새 정부의 지방분권 및 균형발전 관련 추진동향
2022년 3월 9일에 실시된 제20대 대통령선거에서 국민의힘 윤석열 후보가 당선됐다. 이후 윤석열 대통령 당선인은 전국 시·도지사와의 간담회, 기자간담회, 지역현안 방문간담회 등 자치분권 및 균형발전과 관련된 수차례 공식석상에서 “본격적인 지방시대의 개막”, “지역의 발전이 국가의 발전”, “기회의 균등에 입각한 지역균형발전” 등을 골자로 하는 발언을 했다.

이에, 당선인은 대통령직 인수위원회 내에 별도의 ‘지역균형발전특별위원회’를 구성·운영하고 있으며, 김병준 국민대학교 명예교수를 위원장으로 하는 지역균형발전특별위원회를 구성·운영하고 있다. 여기에는 1명의 부위원장과 15명의 위원 외에, 전국 17개 시·도별로 지방분권 및 균형발전을 담당하고 있는 중견급 간부공무원을 파견받아 실무적인 지원을 하도록 하고 있다.

또한, 각종 언론보도 등을 종합해볼 때 지역균형발전특별위원회에서는 지방분권과 균형발전을 서로 독립적으로 보기보다는 지방분권을 실질적인 균형발전 실현의 수단으로 인식하고 있는 것으로 파악되며, 5월 초로 발표가 예정된 새 정부의 국정과제에 역시 이러한 방향에서 지방분권과 균형발전에 관한 사항들이 다수 포함될 것으로 예상된다.

이에 따라, 이 글에서는 대통령 당선인 간담회 및 인수위 지역균형발전특별위원회 위원장 간담회에서 대한민국시도지사협의회가 전국 17개 시·도를 대표해 지방분권 및 균형발전을 위해 건의한 정책제안서를 중심으로, 새 정부의 중앙-지방 및 지방 상호 간 연계·협력 강화 방향을 제시해 보고자 한다.

대한민국시도지사협의회 국정과제 제안사항 주요 내용
지난 2022년 4월 6일 윤석열 대통령 당선인은 인수위원회 회의실에서 전국 17개 시·도지사와의 간담회를 개최했고, 4월 11일에는 대한민국시도지사협의회장이 지방분권 및 균형발전을 위한 전국 17개 시·도의 공동의견서를 지역균형발전특별위원회 측에 전달 및 건의하는 자리가 마련됐다. 대한민국시도지사협의회에서는 지방분권의 강화와 실질적인 지역균형발전 실현을 위한 3대 분야 19개 과제로 구성된 『새 정부 국정과제 정책제안서』를 마련했는데, 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다(대한민국시도지사협의회 내부자료, 2012).

1) 중앙-지방의 협력적 국정운영
첫째, ‘지방분권형 헌법개정’ 및 ‘지역대표형 상원제 도입’이 필요하다. 현행 헌법은 지방자치에 관한 요소가 부족하고, 중앙정부의 정책 과정이나 국회의 입법과정에 지방의견 수렴 및 지방의 참여가 매우 제한적이므로, 헌법에 지방분권국가임을 천명하고 지방정부의 입법권·행정권·재정권 등을 보장하며, 지역대표형 상원을 도입해야 한다.

둘째, ‘지방행정·재정 및 지역균형발전 영향평가제도’를 도입해야 한다. 각종 법령 제·개정 시 지방의 자치권이 침해되는 사례가 다수 발생되고 있으므로, 지방의 의견이 국가의 정책·입법과정에 반영될 수 있도록 제도화해야 한다.

셋째, ‘지방세 확충’ 및 ‘과세자주권 강화’가 필요하다. 중앙-지방의 수직적 세입 불균형으로 지방의 자체세입 기반이 취약하고, 지방 과세자주권 및 조세행정권 제약으로 자치 실현 및 책임 확보에 한계가 있으므로, 국세의 일부를 지방세로 전환하거나 새로운 세원을 발굴하고 세원 공유지방세에 대한 지방의 조세행정권을 보장해야 한다.

넷째, ‘균형과 상생 발전을 위한 중앙-지방 재정협치 강화’를 추진해야 한다. 수도권과 비수도권 간 격차가 지속적으로 심화되고 있고 국고보조 중심의 균형발전 투자로 효과 창출의 한계와 중앙-지방 재정 협치가 부족하므로, 중앙-지방 간 공동협력기금을 조성·운영하고 광역협력사업 지원을 위한 국가균형발전특별회계를 확대 개편해야 한다.

다섯째, ‘국고보조금제도 개혁 및 국고보조사업을 정비’해야 한다. 국고보조사업에 대한 지방 대응비(matching fund)가 지속 증가함에 따라 지방재정난이 가중되고 있으므로, 기초연금 등 소득보전형 복지사업에 대해 국가가 전액 지원하고, 포괄보조 전면 도입과 지방이양 보조사업의 일괄이양이 이뤄져야 한다.

여섯째, ‘중앙권한 지방이양 및 사무구분체계 개선’을 해야 한다. 중앙정부 개별사무 위주의 지방이양으로 지방분권에 대한 체감도가 저하되고 있고, 기관위임사무로 인한 지방행정의 책임성 저하 등 문제가 지속되고 있으므로, 중앙정부의 기능·재원·인력 등을 포괄적으로 지방에 이양하고, 기관위임사무를 폐지하거나 대폭 축소해야 한다.

일곱째, ‘특별지방행정기관 지방이관’이 필요하다. 특별지방행정기관과 지방정부 간 기능중복으로 인한 비효율성, 책임소재 불분명, 주민 불편·혼란 등의 문제가 발생되고 있고, 「정부조직법」상 대통령령으로 특별지방행정기관을 설치하도록 함에 따라 특별지방행정기관의 수 및 인력규모가 지속 증가하고 있는 상황이므로, 국도하천·해양항만·식의약품·고용노동·중소기업·환경 등 6대 분야 특별지방행정기관의 기능·인력·재원 등을 일괄 지방이양하고,「정부조직법」 개정을 통해 특별지방행정기관의 설치를 법률로써 제한해야 한다.

여덟째, ‘균형발전 거버넌스를 개선’해야 한다. 현재의 대통령직속 국가균형발전위원회는 자문위원회에 불과해 실질적인 권한과 역할이 미약하므로, 대통령실에 지방분권·균형발전수석실(차관급)을 신설하고 대통령직속 국가균형발전위원회의 위상 및 권한을 강화해야 한다.

아홉째, ‘지방정부의 남북교류협력 역할 강화’가 필요하다. 지방정부의 남북교류협력 역량 및 추진의지가 강화되고 있는 상황에서 실질적인 남북교류협력 사업추진 시 지방정부의 한계가 존재하므로, 남북관계 발전을 위한 책무의 주체로서 ‘지방정부’를 명시하고, 지역주민 공감대 형성 및 지방 중심 거버넌스 활성화를 위한 정책 및 예산을 마련해야 한다.

2) 지역 주도의 상생형 균형발전
첫째, ‘특별지방자치단체를 통한 자치분권 확대’를 추진해야 한다. 현행 「지방자치법」상 특별지방자치단체의 사무및 재정지원 등에 관한 규정이 부재하고, 국가 또는 시·도사무에 대한 권한이양 요청 규정이 요구되는바, 지방정부간 특별지방자치단체 구성·운영 시 관계 중앙정부의 권한을 포괄적으로 이양해야 한다.

둘째, ‘지방교부세율 인상 및 산정방식 합리화’가 필요하다. 지역개발·사회복지 등 지방정부의 역할 강화에 따른 재정수요가 증가하고 있고 지방교부세 재원 부족에 따른 지역 간 재정 격차가 확대되고 있으므로, 지방재정 보전 및 지역균형발전을 위해 지방교부세율을 7.0% 인상하고, 보통교부세 최소수준 보장제 도입과 산정방식의 합리화가 필요하다.

셋째, ‘다극-네트워크형 권역발전 계획의 수립과 추진’을 해야 한다. 수도권 일극체제 심화로 인한 수도권과 비수도권의 격차가 심화되고 있고 중앙정부 주도 방식의 균형발전정책은 한계가 드러나고 있으므로, 유연한 지역맞춤형 국토공간계획(권역계획)의 수립·추진과 지역주도 초광역협력 추진계획에 대한 지원·육성 등이 필요하다.

넷째, ‘균형발전 재정의 확충과 지원’이 필요하다. 국가균형발전특별회계의 지역자율계정 사업예산이 감소 추세에 있고 국가균형발전특별회계 사업의 지방이양으로 인해중앙정부의 책임이 약화되고 있으므로, 국가균형발전특별회계의 규모와 계정을 확대하고 균형발전 정도 및 재정력을 고려한 국고보조율 차등 인상 등이 필요하다.

다섯째, ‘권역 지식생태계 및 지역발전사업의 연계성 강화’를 추진해야 한다. 지방대학의 위기와 지역불균형 발전의 악순환이 지속되고 있고, 지방정부의 고등교육정책 권한 미흡과 소관기관별 지역발전사업 간 연계성이 부족한 상황이다. 이에 맞춤형 인재 양성을 위해 지역대학에 대한 중앙재정투자를 대폭 확대하고, 지방정부의 고등교육정책 권한·기능 강화와 다양한 지역발전 및 고등교육 정책사업의 연계성을 강화해야 한다.

3) 주민 삶의 질을 개선하는 자치
첫째, ‘자치입법권’을 확대해야 한다. 현재 조례 제정의 범위가 협소(법령의 범위 내, 법률위임 요구 등)하므로, 지방자치의 실질적 구현을 위해서는 「지방자치법」 제28조 단서 조항인 법률위임 요구에 관한 내용을 삭제해야 한다.

둘째, ‘자치조직권’을 강화해야 한다. 현재 법령에 의해 지방정부의 실·국·본부 수 등이 과도히 제약받고 있고 지역 특성 및 행정수요를 반영한 지방정부의 자율적·탄력적 조직 운영이 강하게 요구되는바, 지방정부의 행정기구·정원 등을 모두 조례로 결정하도록 해야 한다.

셋째, ‘지방주도형 지역치안체계’를 확립해나가야 한다. 자치경찰에 대한 시·도지사 권한의 과도한 제약으로 자치경찰사무에 대한 지역 책임성이 약화되고 있고, 현행과 같은 국비 중심의 재정지원 방식으로는 시·도의 재정 부담이 가중될 수밖에 없으므로, 시·도지사의 자치경찰에 대한 인사권 등 실질적인 권한이 확보돼야 하며, 자치경찰제에 소요되는 인건비·운영비·사업비 등을 전액 국비로 지원해야 한다. 또 단기적으로는 국가경찰과 자치경찰의 이원화체계로 전환하고 중·장기적으로는 시·도경찰청 이하 기능·인력·조직·재원 등을 모두 시·도로 이관하는 자치경찰 중심의 일원화체계를 도입·운영해야 한다.

넷째, ‘소방안전 재원 확충 및 제도 개선’이 필요하다. 소방안전 재정수요가 지속해서 증가하고 있고 소방안전교부세율의 25% 인상(약 0.5조 원)으로는 늘어나고 있는 충원인력의 인건비를 감당하기 부족하므로, 국가직인 소방공무원의 인건비 전액을 국가가 부담하도록 하고, 중앙정부의 소방안전특별회계 설치를 통해 시·도에 실질적인 지원을 확대해야 한다.

다섯째, ‘지역공공의료 인프라 및 인력의 확충’을 추진해야 한다. 현재 공공의료기관의 양적 규모와 의료공급량이 부족하고, 전국 70개 중진료권 가운데 27곳에 공공병원이 부재한 현실이다. 단기적으로 공공임상교수제를 도입하고 중·장기적으로 지역의사제 및 지역간호사제를 도입·운영하며, 지방의료원 신·증축 등 공공의료 취약지역에 대한 공공의료 인프라를 조속히 확충해나가야 한다.

중앙-지방 및 지방 상호 간 연계·협력 강화 방향
앞서 살펴본 바와 같이, 새 정부의 지방분권 및 균형발전 관련 국정과제는 지방분권을 균형발전의 주요 수단으로 인식하는 방향에서 마련될 가능성이 높은 것으로 예측된다. 이를 대한민국시도지사협의회의 주요 제안사항과 연계·종합해 분석해 보면, 우선 중앙정부와 지방정부의 연계·협력이 강화되기 위해서는 ‘중앙-지방의 협력적 국정운영’에 관한 9개 과제들을 새 정부에서 적극 추진해 나가야 할 것으로 판단된다.

즉, ▲지방분권 개헌 및 지역대표형 상원제 도입, ▲지방 행정·재정 및 지역균형발전 영향평가제도 도입, ▲지방세 확충 및 과세자주권 강화, ▲균형과 상생 발전을 위한중앙-지방 재정 협치 강화, ▲국고보조금제도 개혁 및 국고보조사업 정비, ▲중앙권한 지방이양 및 사무구분체계개선, ▲특별지방행정기관 지방이관, ▲균형발전 거버넌스 개선, ▲지방정부의 남북교류협력 역할 강화 등을 강력히 추진해나가야 한다.

이를 통해, ‘지역의 발전이 곧 국가의 발전’이라는 중앙정부와 지방정부의 공동 인식하에 양자의 관계가 현행의 수직적 상하관계에서 수평적 대등관계 및 동반자적 협력관계로 발전돼야 하며, 안정적·지속적 국가발전을 위한 이른바 ‘아래로부터의 발전’을 도모해 나가야 한다.

또한, 그 과정에서 지난 2022년 1월 13일부터 본격 시행 중인 「중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률」에 입각한 중앙지방협력회의가 법률의 규정 내용에 따라정례적·안정적으로 이뤄질 수 있도록 해야 할 것이며, 법률의 취지가 지방자치·지방분권 및 지역균형발전을 실현하는 데 있으므로 지방 중심의 안건을 마련하고 상정을 통해 지방의 의견이 국정에 반영되는 방향으로 운영해나가야 한다.

그리고 현행의 대통령소속 자치분권위원회 및 국가균형발전위원회 등의 명실상부한 우리나라 대표 지방분권·균형발전 추진위원회가 단순 자문기구에 불과하므로, 이들의 심의·의결 사항에 대한 강제력·구속력 부여를 위해 행정위원회로 전환하는 방안을 고려해야 한다.

다음으로, 지방정부 상호 간 연계·협력이 강화되기 위해서는 앞서 제시한 중앙정부와 지방정부의 연계·협력을 바탕으로 대대적인 지방분권이 기본 전제가 돼야 한다. 이에 따라, 대한민국시도지사협의회의 ‘주민 삶의 질을 개선하는 자치’에 해당하는 자치입법권 확대, 자치조직권 강화,지방주도형 지역치안체계 확립, 소방안전 재원확충 및 제도개선 등이 선행돼야 할 것으로 판단된다.

그리고 이러한 지방분권의 토대 위에서 ‘지역주도의 상생형 균형발전’의 특별지방자치단체를 통한 자치분권 확대, 지방교부세율 인상 및 산정방식 합리화, 다극-네트워크형 권역발전 계획의 수립과 추진, 균형발전 재원의 확충과 지원, 권역 지식생태계 및 지역발전사업의 연계성 강화등이 이뤄져야 한다. 또한, 균형발전의 추진과정에서 무엇보다 중요한 것은 현행과 같은 중앙정부 주도의 국가균형발전 방식이 아니라, 지방정부가 주도하는 지역균형발전방식으로 전환돼야 한다.

현행 중앙정부 주도의 국가균형발전은 지역의 실정을 제대로 알지 못하는 중앙정부 중심의 국가균형발전계획이 수립될 가능성이 농후하다. 이에 따라 정책 실패로 인한 각종 비효율과 역기능을 초래할 수 있고, 각종 재화의 배분 권한이 중앙정부에 집중돼 있음에 따라 중앙정부와 지방정부 간 갈등, 그리고 지방정부 상호 간에 불필요하고 소모적인 경쟁과 갈등을 야기할 가능성이 높기 때문이다.

따라서 무엇보다 지역 상생형 균형발전이 실현되기 위해서는 지방정부가 주도하고 중앙정부는 이를 적극적으로 지원하는 방식으로의 중앙-지방 관계가 재정립돼야 하며, 지방정부는 타 지방정부를 넘어서야 할 경쟁·대립 관계로 인식하기보다 상생·협력 관계로 받아들임으로써 지역의 발전이 곧 국가의 발전으로 이어질 수 있는 지역발전·균형발전을 도모해나가야 한다.

그리고 「지방자치법」 제182조에 규정된 각각의 지방협의체들이 가지고 있는 대정부·국회 정책·입법건의 권한에 대한 강화가 이뤄지도록 「지방자치법」의 개정이 요구되며,이를 통해 지방협의체별로 구성원 지방정부 및 지방의회의 상생과 협력에 관한 개선사항을 중앙정부 및 국회에 적극적으로 요구해나갈 수 있도록 해야 한다.