1.5℃ 기후위기 안정과 탄소중립, 피할 수 없으면 즐겨라

우리나라 2050년 탄소중립 선언·공표의 주요 일지는 2020년 10월 탄소중립 목표 선언, 2021년 10월 국무회의 ‘2050 탄소중립 시나리오’와 ‘2030 NDC’ 심의·확정, 제26 차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP26) 대외 공표이다. 유럽연합·미국 등에 비해 탄소중립 ‘선언·확정’에 이르기까 지 1년 만에 결정해, 한국형 탄소중립 가치 실현에 앞장서 고, 선도하겠다는 의지를 대내외 천명한 것이다.

그렇지만 30여 년 진행되는 탄소중립 여정에서 예기치 못한 난관들에 대한 대응능력 확보, 탄소중립 경로(path) 선택의 탄력적 응용, 탄소중립의 간접효과에 대비하는 확 장형 정책 선택 등 유비무환 자세가 전제돼야 한다. 탄소 중립 경로선택의 경우 국내 20대 대선 후, 탄소중립 로드 맵의 에너지 믹스정책 변화가 감지되는 것은 탄소중립의 실천력 배양 및 사회 공감대 형성 차원에서 이해된다.

그리고 확장형 탄소중립 추진은 탄소배출 감축목표의 근본가치 달성 외, 에너지 전환을 둘러싼 환경가치 보전에 도 영향을 미치게 돼, 탄소중립 플러스(+)에 더욱 관심이 쏠린다. 탄소중립 플러스(+)는 대기환경 개선, 자연생태계 보전, 사회갈등 회복 등 다양하게 나타날 수 있으며, 탄소 중립법상 제시돼 있는 ‘탄소중립 사회’과 직접 연결된다.

최근 유럽연합(EU)에서 사람과 공공도로 운영 간 공존 하는 도로생태계 회복 캠페인이 활발하게 전개되고 있는 탄소중립 플러스(+) 효과의 연장선에서 이해될 수 있다. 이 같은 사례를 통해 유럽연합 도시들이 교통부문의 탄소 중립 동인을 확장하는 효과를 창출하기 때문에, 공공도로 공간의 진화에 기초로 탄소중립 속 공공도로 인프라 개발 을 추진하고 있다.

이 같은 사례에 착안해 우리나라 정부·지자체들은 탄소 중립 사회의 가치 실현과 탄소중립 동력원 확보를 위해 탄 소중립과 미세먼지 정책 간 통합관리 가능성, 나아가 도시 의 공생전략 선택에 대해 유의하게 살피는 안목이 필요하 다. 특히 탄소중립 가치 실현에서 탄소배출 감축과 에너지 전환뿐만 아니라, 교통체계 운영에 따른 안전, 보행약자 보호, 건강 등의 가치를 포함한 탄소중립 플러스(+) 효과 창출에 기여하기 때문이다.

사회적 공·편익(co-benefit) 증대 기회

기후위기 대응을 위한 「탄소중립·녹색성장 기본법」(약 칭 : 탄소중립기본법) 제2조에서 탄소중립과 탄소중립 사 회 개념이 함축돼 있다. ‘탄소중립’은 대기 중에 배출·방출 또는 누출되는 온실가스의 양에서 온실가스 흡수의 양을 상쇄한 순 배출량이 영零이 되는 ‘탄소제로’를 의미한다. 또 ‘탄소중립 사회’는 화석연료에 대한 의존도를 낮추거나 없 애고 기후위기 적응 및 정의로운 전환을 위한 재정·기술· 제도 등의 기반을 구축함으로써 탄소중립을 원활히 달성하고 그 과정에서 발생하는 피해와 부작용을 예방 및 최소 화할 수 있도록 하는 사회를 지향한다. 법적 용어에 충실 하면, 탄소중립은 탄소배출 삭감목표 수준에 방점을 찍지 만, 탄소중립 사회는 탄소배출 삭감에 이르는 노하우와 사 회 지향점를 강조해 탄소중립 이면에 내재하는 사회적 편 익 또는 플러스(+) 효과를 짐작케 한다.

이를테면, 환경·에너지·국토·해양 등 관련 정책과의 연 계 및 정의로운 전환과 녹색기술·녹색산업 육성 등을 통해 탄소중립이 지향하는 사회 가치를 확인할 수 있다. 탄소중 립 도시의 지정 등(제29조), 지역 에너지 전환의 지원(제30 조), 녹색건축물의 확대(제31조), 녹색교통의 활성화(제32 조), 탄소흡수원 등의 확충(제33조), 녹색국토의 관리(제 44조), 녹색기술의 연구개발 및 사업화 등의 촉진(제56조), 순환경제의 활성화(64조), 탄소중립 사회 이행과 녹색성장 을 위한 생산·소비문화의 확산(66조) 등 탄소중립이 지향 하는 사회적 가치가 포괄적으로 담겨있다.

이러한 포괄적 사회 가치들은 탄소제로에 이르는 과정에 함께 사회 공유가 가능해, 앞으로 탄소중립 정책 추진에 있 어 탄소중립 플러스(+) 효과를 둘러싼 사회적 논의가 활성 화되도록 기본전략 설계를 준비해야 한다. 정부·지자체들 이 역동적으로 추진하는 미세먼지 개선정책도 한 예이다. 기본적으로 친환경 기술개발, 녹색건물, 에너지 전환, 순 환경제 등 미세먼지 배출삭감 전략과 탄소중립이 공유하는 공통분모가 대다수이기 때문에, 탄소중립과 미세먼지 개선 정책 간 통합관리를 통해 사회적 공·편익(co-benefit) 증대 할 수 있도록 기회 활용이 기대된다.

탄소중립은 미세먼지 정책의 완결판

1) 미세먼지 정책은 탄소중립의 핵심 축

「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」(약칭 : 미세먼지 법) 제7조에서 미세먼지 등의 배출 저감 목표와 이를 달성 하기 위한 분야별·단계별 대책, 미세먼지가 국민건강에 미 치는 영향에 관한 조사·연구, 미세먼지 취약계층 보호에 관 한 사항 등을 종합계획에 포함하도록 하고 있다.

미세먼지 관리 종합계획(2020~2024)의 최종목표는 2016년 대비 초미세먼지 연평균 농도 35% 이상 저감 달성 이며, 미세먼지 배출 분야별 추진 내역은 주로 국내 배출 감축이다. 국내 배출 감축은 산업부문(배출총량제 전국 확 대, 사업장 점검 및 단속 강화), 수송부문(노후 경유차 감축 강화 및 저공해차 보급 확대, 선박 및 항만 관리기준 강화, 노후 건설기계 관리 강화), 발전부문(석탄발전 미세먼지 저 감, 친환경에너지 전환), 농업·생활부문(축산 환경 관리 강 화, 저녹스 보일러 보급 확대) 등으로 구성된다.

이 같은 미세먼지 감축 추진과제는 에너지 활동도 조정, 에너지 전환 등을 통해 탄소배출 감축과 연계됨으로써 탄 소중립의 한 축으로 역할을 담당하게 된다. 이렇듯 ‘공·편 익(co-benefit)’ 창출에서 탄소중립과 미세먼지 개선정책 은 함께하는 시대의 화두인 셈이다.

2) 정책 간 사회 공·편익 발생, 탄소중립·미세먼지 정책의 통합관리 잣대

대기환경 관리대책과 기후변화 완화대책은 삭감 방향에 따라 상호 보완 또는 상충 관계에 놓이게 된다. 하지만 온 실가스와 대기오염물질은 주로 에너지(화석연료) 사용이라 는 매체로 배출된다. 이 경우 대기환경 대책 추진 결과, 오 염물질 배출삭감 외에도 기후변화 영향이 긍정적 방향으로 나타나는 공·편익(co-benefits)은 각종 대책의 비용 효율적 선택의 잣대가 될 수 있다. 대기환경·기후변화 정책 수단이 상호 보완성이 뛰어나 공·편익 효과가 있다면, 통합관리를 통해 사회적 비용을 줄이거나 효과를 최대화할 수 있기 때 문이다.

올해 국내 탄소중립이 본격 추진되며 미세먼지 저감 대 책과 탄소중립 실천 간 최적 관리로의 전환이 중요하다. 글 로벌 경쟁사회에서 기후환경 가치의 중요성이 부각됨에 따 라 세계 국가들이 기후환경 모델국가로서 브랜드 가치를 높이기 위해 전략을 고심하고 있다. 기후환경 변화에 따른 국민건강 피해에 유의하고 이를 해결하기 위해 적절한 해 법을 찾는 것이 국가·도시의 환경복지를 향상하고 국민의 건강한 삶을 확보하는 전략으로 이어지고 있다.

이에 국민건강을 해치는 요인인 초미세먼지, 기후위기 대 응을 위한 온실가스 저감대책을 개별 시행치 않고 통합관리 정책 추진이 필요한 상황이다. 즉 에너지 절약과 효율적 이 용을 통해 온실가스와 대기오염물질 저감의 선순환 고리를 만드는 통합 관리하게 되면, 시너지 효과로 비용 효과성이 증대되고 효율적 운영관리가 가능할 것으로 예상된다. 이에 정부·지자체는 미세먼지 저감대책 목록과 기후변화 저감 대 책목록 간 상호 보완적 관계 여부를 분석해, 공편익 효과가 최적화될 수 있게 탄소중립 추진을 검토해야 한다. 미세먼지 정책의 지속성, 유지 해답은 탄소중립과 통합 관리

1) 정부·지자체 정책의사결정의 합목적성 유지

탄소중립기본법이 시행되는 2022년은 우리나라 탄소 중립 원년이다. 본격적으로 추진되는 탄소중립의 패러다 임 변화를 촉진하는 요소로서 인식(perception) 변화, 과정 (steps) 비교, 가치(values) 재창조 등이 조명되고 있다. 가 치체계 인식 변화는 ‘탄소중립은 시대적 변화의 기본수요 를 반영하고 있는가?’, ‘탄소중립 정책의사결정 과정에서 이해당사자의 참여가 전제됐는가?’, ‘탄소중립 정책의 수단 선택에서 효율성은 확보됐는가?’, ‘탄소중립 정책은 사회· 문화적 변화를 수용하고, 과학기술의 적용은 어느 수준인 가?’ 등에 대한 응답 과정에 기인한다.

이러한 응답과정을 통해 탄소중립 정책의 주요 관심이 종래의 기후변화 완화·적응 중심의 성과평가는 물론, 대기 환경·온실가스·에너지·안전·생태계·자원순환 등 공편익 효 과 창출에 연결되고 있다. 요약하면, 인식 변화는 지속가능 한 탄소중립 가치 실현을 위한 탄소중립 사회 실현으로 연 계되고, 나아가 포용적 탄소중립 플러스(+) 향한 탄소중립 정책 수립·집행하는 선순환 추세로 나타나고 있다.

앞으로 정부·지자체는 탄소중립 정책 의사결정 과정에서 미세먼지 개선 전략이 포함된 탄소중립 추진을 검토해야 하고, 그 출발점은 미세먼지와 탄소배출 삭감목표를 함께 설정·관리하는 ‘탄소중립 정책 성과판단 및 모니터링’이다.

2) 탄소중립 플러스(+) 향한 국민 소통·협력채널 운영

재난 및 안전관리 기본법에서 사회재난 범주에 포함된 미세먼지 문제의 해결을 위해 국민 건강영향 보호를 위한 최우선 국정과제, 풀뿌리 시정과제로서 각종 행·재정 역량 이 총동원됐다. 더불어 「보건의료기본법」 제37조의2(기후 변화에 따른 국민건강영향평가 등)의 대기질(미세먼지·오 존) 건강영향평가, 「미세먼지 특별법」 제21조(계절적 요인 등으로 인한 집중관리 등)의 미세먼지 계절관리제, 제18조 (고농도 미세먼지 비상저감조치), 제22조(미세먼지 집중관 리구역의 지정 등)의 어린이·노인 등 민감·취약계층 보호 등 법적 근거에 맞춘 정책들이 시행됐다.

이를 바탕으로 공정·정의와 함께하는 미세먼지 관리 역 량을 확충하게 됐고, 이에 따라 미세먼지 평균농도 개선 추 세, 미세먼지 계절관리제 추진 효과, 집중관리구역 지정·운 영이라는 효과를 낳게 됐다.

앞으로 주목할 사항은 그간 기후변화 완화·적응대책에 서 탄소중립 사회로의 전환, 미세먼지 관리와 탄소중립 간 사회적 공편익 효과 공유 등 탄소중립 플러스(+) 효과 창 출 차원에서 미세먼지 사례처럼 탄소중립 플러스(+)에 대 한 국민 소통·협력 채널 원용이 필요하다. 이에 따라 정부 와 지자체는 국가·지방탄소중립위원회 설치운영에서 탄소 중립 플러스(+) 팩트 체크 시스템을 가동해, 정부와 시민 사회 간 소통·역할분담을 검토해야 한다.

3) 한국형 탄소중립 플러스(+) 기본계획 수립·추진

정부의 미세먼지 저감 종합계획 수립과정을 살펴보면, 미세먼지 감축을 전제로 비전과 전략, 추진과제 선정, 예산 배분 등이 뒤따르는 전형적인 패턴이다. 또 탄소중립 로드 맵은 탄소배출 감축, 에너지 전환효과를 바탕으로 하며 미 세먼지 저감 기본체계와 다르지 않다. 다만 탄소중립은 미 세먼지 저감 추진과제가 포함된 확장된 기후변화 대책으로 구성된다.

이때 탄소중립이 지구 1.5℃ 기후안정을 의도하는 탄소 배출 감축목표 달성 구도에 충실하다는 인식이 보편화되 면, 자칫 탄소중립 사회로의 지향점이 단절될 수 있다. 즉 탄소중립이 탄소배출 감축 가치 외에 또 다른 가치 실현을 외면하면 탄소중립 동력이 약화될 수도 있다는 우려가 있 다. 이를테면, 탄소배출 부문의 탄소 저감 대책 수립·집행 시, 탄소배출 저감 과정에서 직·간접으로 나타나는 대기환 경·온실가스·에너지·안전·생태계·자원순환 등 통합효과 창 출에도 관심을 둬야 한다.

이처럼 정부·지자체는 탄소중립 로드맵 계획 수립에서 탄소중립 플러스(+) 정책을 과감하게 발굴·적용할 것을 검 토해야 한다. 최근 유럽연합 도시들이 공공도로 대상 추진 하는 자동차 속도 제한 및 도심 자전거 전용차로 개설, 그 리고 중국의 태양광 고속도로 등이 기존의 친환경 교통체 계 운영 모습은 탄소중립으로 진화된 사례이다. 그 밖에 폐 기물 자원화 대책을 통한 대기환경 개선, 탄소배출 삭감은 자원순환이 강조된 탄소중립 추진으로 이해된다.

4) 계획·실행·평가·개선의 전 과정 통합관리 모니터링

1.5℃ 기후안정을 향한 탄소중립은 미세먼지 관리와 통 합관리의 한 축이다. 하지만 ‘모든 길은 로마로 통한다’처 럼 인류가 직면하는 기후위기 대응에서 탄소중립이 해결책 으로서 모든 것에 우선하고 있다. 그만큼 탄소중립은 30여 년에 걸쳐 가야만 하는 길고 긴 여정이고, 수많은 난관과 갈등을 풀어나가야 하는 최대 난제이기 때문이다.

그러나 우리나라 탄소중립 로드맵 작성·추진 계획에서 보여준 탄소중립 경로 선택, 과학기술의 개발·적용 시기 등 에 따라 탄소중립 추진동력이 약화될 수 있다는 약점을 갖 고 있다. 여기에 탄소중립 실행에서 탄소배출 감축, 에너지 전환 외에도 환경, 안전, 건강, 에너지, 자원순환, 생태계 보호 등 탄소중립 플러스(+) 효과평가에도 관심을 두어야 한다. 이를테면, ‘계획·실행·평가·개선’의 전 과정 모니터링 을 바탕으로 탄소중립과 미세먼지 형성 원인물질 감축 간 통합관리를 통해 사회적 공·편익 효과를 창출하는 기회이 기 때문이다.

탄소중립 시나리오 시행에서 탄소배출 감축목표에 더해 대기환경 개선목표를 추가해 성과를 평가하는 것도 하나의 방법이다. 다음으로 탄소중립과 미세먼지 개선정책 간 시 너지(synergy) 제고하기 위해 통합관리의 시행착오 사례에 대한 사회적 학습과정이 또한 필요하다.

탄소중립은 미세먼지 개선의 촉진제이다

코로나-19 팬데믹(1급 감염병)의 2급 하향 조정에 따른 일상 회복 움직임, 경제순환 침체 위기감, 탄소중립 추진 등 복잡다기한 사회적 여건 변화에 힘입어 대기환경정책 주요 의제가 세간의 관심에서 멀어지는 분위기이다. 정부 의 최우선 국정과제일 뿐만 아니라 풀뿌리 시정과제인 미 세먼지 개선정책이 본보기 사례이다.

그간 미세먼지 개선을 둘러싼 특별·집중대책 추진 등 추 진 결과, 2015년 관측 이래 2021년까지 지속적인 미세먼 지 개선패턴이 나타나 국민 경계심과 우려가 한풀 꺾인 듯 하다. 세계보건기구의 미세먼지 권고기준에 훨씬 못 미치 는 수준이지만, 어느덧 단기 고농도 미세먼지 에피소드 출 현의 경고는 애써 무시하는 모양새다.

반면 올해부터 탄소중립법 본격 시행에 따라 에너지 전환방식, 탄소 포집·저장·이용 기술 개발·적용, 산업계 ESG(환경·사회·지배구조) 선언 및 RE100(재생에너지 100%) 캠페인 참여 등 탄소배출 삭감목표의 달성 여부에 촉각을 곤두세우는 경향이다. 이 기회에 탄소중립의 탄소 배출 삭감목표 달성에만 국한하지 않고, 미세먼지 개선과 탄소중립 간 공·편익 효과를 제고해 탄소중립 플러스(+) 향한 탄소중립 실천이 필요하다.

유럽연합은 탄소중립 추진에서 탄소배출 삭감목표 달성, 나아가 대기 개선, 건강, 에너지 전환, 자원순환, 생태계 보 전 등을 함께하는 탄소중립 사회 실현으로 다가가고 있다. ‘피할 수 없으면 즐기라’는 말처럼 미세먼지 개선과 탄소중 립 추진에 시민사회는 정부·지자체와 소통·협력해 지속 가 능한 삶의 공간 만들기를 기대한다.