큰 발전 이뤘지만 여전히 갈 길 바쁜 지방의회
1991년 지방의회가 부활한 이후 30여 년이 지난 현시점에서 그간의 지방자치를 되돌아보면 풀뿌리 민주주의의 정착과 지방화에서 일정 성과를 남겼지만, 여전히 중앙집권적인 전통, 취약한 지방재정, 지방의회의 자율성 제한등 여러 당면한 과제가 많았다. 특히나 단체 중심의 자치,단체장 중심의 자치와 행정, 상하·수직관계의 중앙-지방관계 등이 주요한 문제점들이었다.

이러한 문제들에 대한 지속적인 개선과 법 개정을 요구한 결과 숙원이었던 지방자치법 전부개정안이 2020년 12월 국회를 통과하고 2022년 1월 12일부터 본격 시행하게 됐다. 이번 지방자치법 전부개정은 1987년 개헌에 따라 실질적인 지방자치를 실시할 수 있도록 제도화하는 차원에서 1988년 지방자치법이 전부개정된 이후 32년 만의 개정이며, 지방자치의 새로운 길을 열었다는 평가를 받고 있다.

지방자치법 전부개정의 주요 내용은 자치분권의 핵심적 주체인 주민의 자치권을 명시해 기관 중심에서 주민 중심으로 전환하고, 지방의 기관구성을 다양화할 수 있는 근거를 마련했다. 또, 지방의회 역량 강화를 위한 정책지원 전문인력 도입과 사무직원 인사권 독립 등 지방의회 지위를 강화하고, 중앙지방협력회의 근거를 마련해 중앙과 지방간 협력체계를 구축하는 기틀을 만들었다.

특히 지방의회와 관련한 법 개정의 주요 내용을 살펴보면 지방의회 인사권 독립(제103조), 정책지원 전문인력 도입(제41조), 지방의회 운영 자율화(제53조, 제54조, 제76조), 주민조례 발안제 도입(제19조), 지방의원 겸직금지 명확화(제43조), 지방의회 책임성 확보(제65조, 제66조) 이다. 지방자치법 전부개정안은 광역의회의 사무기구 인사권을 30여 년 만에 지방의회에 귀속시킴으로써 지방의회가 집행부로부터 독립적인 지위를 갖고 입법능력을 더욱 신장시킬 수 있을 것이며, 지방의회의 전문성 제고를 위해 반영된 정책지원 전문인력제도는 광역의회의 인사권 독립과 더불어 지방의회의 역량을 강화해 줄 것이라는 기대를 갖게 한다.

그러나 이번 지방자치법 개정을 통해 인사권은 의장에게로 왔으나 의회기구 신설, 정원 등의 조직권이 의회에 주어지지 않아 이 역시 한계가 있다는 평가가 제기되고 있다.

자치조직권 도입 논리
자치조직권이란 지방자치단체가 행정기구·정원·사무분담 등 자기의 조직을 자주적으로 정하는 권능을 말하는 것으로 법령의 범위 안에서 지방자치단체 스스로가 자신의 고유한 재량으로 자신의 내부조직을 형성, 변경, 폐지할 수 있는 권한을 의미한다. 또는 지방자치단체가 그들의 사무를 수행하는 데 있어 필요한 조직의 설치와 일의 배분체계를 스스로 조직화하고, 행정업무를 수행할 인력의 충원과 배치 등에 관한 인사행정을 수행할 수 있는 독자적인 권리라고 설명되기도 한다. 그렇기에 자치조직권은 사무수행을 위한 보조기능이자 동시에 지방자치 행정의 본질적 기능이라 할 수 있다.

특히 지방의회에 있어 자치조직권은 이번 지방자치법개정을 통해 의회에 인사권은 주어졌으나 조직을 관리하는 권한은 행정안전부에 있고, 조직권이 지방자치단체장에게 있어 지방의회의 독립성 확보와 인사 운영에 있어 한계에 직면하고 있는 상황이었다.

자치조직권의 핵심적인 내용은 행정기구 설치권과 정원관리권이라 할 수 있는데, 지방의회의 자치조직권의 제도적 제약 요인으로서는 「헌법, 지방자치법, 지방공무원법」에서의 자치조직권의 보장이 결여돼 있는 부분 외에도 지방자치단체의 행정기구의 조직과 운영, 지방공무원의 정원관리의 경우 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」(대통령령)의 적용을 받아 지방의회의 자치조직권이 상당한 제한과 통제를 받고 있다는 것이다. 특히 보칙에는 지방자치단체의 장이 이 영과 이 영에 따른 행정안전부령에서 정한 기준과 다르게 기구나 정원을 책정한 경우에는 행정안전부장관은 시·도지사에게, 시·도지사는 시장·군수·구청장에게 시정을 요구할 수 있도록 하고 있다.

결국, 우리나라는 실정법상으로는 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞는 조직을 편성할 수 있는 자치조직권을 어느 정도 가지고 있는 것으로 보기도 하나, 실제로는 자치단체의 행정기구·공무원 등에 관한 사항은 법률 또는 대통령령으로 정하도록 돼 있어 자치조직권의 폭은 매우 제한돼 있다.

지방행정에서 자치조직권은 자치권의 본질적인 요소이며, 특히 지방의회가 실질적으로 인사권을 행사하기 위해선 의회 내 조직을 자율적으로 운영할 수 있는 자치조직권의 확보가 뒤따라야 한다.

사무기구 및 정원에 대한 자치조직권 강화 방안
현행 법령체계에 따르면 지방자치단체의 기구와 정원은 지방공무원법에 의거 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정’에 따라 지방자치단체 조례와 규칙으로 정하도록 돼 있으며, 지방자치단체의 실·국의 수와 지방의회 전문위원의 수 등이 대통령령에 정해져 있다. 특히 지방의회의 조직과 정원, 예산은 지방자치단체의 조례에 의해 통제받고 있고, 필요에 따라서 조직을 신설하거나 정원을 확대하거나 의회 예산을 증액하는 모든 활동은 집행부서의 동의 없이 불가능하다. 따라서 지방의회의 자치조직권을 강화하기 위해서는 사무기구 및 정원에 대한 권한을 지방의회가 가질 수 있어야 하며 이를 위해 다음과 같은 방안을 제시하고자 한다.

1) 사무기구의 설치 및 사무분장에 관한 자율성 부여
지방의회의 사무기구는 지방자치의 원리 및 본질에 충실해야 하며, 지방의회의원 및 지방의회의 의정활동의 보좌 기능을 원활히 수행할 수 있도록 합리적이어야 한다. 지방의회의 사무기구 설치기준 및 직급 기준은 지방자치법에서 규정하고 있으며, 지방자치단체의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정에서 사무기구의 규모와 명칭까지 지방의원의 수와 연결하고, 이에 따라 전문위원이나 사무직원의 직급과 수를 통제하고 있다.

지방의회의 사무기구와 인력은 지방의원의 의정활동을 직·간접적으로 보조 및 보좌하고 있다. 따라서 지방의회의 자율성 및 자치입법권을 보장하는 차원에서 지방의회 운영체제 자율화를 위한 조직구성 및 직제편성을 지방의회가 스스로 지방의회의 기본조례로 정할 수 있도록 법률의 제·개정이 필요하다 할 것이다.

지방의회의 자치조직권 즉 사무기구의 자율성을 강화하기 위해서는 지방자치법에는 자치조직에 관한 기본적인 내용만 규정하고, 정원관리 등 구체적인 내용에 대해서는 지방자치단체의 조례로 정하도록 하는 규정을 두는 것이 필요하다. 국가의 법령으로 지방자치단체의 자치조직권을 일괄적으로 세부적으로 규율하는 것은 헌법이 보장하는 지방자치의 본질과 자치조직권을 지나치게 규제하는 것으로 이는 오히려 위헌적인 요소가 될 수 있다. 관련 법령의 개정수준을 넘어, 법률에 의한 통제보다는 조례에 의한 통제로 위임돼야 한다.

2) 기준인건비 제도 개선
지방공무원의 기준인건비도 행정안전부장관이 결정하도록 규정돼 있어 지방의회는 사무기구와 정원 결정에 어떠한 자율권도 가지고 있지 않다고 해도 무방한 수준이다. 광역의회의 조직과 정원을 확대하고 의회사무처 직원 정수의 현실화를 위해서는 기준인건비 제도에 대한 개선이 필요하다. 현행법에 규정된 지방자치단체의 기준인건비 부분이 집행기관과 의회로 나누어져 집행되는 방안을 검토할 필요가 있다.

그 대안으로써 첫째, 지방자치단체가 요청하고 행정안전부 장관이 통보하는 기준인건비의 산정방식을 지방자치단체의 집행기관과 지방의회가 별도로 신청할 수 있도록 해야 한다. 아니면 두 번째 대안으로는 통합해서 신청하되 의회 부분과 집행기관 부분을 분리해 제출하고 행정안전부 장관이 의회와 집행기관을 나눠서 통보하도록 하는 방안 등이 검토될 수 있을 것이다. 이러한 기준인건비 제도의 개선을 통해 적절한 의회사무처 구성이 될 수 있도록 해야 할 것이다.

아울러 광역의회 상임위원회 전문위원의 직급을 상향조정해 집행기관과 견제와 균형의 원리를 맞춰야 한다. 전문위원의 정수와 직급 기준을 조례에서 정할 수 있도록 해야 하며 이를 시행하기 위해서라도 앞서 언급한 지방의회 사무처에 기준인건비제 개선에 대한 논의가 있어야 한다.

3) 의회직렬 신설
지방의회는 국회와 마찬가지로 행정부와 구분되는 법적지위와 역할을 갖고 있기 때문에 그에 상응한 직무의 독립성과 고유성을 확립하는 것이 필요하다. 지방의회는 지방자치법에 의거한 입법 기관으로서 그리고 정책 결정 기구로서의 고유성을 갖고 있다. 따라서 인사에 있어서도 별도의 직렬을 설정해 전문성 있는 인재를 충원하고 양성하는 것이 필요하다.

그러나 의회직렬 신설과 관련해 소수 직렬로 더 어려움이 있을 수도 있다는 논의들도 제기가 되고 있어 신중한 접근이 필요한 부분이기는 하지만, 의회행정직류나 의정행정직류를 도입해 행정직렬에 포함되게 함으로써 의회 소속 공무원들의 승진, 전보, 인사교류 등이 활발하게 이뤄질 수 있는 방안 등을 다각적으로 검토할 필요가 있다.

자율성을 충분히 활용할 수 있어야
이번 지방자치법 전부개정을 통해 자치분권이 조금이라도 발전하는 방향으로 내딛게 된 것은 분명하겠지만, 지방의회 측면에서 본다면 많은 요구사항 중 일부만 수용돼 아쉬운 점 또한 있다.

지방의회 인사권 독립은 1991년 지방의회의 부활 때부터 요구됐던 사항이었음에도 개정되는 데 30년이 소요됐다. 이렇게 힘들게 개선된 인사권 독립 제도가 그 취지를 살리기 위해서는 임용권뿐만 아니라 조직권까지 보장돼야 진정한 자치를 실현할 수 있을 것이다.

국회는 국회사무처법, 국회사무처직제 등의 법률에 따라 정원과 조직권을 행사하는 만큼 지방의회의 특수성을 살리고 그 역할을 충실히 수행하기 위해서는 지방의회 또한 조례에 따라 인력과 기구를 갖출 수 있도록 해야 한다. 지방자치가 부활한 지 30여 년이 지나는 동안 수많은 논의와 제도 개선을 통해 진정한 지방분권, 지방자치를 실현하기 위해 많은 노력을 하고 있고, 미흡하나마 이번 지방자치법 전부개정을 통해 조금씩 진일보해 나가고 있다.

기관대립형 형태인 우리나라에서 지방의회가 지방자치단체와의 대등한 위치에서 상호 견제와 균형을 이뤄 나가기 위해서는 지방의회의 자율성(조직권, 인사권, 예산권)확보뿐만 아니라 지방의회 스스로 역량을 강화해 주어진 자율성을 충분히 발휘할 수도 있도록 해야 할 것이며 또한 책임성 또한 충분히 갖출 수 있도록 그 역량을 갖춰야 할 것이다.