행방안 검토」, 경기연구원, 20. 3. 18.). 그 후 현 경제위기 상황에 대한 객관적 진단과 각 지자체 단위의 경제대응책, 재난기본소득에 대한 입장을 체계화(유영성 외, 「코로나-19로 인한 경제재난, ‘재난기본소득’이 해법이다」, 『이슈&진단』, No. 408. 20. 3. 25.)하면서 중앙정부, 시·도, 기초지자체 단위의 재난 대응책에 대한 명료하고 체계적인 정리가 가능해진 것으로 판단한다.

5월 초를 거치며 전 세계적 대유행의 조류와는 달리, 다행히도 한국은 일日 기준 확진자 수를 한 자리로 방어해내며 세계적 차원에서 코로나-19 대응 모범국가로서의 위상이 상승하고 있다. 이제 한국은 선도적이며 공세적이고 적극적인 대응을 통해 다소나마 긴장을 유지한 채로 안정적인 방향으로 전환의 계기를 마련하는 듯싶다. 이러한 시기가 도래하는 과정에서 ‘중앙정부-시·도-기초지자체’의 3층위 재난지원을 통해 한국의 재난지원정책은 경제·사회·복지·행정사의 새로운 전환의 계기를 마련했다고 할 수 있을 것이다.

경기도의 주요 도정 시책 중 지역화폐-기본소득은 중요한 위치를 차지하고 있다. 경기도는 기본소득의 제안자로서 청년기본소득, 출산지원금, 아동수당 등을 통해 기본소득형 복지정책 등을 주도하고 있었으며, 지역화폐는 이러한 복지수당을 전달하는 주요한 뼈대이자 골간으로 역할을 했다. 이러한 지역화폐-기본소득정책은 성남시에서 정책적 정당성과 효과가 이미 입증됐으며, 경기도에서 다시 확장해 시행하고 있는 매우 발본적인 경제-복지를 아우르는 융·복합정책이라고 할 수 있다. 중앙정부의 긴급재난지원금 행정시스템은 경기도의 모범적인 기본소득 지급시스템을 차용한 사례라고 할 수 있다.

재난기본소득과 여섯 가지 논쟁
1) 예산 : 재난기본소득 실행의 핵심은 예산 확보의 문제
재난기본소득에 대한 논쟁 중 ‘실행가능성’은 가장 첨예하고 민감한 부분이다. ‘실행가능성’의 핵심은 재원 즉, 예산에 관련된 것이었다. 특히 당시 21대 총선 국면과 겹치면서 예산은 매우 민감한 문제로 제기됐다. 한마디로 재난지원금의 성격이 “지원금”인지, 선거 국면 “표팔이, 돈풀기, 퍼주기”인지에 대한 진영 논쟁부터 불식시켜야 했다.

재난기본소득은 보편적 복지의 탄탄한 기초 아래 시·도 및 기초지자체 단위의 맞춤형 선별적 복지를 병행하는 것이 적절할 것이다. 국가(중앙정부)는 1차적으로 가장 기본적인 지원대책으로 보편성에 기초해 생존수단을 보장하며, 2차적으로 시·도는 확보된 예산을 통해 보편적·선별적 생계를 제공하며, 3차적으로 기초지자체는 가장 최하 취약계층에 대한 보편적·선별적인 지원을 적절하게 강화하는 것이 지역에 적합하고 효율적인 정책이라고 판단됐다.

따라서 재정 부담 문제도 중앙정부가 기초적 재정을 부담하되, 시·도(+기초지자체)가 지역 여건에 따라 재량권 안에서 보충성을 강화하는 것을 원칙으로 하는 것이 가장 타당할 것으로 판단됐다. 즉 보충성의 원리를 통해 중앙정부의 재정 부담을 다소 완화하면서 시·도(+기초 지자체)의 적극성을 살려내는 것이 지원정책의 역동성을 기할 수 있는 효과적인 방향이라고 할 수 있다. 지자체마다 재정자립도 및 피해와 영향이 다르므로 지자체의 사정과 판단에 따라 독자적이고 자치적인 정책 시행이 필요하다. 기초지자체는 관내 주민에 대한 문제를 가장 잘 파악하고 있는 행정의 말단 단위이다. 동별 행정복지센터의 판단과 협의에 따라 보편과 선별을 창의적으로 결합하면서 시행하면 좋은 결과를 도출할 수 있을 것으로 판단된다.

또 한편으로는 현실적으로 접근 가능한 단기적인 재정 확보 방안들을 긴급하게 모색할 필요가 있었다. 이러한 과정에서 정부 및 지자체의 국공채 발행, 예비비 활용, 예산 전용, 재난관리기금 활용, 예산 추가경정, 대통령 재정경제긴급명령·조치권 활용 등이 검토됐다. 장기적으로는 공유부 활용, 증세(및 세제 신설), 국채 발행, 사회적 기여 등을 통해 기본소득의 재원 마련 방안을 고민해볼 수 있을 것이다.

예산을 둘러싼 일부 행정부서의 행정논리 이전에 ‘국가가 존재해야 할 당위적 문제’ 자체를 제기해보는 것이 필요하다. 코로나-19로 인한 전국민적 삶의 문제를 단지 예산문제로 협애화하는 것은 ‘재정’만 있고, ‘기획’은 없는 단편적 사고의 편린片鱗일 수 있다.

2) 지원의 성격: 재난기본소득인가, 재난지원금인가
코로나-19 국면을 맞이해 새로운 복지정책을 설정해야 했다. 이때 재난기본소득을 전체적인 복지체계 속에 어떻게 어디에 위치해야 하는가가 심각한 문제였다. 즉, ‘재난(극복) 기본소득’을 기본소득으로 포섭해야 하는가는 매우 중차대한 문제였다. 일부 원칙적인 입장의 기본소득 주창자들로부터 “일회성에 불과한 지원책에 기본소득이라는 명칭을 부가하는 것은 지나친 정책적 세레머니(Ceremony)”라는 비판이 강력하게 제기됐다. 다른 한편으로는 “이번 기회에 기본소득의 필요성과 의의를 사회적으로 부각시키는 좋은 계기가 될 것”이라는 적극적이고 실용적인 의견이 제기되기도 했다.

그러나 재난(극복) 기본소득이라는 용어는 세부적으로 검토되지 못하고 시기적으로 급박하게 결정된 측면이 있다. 당시 논의는 “재난기본소득이라 하든 재난지원금이라 하든 현재의 급박한 상황에서 명칭은 하등 중요할 것이 못 된다. 전체적인 방향은 기본소득이라 명명하는 것이 전반적으로 시기적으로 적합하다. 그러나 용어에 굳이 매몰될 필요는 없다”는 의견이 주를 이루며, 용어논의는 흑묘백묘론黑猫白猫論의 방향에서 해소됐다.

한편, ‘재난기본소득’인가, 재난‘극복’기본소득인가에 대해 일부에서 의견이 제기됐다. 이는 재난을 조건으로 한 국가로부터의 지원금인가, 재난극복을 전제로 하는 시민적 권리인가에 대한 논의에 해당된다. 정책의 취지에 기초한다면 ▲재난 ‘극복 ’과정에 한정된 기본소득이라는 점, ▲지급의 정책목표가 ‘극복’이라는 점, ▲특별한 ‘일시적 지원’이라는 점에서 ‘재난극복 기본소득’이라는 용어가 비교적 적확한 표현이었다고 판단된다.

3) 지급대상 : 국민이냐, 시민이냐, 그리고 안산시
코로나-19는 국적 및 인종적 차이에 따라 적용되는 것이 아니라, 일정한 지역적 공간 안에서 무차별적으로 개인에게 발생하는 재해라고 할 수 있다. 재난기본소득을 지급받을 수 있는 지급대상과 관련해 초기에는 국민국가의 구성원으로서의 ‘국민’이 아닌 ‘모든 시민’을 상정했다. 이는 외국인 주민, 단기 해외출국자는 물론이며, 국내로 유학 온 유학생, 결혼이민자 및 건강보험 가입자를 포괄하는 것이었다.

‘건강보험 가입자’를 굳이 지정한 것은 3개월 이상 체류한 합법체류 외국인 이주노동자의 경우 의무적으로 가입이 가능한 것이었고, 유학생도 선택적 가입이 가능했기 때문이다. 또한, 상대적으로 열악한 노동조건과 비위생적인 환경에서 단체 숙식을 할 것으로 예견되는 이주노동자의 건강권을 확보하지 않고 한국인‘만’의 보건·건강·위생권을 지켜내는 것이 현실적으로 가능한 것인가에 대한 의문도 제기될 수 있다.

한편 이주노동자의 경우 건강보험 3개월 가입 시에는 자동적으로 의료혜택을 받을 수 있을뿐더러 마스크 구입에도 별다른 문제점이 없었으나, 체류 초과 미등록 이주노동자(일명 불법체류)의 경우 신분이 보장되지 않아 가장 기초적인 마스크조차 구입하지 못하는 문제가 발생했다. 또 미등록 이주노동자는 행정공식 통계상에도 포착되지 않아 이들에 대한 관리 등에 우려가 제기됐으며, 곧장 단속·추방에 대한 유혹(?)으로 연결될 수 있었다. 그러나 이는 1923년 일본 관동대지진 사태 때 조선인을 향한 제노포비아의 한국적 형태와 별반 다르지 않기에 극히 경계해야 할 사안이었다.

이주노동자들은 주민세, 소득세, 지방세 및 건강보험료 납부 등 사회구성원으로서의 의무를 다하고 있음에도 코로나-19 지원에는 배제돼 있다. 다행히 경기도 다문화 가정, 이주노동자들이 가장 많이 거주하고 있는 안산시의 경우 기초지자체 지원금 7만 원을 이주노동자에게 지급하게 됨으로써 다소나마 정책의 인권적 취지를 지켜낼 수 있었다. 이외에 집단시설 수형자 중 반인륜범죄자는 지급대상에서 제외(알래스카의 기본소득 사례)하는 것이 타당할 것으로 판단됐다.

그러나 결과적으로 지급대상을 ‘국민’으로 한정한 것은 재난기본소득에 대한 긍·부정의 찬반논란이 극심한 속에서 또 다른 부차적인 논란거리를 제공하지 않으려는 정책적 결단이라고 판단된다. 다만, 사례별 조항을 통해 실무현장에서 유연한 적용이 가능할 수 있도록 폭넓은 해석의 여지를 남겨두는 것이 필요했으리라 본다.

4) 전달방법 : 왜 현금이 아닌 지역화폐인가
재난 기본소득을 ‘왜 지역화폐로 지급해야 하는가?’는 다소 예민하게 제기됐다. 반대하는 입장에서는 “취약계층에게 더 필요한 것은 수도세, 전기세 등 각종 공과금과 임대료를 납부하는 데 현금이 더 필요하다. 지역화폐는 소비자의 사용처를 제한함으로써 개인의 자유를 제한한다”는 의견이었다. 그러나 경기도의 경우 이미 3개 무상복지를 지역화폐로 연계함으로서 도민들은 ‘복지정책=지역화폐’라는 일종의 대쌍관계對雙關係로 인식하고 있기에 별다른 논쟁점은 되지는 않았다. 결정적으로는 재난기본소득은 단순한 복지정책이 아니라 소상공인·자영업자를 위한 지원정책이라고 할 수 있다.

특히, 지역화폐로 지급할 때 시·도 및 기초지자체의 정책적 활용도, 효과, 적극성 여부가 더 잘 나타난다. 또한 지역의 소상공인에게 명시적인 혜택을 연계시킴으로써 지원의 적절성과 지원의 대상을 구체화할 수 있다. 이는 재난기본소득을 반대하는 입장을 설득할 수 있는 근거가 될 수 있다.

지역화폐 연계형 재난극복 기본소득은 지역맞춤형 총수요 확대정책이라고 할 수 있다. 재난극복 기본소득 지급은 총수요를 증가시킬 수 있으나 또 다른 구축효과를 발생시킬 수 있으므로, 사용상의 제한을 가한 지역화폐로 지급하는 것이 타당하다. 지역화폐는 유통량, 유통 속도, 유통 기한 등을 정책당국이 정책 취지 및 지역 여건에 적절하게 관리·통제할 수 있다. 또한, 유통기한을 3, 6개월 등으로 한정하고, 순차적으로 지급하면 소기의 목적을 달성하기 용이하다.

이번 코로나-19를 계기로 지역화폐는 단순히 핀셋 정책이 아니라 다른 사회적 사안 및 정책들과 유기적인 연관을 맺으면서 융·복합형 거버넌스의 종합적 통찰적 역할을 수행하고 있음을 다시 확인하게 됐다.

5) 지급회기 : 소비 증대 효과를 유도하려면
일반적으로 복지수당은 분할지급(2~5차례) 방식이 일시불지급 방식보다 소비 증진 효과가 더 크게 나타날 것으로 예상된다(김범식, 2009). 정기성을 가질 때 더욱 체계적이며 계획적으로 소비가 가능해짐으로써 소비성향이 높아진다. 일시불 지급 방식을 채택할 경우, 행정적 편의성과 금액 상징 효과는 높지만, 오히려 저축 비중을 늘릴 가능성이 있고 중가물품(전자제품 등)이나 투기적 목적으로 사용해 파급효과가 낮을 우려도 있다. 분할지급 방식은 1회 지급액이 상대적으로 적어서 ‘현재 소득’으로 인식하고 지급액 중 소비지출 비중이 높을 것으로 예상됐다. 그러나 경기재난기본소득의 경우 시기적 급박성, 상대적 소액이라는 측면에서 단회 지급이 행정적 현실성을 반영하는 것이었다고 할 수 있다.

6) 인센티브 논란 : 인센티브는 올리고 유통기한은 짧게
일반적으로 지역화폐의 유통기한은 5년이며, 경기도의 청년기본소득 및 산후조리지원금 3년, 문화드림 관련 1년이다. 지역화폐 운영업체에 문의한 결과 지역화폐의 유통기한을 3개월로 제한하는 것은 이미 기술적으로 문제가 없는 것으로 확인됐다.

‘재난극복 기본소득’ 취지에 부합하고 코로나-19의 안정화 예상 시점 및 경기부양 효과 등을 고려해, 지급하는 지역화폐 유통기한을 3~6개월로 설정할 필요가 있었다. 유통기한은 수급자의 계좌 입금일을 기준으로 3개월(또는 6개월)로 제한하고, 그 이후부터 마이너스(-) 인센티브를 누적해 적용할 필요가 있었다. 마이너스 인센티브는 충전 후 지역화폐 퇴장(축장) 방지, 지역화폐의 유통속도 증대를 통한 지역경제 활성화, 부정유통 및 불법환전(소위 ‘깡’) 방지 등 다양한 목적으로 활용되고 있다(프랑스의 솔비오렛(Sol-violette) 사례).

재난기본소득은 기본소득과 지역화폐의 정책적 효과를 강화
코로나-19는 한국 사회에 지우지 못할 상흔을 남겼다. 그러나 다른 한편으로는 연대와 헌신. 시민의 자발적 자가격리 참여, 사회적 거리두기 동참, 지역경제 침체에 대한 지자체의 능동적 자구책, 시민사회의 활발한 대안논쟁, 기초지자체-시·도-중앙정부로 연계되는 복지정책의 새로운 시도가 전개됐다는 점은 긍정적 측면이라고 할 수 있다. 특히, ‘지역화폐-기본소득’이라는 씨앗을 전국적 차원으로 새롭게 흩뿌렸다는 점은 성과로 기록돼야 할 것이다.

※ 본 원고는 필자의 개인 의견이며 소속기관의 공식적인 견해와 다를 수 있습니다.