지방정부의 「중기공유재산관리계획」의 수립과 의회 제출
1) 중기공유재산관리계획 수립과 시행
지방의회는 공유재산법 일부개정에 따라 「중기공유재산관리계획 수립과 제출」 사항을 점검(시행 2022. 4. 21.)해야 한다. 「중기공유재산관리계획」은 「공유재산법」 제10조에 따라 ‘지방자치단체의 장은 공유재산을 계획적으로 관리·처분하기 위해 매년 다음 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 공유재산의 관리·처분에 관한 계획을 수립해 예산안과 함께 지방의회에 제출해야 한다.

중기공유재산관리계획에 포함되는 사항은 ① 공유재산을 효율적으로 관리·처분하기 위한 중장기적인 공유재산 정책 방향, ② 공유재산 관리·처분의 총괄계획, ③ 공유재산 처분의 기준에 관한 사항, ④ 공유재산의 사용료 감면 등 특례종합계획에 관한 사항, ⑤ 대통령으로 정하는 기타 사항 등 5가지다.

중기공유재산관리계획은 시행 단계에서부터, 「중기지방재정계획」과 같이 정확성과 연차별 계획의 일관성 결여나 형식적 운영의 문제점이 나타나지 않도록 해야 한다. 공유재산의 취득과 처분은 중요하게 지방정부의 세입과 세출에 직접적인 영향을 미치기 때문이다. 지방정부는 세입과 세출의 수지균형을 맞추기 위해서 당초 예산에서는 공유재산 매각 수입을 세입으로 과다 편성했다가 최종 추경에서는 감액하는 형태가 반복되기 때문이다. 변상금 부과 등이 제대로 이뤄지지 않고, 결손처리도 반복되기 때문이다.

2) 「공유재산특례종합계획」과 공유재산 심사 사항
중기공유재산관리계획이 예산안과 함께 지방의회에 제출된다. 중기공유재산관리계획에는 ‘공유재산의 사용료 감면 등’에 관한 사항이 있다. 이는 국유재산특례지출예산서에 해당한다. 지방의회는 ‘공유재산의 사용료 감면 등 특례종합계획서’에 대한 세부내역을 확인·점검해야 한다. 공유재산법에서 ‘공유재산의 사용료 감면 등 특례종합계획에 관한 사항’을 규정하고 있다.

국유재산은 국유재산특례종합계획과 국유재산특례지출예산서로 이원화돼 있다. 먼저, 국유재산은 「국유재산법」에 따라 ① 「국유재산특례 종합계획」를 수립하고(매년 6월 30일) 「국가재정법」에 따라(제34조제1항) ② 국회에 제출한다. 다음으로 「국유재산특례제한법」(제10조제1항)에 따라 「국유재산특례지출예산서」를 제출한다. 기획재정부장관은 국유재산특례지출예산서만 작성해 예산안 첨부서류로 국회에 제출(2016년도 예산안 첨부 제출)한다(「국가재정법」 제34조제14호).

3) 「공유재산특례종합계획」과 예결산 심사 착안 사항
공유재산의 사용료 감면 등 ‘공유재산특례종합계획’은 공유재산을 사용하는 지방자치단체장 외의 자가 정당하게 납부해야 할 ‘사용료’, ‘대부료’ 등을 감면한 금액에 관한 사항이다. 공유재산의 감면액도 예산으로 지출된 것으로 표기해 보기 위해서 감면액을 예산 규모로 추정해 표기하는 방식이다.

공유재산제도에서 도입되는 「공유재산 특례종합계획」은 지방세지출보고서와 국유재산특례지출예산서 2가지 제도의 구성원리와 내용이 유사하기 때문에 이를 통해서 구체적인 사항을 이해할 수 있다.

첫째, 지방세지출보고서는 “세출 예산상 재정지출과 동일한 경제적 효과를 지니고 있지만, 세출예산에서 제외돼 통제가 용이하지 않은 세제상 특례에 의한 지방세입의 감소(비과세, 감면 등)”로 파악하는 제도다.

둘째, 국유재산제도 ‘국유재산특례종합계획’에 관한 사항에 착안해 지방의회가 ‘공유재산특례종합계획’에 대한 공유재산 심사에서 주요 점검 사항을 찾을 수 있다.

공유재산특례종합계획에 포함될 사항은 ① 기부채납에 따른 무상사용액, ② 사용료 감면, ③ 대부료 감면, ④ 영구시설물 구축에 따른 사용료 감면 등 네 가지다. 이 네 가지는 국유재산특례종합계획에 포함된 사항이다. 지방정부의 세입세출 운영에 적용하면, 지방정부의 재정에 미치는 사항을 지방의회가 공유재산의 감면 등에 대해서 세밀하게 심사해야 할 사항이다.

셋째, 민간이 공유재산(행정재산 부지)에 건물을 신축해 기부채납하고 무상으로 일정 기간 사용하는 사례에 대한 사항도 무상사용 기간 동안 기부채납 사항이 공개되고 의회에서 보고되는 정책적 효과가 있다.

넷째, 결산서에 표기되는 기부채납자산과 무상사용액에 관한 관련 정보가 적정하게 연계되고 있는지도 점검할 수 있다. 각 회계연도 결산서 ‘재무제표에 대한 주석’에서 ‘무상사용허가권이 부여된 기부채납자산’ 내역이 표기되지만, 기부채납 자산과 기부채납액만 나와 있다. 기부채납 자산에서 받을 수 있는 공유재산 감면액이 연계돼 있지 않다. 따라서 공유재산특례종합계획에서 ‘공유재산 사용료 감면 등’에 관한 예산 및 회계정보를 통해서 자산관리 세밀하게 점검할 수 있다.

국유재산특례지출예산서와 공유재산 심사 착안 사항
1) 국유재산특례지출예산서 구조 

국유재산특례지출예산제도는 정부가 다음 연도 예산안을 국회에 제출할 때 국유재산특례지출예산서를 함께 제출하는 제도다. 국유재산특례지출예산제도는 국유재산의 체계적 관리를 강화하고, 국가의 재정건전성을 제고한다. 국가의 재원 배분 의사결정 과정에 재정 범주에 일반예산과 함께 국유재산특례지출을 포함해 재정 효율성을 높인다.

국유재산특례종합계획은 국유재산특례지출예산서로 보다 구체적으로 나타난다. 국유재산특례지출예산서는 기획재정부장관이 “사용료 등의 감면, 양여 등” 국유재산특례에 따른 재정 지원의 직전 회계연도 실적과 해당 회계연도 및 다음 회계연도 추정금액을 국유재산특례의 유형별로 분석한 보고서다(「국유재산특례제한법」 제10조제1항).

세부 사항은 국유재산특례지출예산서의 작성기준에 따라 ① 국유재산의 사용료 등의 감면, 국유재산의 양여 등 국유재산특례의 유형별로 집계한 유형별 분석, ② 세출예산 분야별로 집계한 기능별 분석, ③ 공공부문과 민간부문으로 분류해 집계한 국유재산특례 적용대상자별 분석, ④ 국유재산특례 소관 중앙관서별로 집계한 소관별 분석 등을 포함해 작성한다(「국유재산특례제한법시행령」 제4조의2).

2) 국유재산특례지출예산과 운용 자산
공유재산 사용료 등의 특례종합계획에 앞서 시행된 국유재산특례지출예산서에서 의정활동의 시사점을 찾을 수 있다. 첫째, 감액 규모는 국유재산에서 운영자산의 평균 5.2%(1조 618억 원) 규모다. 국회에 제출된 2022년도 국유재산특례지출예산서에 따르면 2020년(실적) 1조 2천629억 원 ⇒ 2021년(전망) 1조 283억 원 ⇒ 2022년(계획) 8천941억 원 규모다. 둘째, 연도별 감면되는 운용 자산의 규모는 17조 원(2020년) ⇒ 22.8조 원(2021년) ⇒ 21.7조 원(2022년)이다. 셋째, 감면되는 대상자는 지방자치단체(평균 21.2%)나 공공법인(63.1%)이 총 84.2%로 다수를 차지한다.

3) 「공유재산특례종합계획」 도입과 공유재산 감사 강화
지방의회는 공유재산의 관리계획에 중심에서 공유재산특례종합계획에 관한 사항으로 공유재산 재정감사 기능이 강화돼야 한다. 현재는 공유재산법에 따라서 첫째, 기부채납과 무상사용에 대해서 공유재산에 대한 취득을 위한 공유재산관리계획으로 의결받는다. 둘째, 사용료와 대부료 감면 동의안으로 제출해 지방의회의 동의를 받는 방식이다. 공유재산 사용료와 대부료 감면에 대한 사항은 산발적으로 한 건 한 건씩 각 소관 상임위별로 동의받는 형태다.

전체 공유재산에 몇 건의 사용료 감면 동의를 받고 있는지 집계하지 않으면 알 수 없는 구조다. 하지만 「공유재산특례종합계획」제도 도입(2022. 4. 21. 시행)으로 매년 공유재산에서 무상사용액, 사용료와 대부료 감면의 건수와 금액을 보고 받는 절차가 도입된다.

지방의회는 앞으로 공유재산특례종합계획에 따라서 일정 규모 이상의 사용료 감면과 대부료 감면을 받아 사용하거나 대부하는 기관을 방문해 그 적정성에 대한 감사도 필요하다. 향후 관련 제도 도입을 고려해 공유재산에 대한 ‘자산 감사’도 강화해야 할 분야다.

무상사용권허가권이 부여된 사례
1) 무상사용 기부채납자산과 대부료 수입
무상사용권이 부여된 기부채납 자산의 사용료 임대 수입 사례로, 「부산 아시아드 주경기장 수익시설(아시아드시티)」이다. 부산아시아드주경기장은 기존 건물 대부 후, 민간사업자가 건립 후 시설물 기부채납을 하는 조건이다.

부산시는 20년간(2011~2031년) 무상사용을 허가했다. 아시아드시티 대부료는 당초 동의안 13.7억 원이다. 물가상승에 따라 공유재산 가치 변화 등을 반영해 2011년부터 2020년까지 평균 14.8억 원으로 약 147.8억 원의 대부료 수입이 확보됐다. 기부채납액 68억 원(20년)과 매년 14억 원의 대부료 수입이 확보되고 있다.

2) 무상사용권 만료에 따른 종합계획 수립 미흡 사례
부산시는 공유재산의 하나로 민간투자사업인 ‘동부·영도하수처리시설’이 관리운영권 만료에 대한 준비 부족으로 운영 관리를 위한 동의안을 처리하는 과정에서 혼란이 있었다. 민간투자사업으로 취득한 공유재산은 2단계로 관리운영권 이관을 추진해야 한다.

첫째, 관리운영권 만료될 때, 민간투자사업기본계획 제54조의2(관리운영권 설정 기간 만료되는 사업의 추진방식 및 관리이행계획 수립 등)의 규정에 따라 공공투자관리센터에 관리이행계획 수립을 의뢰해 시설의 지속 유지 여부 및 사업 추진방식을 검토하고, 지방의회의 동의를 받는 절차다. 둘째, 공유재산의 운영·관리 대행에 대한 의결 절차다.

첫 번째 단계에서 ①민간투자사업 지속, ② 직접, ③ 위탁, ④ 매각, 처분 등 4가지 방식을 결정하고, 4가지 방식에 따른 후속 조치가 필요했다. 그런데 4가지 추진방식에 대한 사전 검토가 지연됐고, 후속 절차가 이행하지 못해 다음의 두 번째 단계와 함께 의결을 받았다.

3) 무상사용권 만료와 의정활동 착안 사항
무상사용권이 부여되는 공유재산은 ① 관리운영권이 부여된 민간투자사업으로 취득한 공유재산, ② 공유재산 부지/건물에 민간이 건물을 구축하고, 기부채납 후 기부채납액에 상응하는 무상사용 기간 동안 민간은 투자액을 회수하는 공유재산으로 구분된다.

지방자치단체는 관리운영권에 따른 무상사용, 기부채납에 따른 무상사용 기간이 만료되면, 운영권을 회수 후 직접 운영하거나 관리위탁 또는 민간위탁 형식으로 할지를 미리 결정하는 절차를 이행해야 한다. 사전조치 사항을 인식, 이해하지 못하는 집행부에 대해서 기부채납 재산의 무상사용기관 만료에 따른 관리계획과 추진 사항을 미리 지방의회가 촉구하고 유도하는 역할을 해야 한다. 민간투자사업 관리운영권 만료되는 공유재산의 관리방식 결정과 위탁 대행 과정에서 집행부는 ‘사전 절차 이행’의 중요성 인식이 미흡했기 때문이다.