지방이 경쟁력인 시대
제2근대화의 주역으로 지역이 부상하고 있다. 이에 세계각국은 지역의 경쟁력을 제고하기 위해 분권화 및 광역화를 적극적으로 추진하고 있다. 지역의 경쟁력 강화를 위해서는 지역 중심의 거버넌스 체제의 구축이 시급하다. 최근 OECD 연구결과에 의하면, 지역의 거버넌스 패턴이 경제성장과 삶의 질에 직접적인 영향을 미친다는 것을 실증적으로 입증하고 있다. 즉, 중앙 주도의 거버넌스보다는 지역 중심의 거버넌스 체제가 지역의 역량을 충분히 살려 지역경쟁력을 강화할 수 있다는 것이다.
21세기는 행정구역 중심의 칸막이 행정보다는 지역 단위로 지방정부가 연합해 광역행정을 수행하는 특별지방자치단체가 중심이 된 시대이다. 미국과 일본, 유럽의 프랑스, 영국, 독일, 스위스 등 대부분 지역에서 특별지방자치단체를 운영하거나 설립을 추진하고 있다. 이러한 특별지방자치단체의 유형은 광역정부 연합형, 기초정부 연합형,광역-기초정부 연합형이 있다.
이제 우리나라도 지역 단위의 특별지방자치단체를 도입해야 하는 시점이다. 과거 지방자치법(제2조제3항)에 특별지방자치단체는 특정한 목적을 수행하기 위해 필요한 경우, 특별지방자치단체를 설치할 수 있도록 규정했다. 하지만 특별지방자치단체의 설치 및 운영에 관한 사항을 대통령령으로 위임하고, 그에 관한 구체적인 규정을 마련하지 못했다. 이에 따라, 현 정부는 2018년 자치분권 종합계획에 특별지방자치단체 도입을 주요 과제로 선정하고, 지방자치법 전부개정안에 특별지방자치단체의 설치, 규약, 운영 등 구체적인 설치 및 운영 규정을 신설했다. 그리고 지방자치법 전부개정안이 국회에서 통과됨에 따라, 특별지방자치단체의 도입을 위한 법적 근거가 마련됐다.
왜 특별지방자치단체를 도입해야 하는가
특별지방자치단체(special local governments)는 자치행정상의 정책적 관점에서 특정한 목적을 수행하거나 특수한 행정사무를 처리하기 위해, 또는 행정사무의 공동처리를 위해 설치하는 자치단체를 의미한다(정세욱, 2005, 『지방자치학』). 지역 내 또는 지역 간의 특수한 문제를 해결하기 위해서 특별구, 공공위원회, 임시특별구 등을 설치한 것이 기원이 됐다. 이러한 특별지방자치단체는 복수의 자치단체가 연합해 특수 목적의 광역행정을 수행하는 자치단체로서 법인격을 가지며, 경비는 구성 자치단체의 특별회계와 중앙정부의 지원 등을 통해 운영된다. 특별지방자치단체의 장과 의원은 구성 자치단체의 장 및 지방의원이 겸직할 수 있으며, 주민이 직선하는 경우도 있다.
특별지방자치단체의 특징을 보다 구체적으로 살펴보면, 다음과 같다(김병준, 2000, 『한국지방자치론』). ① 보통자치단체와 같이 법인격을 지니고, ② 일반 사법인私法人과 달리 정부기관으로서의 성격을 가지며, ③ 일반적으로 독자적인 조직을 편성·정비할 수 있는 자치조직권과 예산을 결정하고 생산·공급하는 서비스에 대해 요금을 부과할 수 있는 재정적 자율성 또는 자주재정권을 가진다. 또한, ④ 통치기구로서의 성격이 강한 보통자치단체와 달리 서비스기관으로서의 성격을 지니고 있는데, 과세권을 지니는 경우가 없지는 않으나 통치기구가 아닌 만큼 통상 지니지 않는 것이 일반적이다. 그리고 운영상 필요한 재원은 이용료와 수수료 등 비과세 수입원으로부터 확보하는 것이 보통이다. ⑤ 관할구역은 보통자치단체의 행정구역과 관계없이 결정된다. 즉, 수행하는 기능의 특성과 설립 주체의 의사에 따라 특정 자치단체의 일부 지역이 될 수도 있고, 여러 자치단체의 행정구역을 포괄할 수도 있다.
그간 지방자치단체 간에 협력제도로서 사무 공동처리(협력사업, 위탁사업), 행정협의회, 지방자치단체조합은 1988년 4월 6일 지방자치법에 법적 근거가 마련돼 많이 활용돼 왔다. 그러나 지방자치단체조합을 제외한 다른 협력제도들은 자치단체 간 상호협의 및 조정을 목적으로 하기 때문에 집행력을 보장할 수 없고, 협의결과를 강제할 수 없다는 한계를 가지고 있다. 이러한 지방자치단체조합의 경우에도, 독자적인 정책결정 주체가 아니라는 한계를 가지고 있음에 따라 광역행정이 실제적으로 효력을 발휘하기 위해서는 법인격과 충분한 행·재정적 권한이 보장된 특별지방자치단체의 도입이 필요하다. 이에 따라, 특별지방자치단체 설치·운영의 필요성을 구체적으로 제시해 보면 다음과 같다.
첫째, 기존 자치단체의 경직성을 보완해 행정의 유연성과 전문성을 통해 행정 효율성과 주민 만족도를 향상시키는 역할을 하기 때문이다. 광역행정 문제 해결의 합리적수단으로 활용될 수 있고, 사무 및 공공서비스 처리에 있어 경제성과 효율성을 높이는 데 크게 기여할 수 있다. 또한, 사무처리 및 관리상의 탄력성을 확보할 수 있다. 특별지방자치단체는 조직 운영상의 독자적인 권한을 바탕으로 전문인력을 효과적으로 충원할 수 있으며, 보통자치단체에 적용되는 기채 한도액을 피할 수 있어 재정 운영에서도 탄력적일 수 있다(강인호, 2019, 「지방자치단체 간 연계·협력 촉진을 위한 특별지방자치단체 활용 방안」).
둘째, 사무·조직·재정의 자율적인 운영을 통해 신속한 서비스를 제공할 수 있다. 현행 법규가 규정한 광역적인 행정서비스 수요에 대응할 수 있는 기제들은 집행력을 보장할 수 없고, 독자적인 정책결정 주체로서 기능하지 못한다. 반면에 특별지방자치단체는 특정한 행정수요에 대해 독자적인 의사결정을 할 수 있고, 이를 집행할 수 있는 능력을 확보할 수 있기 때문에 신속하게 행정서비스를 제공한다. 또한, 행정서비스 수요권역과 서비스 권역을 일치시키기가 용이하기 때문에 전문인력의 확보와 운영의 효율화를 기할 수 있다(김길수, 2008, 「광역행정 實效化를 위한 특별지방자치단체의 도입에 관한 연구」).
셋째, 특별지방자치단체는 저출산·고령화로 인한 지방소멸 문제의 해결책으로 향후 우리나라에서도 그 활용도가 높을 것으로 예상된다. 농촌 지역 자치단체의 경우, 광역적 업무 처리와 연계·협력 활성화를 위해 특별지방자치단체의 활용도가 증대될 것으로 예견된다. 실제로 기초자치단체의 규모가 작은 국가에서는 광역업무 처리와 자치단체 간 연계·협력 강화를 위해 특별지방자치단체의 설립과 활용을 증대시키고 있다. 인구 감소로 인해 재정적 어려움을 겪는 농촌자치단체의 경우 특별지방자치단체를 설립해 광역시설과 같은 공공시설을 함께 사용함으로써 중복투자를 막고 재정력을 증가시키며 능률을 향상시킬 수있다(강인호, 2019, 「지방자치단체 간 연계·협력 촉진을 위한 특별지방자치단체 활용 방안」).
특별지방자치단체 도입의 성공 요건은 무엇인가
대표적인 특별자치단체의 모델은 미국형과 일본형으로 분류된다. 미국형 모델은 광역계획의 성격이 강하다. ‘대도시권 계획기구(MPO)’는 지방정부와 주정부 대표들로 구성된, 연방정부의 재정지원을 받아 연방사무로서 대도시권 교통정책을 결정하는 기구이다. 이러한 대도시권 계획기구가 발전해 특별지방자치단체(대도시권 정부연합)로 조직, 운영되는 경우도 많은 편이다. 그 결과, 특별지방자치단체의 주요 사무는 광역계획, 협의조정, 기술적 지원 그리고 지역적 수준(광역 범위)에서의 사업 프로그램 관리와 주정부와 연방정부 그리고 지방정부 간 중간계층으로서의 역할도 수행하고 있다. 즉, 전형적으로는 몇 개의 카운티관할 행정구역을 범위로 하면서 지역계획, 경제개발 및 지역사회개발, 오염관리, 교통행정, 대중교통계획, 복지서비스 및 물관리 등의 공통사무들을 수행하고 있다.
뿐만 아니라 광역적 범위의 재난위험의 경감, 비상대응 계획 운영, 인구이동과 분산 등 인구·지리적 분석업무 등도 수행하고 있다. 이처럼 미국형 특별지방자치단체의 주요 사무는 광역계획과 광역사업이 주류를 이루고 있다. 예컨대, 미국의 워싱턴DC 특별지방자치단체의 사무는 대도시권 개발계획·대중교통계획·대중교통 운영관리·보건의료계획 및 공동체 서비스 급여·재난안전 및 공공안전·수자원관리·환경보전 및 자원관리 등이다. 반면에, 일본형 특별자치단체는 광역사업이 주류를 이룬다. 일본의 대표적인 특별지방자치단체인 간사이 광역연합의 사무는 광역방재·광역관광·문화·스포츠 진흥·광역산업 진흥·광역의료·광역환경 보전·자격시험·면허·광역직원 연수 등이다. 이와 같은 미국과 일본의 특별지방자치단체 모델을 전략기획 측면에서 평가한다면, 광역계획과 광역사업이 연계되는 미국형의 특별지방자치단체 도입이 바람직하다. 따라서 앞으로 우리나라에 특별지방자치단체를 도입할 경우, 광역사업 위주여서 설립하기가 용이한 일본형보다는 광역계획과 사업이 유기적으로 연계되는 미국형 특별지방자치단체를 도입하는 것이 효과 측면에서 바람직하다.
한편, 우리나라에 특별지방자치단체를 성공적으로 도입하기 위해서는 특별지방자치단체의 역량을 강화하는 전략이 필요하다. 첫째, 특별자치단체는 여러 개의 지방자치단체가 연합하므로 행정구역이 확대된다는 점을 감안해, 중앙정부에서는 권한 이양과 더불어 인력과 재정을 이관하는 노력이 필요하다. 둘째, 특별지방자치단체의 강점인 전문성을 강화하기 위해서는 독자적인 조직을 편성·정비할 수 있는 자치조직권을 보장해야 할 것이다. 셋째, 특별자치단체가 예산을 결정하고, 생산·공급하는 서비스에 대해 요금을 부과할 수 있는 재정적 자율성 또는 자주재정권을 보장해야 한다. 끝으로, 특별자치단체 도입을 위한 지자체간 협력적 거버넌스 구축이 필요하다. 특별지방자치단체를 도입하기 위해서는 구성 지방자치단체의 합의가 중요하기 때문에, 구성 지방자치단체 간에 협의와 MOU를 체결할 필요가 있다. 그리고 주민의 공감대 형성을 위한 ‘특별지방자치단체의 설립 추진위원회’ 구성이 긴요하다.
