혁신도치 추진과 경과
혁신도시 정책은 수도권 소재 공공기관의 지방이전을 계기로 혁신주도형 경제의 지역거점을 형성함으로써 ‘수도권과 지방 간의 불균형을 해소’하고 ‘지역의 특색 있는 발전을 촉진하는 것을 목적으로 참여정부에 의해 추진된 정책이다.

이를 위해 정부는 ‘공공기관 지방이전 추진방침’(2003. 6.)을 발표했고, 수도권 소재 153개 공공기관을 지방으로 이전하고 이를 수용할 10개 혁신도시를 건설하기로 결정(2005. 6, 국무회의)했다. 업무영역(기능군)과 지역발전 정도를 고려해 이전기관을 배치하기로 하고 혁신도시 입지선정(2005. 12.), 혁신도시특별법 제정(2007. 2. 12.)을 통해 공공기관 이전 및 혁신도시 건설을 본격 추진해 2019년 말 기준으로 10개 혁신도시의 건설이 마무리되고 이전대상 153개 공공기관의 이전이 완료됐다.

혁신도시 정책의 추진 과정에서 신행정수도의 위헌 논란으로 참여정부의 국가균형발전 정책 추진이 지연됐고, 이에 따라 혁신도시의 착·준공 및 공공기관 이전이 순연되기도 했지만, 혁신도시 건설 마무리와 함께 공공기관 이전과 혁신도시 인구 증가에 맞춰 주택 및 공공시설을 공급하고 교통편의 제고 등 정주환경 조성을 추진했다. 이전기관의 지역인재 채용률도 점진적으로 증가하는 등 혁신도시로 인한 기대했던 지역발전 효과가 서서히 나타나기 시작했다.

그러나 혁신도시에 대한 중앙정부의 지원도 대부분 청사 신축비에 한정되고 예산지원도 점차 줄어들어 정주 여건 개선 및 도시발전이 지체됐으며, 이전기관을 중심으로 산·학·연·관 등 지역혁신 주체들의 협력 네트워크가 제대로 형성되거나 작동하지 못해 내생적 발전 동력을 확보하는 데는 미치지 못하고 있는 것으로 평가되고 있다.

이에 문재인 정부는 공공기관 이전 중심의 혁신도시 정책에서 벗어나, 혁신도시를 국가균형발전의 새로운 지역 성장거점으로 육성하는 ‘혁신도시 시즌2’를 추진했다.

시즌 2의 주요 추진과제
우선 혁신도시 시즌 2(관계부처합동, 2018, “혁신도시 시즌2 추진방안”)에서는 이전 공공기관의 지역인재 채용을 의무화해 2022년에 30% 이상 달성하는 것을 목표로 내세웠다. 이전 공공기관별로 지역발전 계획을 수립해 지역발전에 실질적으로 기여할 수 있는 사업을 발굴하도록 했다.

이전 공공기관을 산업 자산화, 기업, 대학, 연구기관을 산·학·연 클러스터 부지에 유치해 산업생태계 구축을 추진했고, 혁신도시 내 기업, 대학 등의 입주 규제 완화를 통해 산·학·연의 집적 활성화를 도모했다. 이전기관이 지역대학과 협조를 통해 일반대학생 등을 대상으로 교육과정을 운영(오픈 캠퍼스)하도록 했다.

혁신도시별 이전기관의 특성을 살려 ‘스마트 혁신도시 선도모델’을 조성하고 교육시설, 의료시설, 여가·문화시설 등 도시 정주 인프라 투자를 확대하며, 혁신도시와 지역 간 이동 편의 개선을 위해 고속철 운행 확대, 고속·시외버스 경유 노선 확대 등 광역 교통망 확충을 도모(진주 시범 추진)했다.

각 시·도별로 혁신도시를 중심으로 산업단지 등 기조성된 거점과 연계해 국가혁신클러스터를 지정하고 육성계획을 수립했다. 혁신도시 인근 산업단지 등에 산학융합지구를 확대하고 R&D, 비R&D 과제를 지원하고자 했다. 혁신도시와 연계한 ‘입지규제 최소구역’을 지정해 용적률·건폐율 등 규제 완화를 극대화하고 ‘혁신도시 연계형’ 유형을 신설해 ‘투자선도지구’ 지정을 촉진하고자 했다. 혁신도시 인근에 ‘도시첨단산업단지’를 조성해 연구·지원기능 연계, 관련 기업 유치 등을 통해 시너지를 창출하고자 했다.

‘지역선도대학 육성사업’을 통해 혁신도시 중심의 지방대-지자체-공공기관 협력 클러스터를 조성 지원하고, 도시재생사업을 통해 혁신도시와 인근 원도심의 상생 균형발전을 도모하며 지역 내 동반성장을 위해 이전기관이 납부한 지방세로 상생발전 기금을 조성하고자 했다.

시·도에서 혁신도시발전계획을 수립하고 이를 토대로 중앙정부에 재정지원을 포함하는 종합계획을 마련하며 혁신도시별 특화 클러스터를 구축해 지역에 성장동력을 부여하도록 했다. 혁신 거버넌스를 구축하기 위해 국토부의 ‘공공기관지방이전추진단’을 ‘혁신도시발전추진단’으로 개편하고 산업부, 교육부 등 관계부처 인력을 파견받아 재정비했다.

저조한 성과와 앞으로 전망도 밝지 않아
먼저 국가균형발전 측면의 성과를 보면(국토교통부, 2020, 「혁신도시 성과평가 및 정책지원」 참조), 공공기관 지방이전과 혁신도시 건설로 수도권 인구의 분산효과가 한시적으로 나타났으나 그 규모가 크지 않았고, 2019년 공공기관의 이전이 완료되면서 수도권 인구가 다시 증가 추세로 돌아섰다.

혁신성장 측면의 성과를 보면, 혁신도시 내 기업의 입주는 증가하고 있으나 지역 내 거래는 미진해 혁신거점으로서의 혁신도시 성장은 약하게 나타났다. 혁신도시 내 일자리 창출 및 혁신역량 향상을 위한 성장동력과 특화기반이 마련됐으나 산업 다양성 차원에서는 부족한 것으로 평가됐다. 혁신도시와 주변의 고용 증가 및 안정적 일자리 증가가 있었고 지식 창출 및 경제성장 효과가 나타나고는 있으나 고급인력에 대한 수요가 줄어들고 있으며, 지역경제 성장은 주로 국가 및 산업에 기인한 것으로 지역에 기인한 효과는 미미한 것으로 나타나 지역경쟁력의 지속적인 개선이 필요한 것으로 지적되고 있다.

정주 환경 측면의 성과를 보면, 2019년 12월 기준 전국 혁신도시의 계획 대비 인구 달성률은 76.4%이었는데, 이마저도 주변 지역 인구를 빨아들인 결과라는 지적이 많다. 이전기관 직원의 동반 이주율은 64.4% 수준이었다. 인구는 30~40대의 비중이 41.2%로 높아 생애주기를 고려한 생활 인프라 공급이 필요한데, 특히 교통 환경과 의료서비스 환경의 집중 개선과 여가활동과 학교·보육시설의 점진적 개선이 필요한 것으로 나타났다.

주변 지역과의 상생 측면의 성과를 보면, 통근 분석과 소비 특성 분석을 통해 볼 때 혁신도시와 주변 지역이 생활권으로 긴밀히 연계돼 있는 것으로 나타나지만, 주변 지역기업 및 일자리 파급효과는 경남의 경우 미진한 것으로 조사됐다. 추진체계 측면에서는 혁신도시 전담조직 및 협의체 운영은 지역별로 차이가 있지만, 발전재단 및 발전기금 조성 성과가 낮은 상황이었다.

현시점에서 혁신도시로의 수도권 인구 분산은 더 이상 기대하기 어려울 것으로 보인다. 만약 향후 공공기관 추가 이전이 이뤄진다고 하더라도 인구 분산 효과는 매우 제한적일 것이다. 지방정부가 주도적으로 추진하는 혁신도시 시즌2 역시 목표 지점을 향해 순항하고 있다고 보기 힘들다는 것이 다수 전문가와 일반인들의 견해이다.

따라서 향후 혁신도시 정책의 성공을 위해서는 우선적으로 추진 주체는 물론 비전과 목표, 그리고 추진 전략에 대한 전면적인 재검토가 필요할 것이다. 아울러 지방인구의 수도권 유출을 막고 수도권 인구의 혁신도시로의 추가 유입을 견인하기 위해서는 현재의 혁신도시가 자립적 발전기반을 확충해 중장기적으로 실질적인 경제거점으로 거듭나도록 해야 할 것이다. 이는 또한 혁신성과의 확산 및 국가균형발전을 달성하는 지름길이 될 것이다.

성장동력 확보에 초점 맞추고 중앙의 지원 이뤄져야
애초의 혁신도시 조성 목표를 효과적으로 달성하기 위해서는, 미래에 유망할 뿐만 아니라 지역 성장과 일자리 창출에 크게 기여하는 ‘新성장동력의 확보’에 일차적인 정책의 초점을 둬야 할 것이다. 그리고 이를 위해 특단의 중앙정부 및 지방정부 정책 전환이 있어야 한다. 특히, 추진체계를 혁신적으로 개편하고 전폭적인 재정지원을 통해 가시적인 정책성과를 거둘 수 있도록 하는 것이 무엇보다 중요할 것이다. 이를 포함해 혁신도시의 성공적 추진을 위해 재검토 혹은 강화해야 할 것으로 판단되는 정책과제 네 가지를 제안한다.

첫째, 중앙정부가 주도해야 한다. 현재의 혁신도시 정책은 마치 중앙정부가 공공기관 이전이 마무리된 후 중간에 발을 빼고 혁신도시 완성의 과제를 지방에 넘겨버린 형국으로, 이후 필요한 각종 사업은 대부분 지방정부가 나서서 중앙부처의 공모사업을 통해 추진하거나 자체 재원으로 추진하도록 하고 있다. 정책 권한과 재정력이 부족한 광역·기초 지방정부에 너무 큰 과제로 남겨진 것이다.

상황이 이렇다 보니 추진 동력이 사라지고 주기적으로 그럴듯한 구호나 비전이 생산되지만 현실은 이를 따르지 못하는 상황이 반복되고 있다. 중앙정부의 입장에서 혁신도시는 마치 국가균형발전정책의 ‘계륵’이 돼버린 인상도 피하기 힘들다. 따라서 권한과 재정력을 가진 중앙정부가 혁신도시 정책을 실질적으로 다시 주도하며 부처 간 정책 조율 및 집행력을 제고하는 것이 혁신도시 정책의 완성 가능성을 높이는 가장 효과적인 방안일 것이다.

둘째, 지방정부가 주도할 경우 정책 권한과 재원을 보장해야 한다. 현재와 같이 지방정부가 주도해 혁신도시의 완성을 책임지는 추진체계를 유지해야 할 경우, 중앙정부와 지방정부의 합의에 의해 승인된 각 혁신도시의 중장기 발전의 비전과 계획을 달성하기에 필요한 각종 권한과 필요한 재원을 과감하게 이전해야 한다. 주관 부처뿐만 아니라 유관 부처와 기관을 아우르는 정책 조율 혹은 지원을 중앙정부가 실질적으로 시행하고, 각종 사업에 필요한 국비 부담분의 재원 지원을 보장함으로써 혁신도시 완성을 현실로 만들 수 있을 것이다.

셋째, 성장동력 확보에 집중해야 한다. 예컨대, 경남 혁신도시의 경우 항공·우주산업에 집중해야 한다. 항공·우주산업은 현재와 미래에 경남혁신도시가 기댈 수 있는 거의 유일한 유망산업이다. 진주의 혁신도시와 인근 사천지역에 입지하고 있는 항공·우주 산업체들은 사업체 수, 생산액, 부가가치 등 거의 모든 지표에서 이 지역이 국내 항공·우주산업의 최고 집적지라는 사실을 말해주고 있다. 혁신도시의 성패가 신新성장동력의 확보에 있기에 항공·우주 및 국방산업을 연계하는 제조업 혁신클러스터 구축과 활성화를 위한 전폭적 지원이 경남혁신도시 성공의 관건이 될 것이다.

넷째, 혁신생태계 조성에 매진해야 한다. 지역경제를 활성화하는 동력으로서 혁신생태계는 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 창업생태계 조성 및 지원체계를 마련해야 한다. 지역거점대학 및 연관대학을 중심으로 산·학 연계를 활성화해야 한다. 혁신도시를 포함하는 지역사회, 이전기관, 대학, 산업이 협력적으로 혁신을 창출하는 혁신플랫폼을 구축해야 한다. 이를 위해 경남혁신도시 지역을 사업 대상지로 하는 강소연구개발특구, 국가혁신융복합단지(국가혁신클러스터) 사업의 재구조화도 적극적으로 검토해야 한다.

※ 이 글은 김진근 「혁신도시정책의 재검토」(『G-BRIEF 114호』, 경남연구원)을 수정·요약했음.