논란 속에 도입된 자치경찰제 시행
제20대 대통령직인수위원회가 지난 4월 말 배포한 「지역균형발전 비전 대국민 발표」에 의하면 첫 번째 국정과제인 지방분권화와 관련해 국가와 지방자치단체 간 기능 재조정의 세부 목표로서 “자치경찰권 강화”가 제시되고 있다. 그 내용으로서 국가경찰로부터 “이원화된 자치경찰제”를 통해 시·도 소속의 자치경찰이 자치경찰사무를 집행하고, 시·도지사가 지휘권과 인사권을 행사하도록 하며, 더나아가 “기초지방자치단체 단위” 자치경찰 시범사업 실시검토를 약속하고 있다.

기실 2021년 7월 1일은 76년 한국 경찰사에 있어 매우 기념비적인 날이었다. 건국 이후 국가경찰체제를 유지했던 대한민국에 자치경찰제가 처음으로 시행됐기 때문이다. 특히 2021년은 지방자치 부활 30년이 되는 해이기에 자치경찰제 도입으로 지방자치제도가 한 단계 더욱 높아지는 계기가 됐다고 평가된다.

그러나 그 수준이 문제였다. 자치경찰제를 도입·실시했다고는 하나, 일원화 모델로서 지방자치단체 소속의 자치경찰관은 없고 기존 국가경찰사무 중 생활안전·교통·경비·수사 업무 중 일부를 자치경찰사무로 지정하고, 그 업무를 맡은 국가경찰관이 있을 뿐이다. 다만 코로나 상황에 따른 재정문제, 일반 국민의 자치경찰제에 대한 낮은 지지율 등을 고려할 때 고육지책의 안이었으며, 혹자는 도입 그 자체만으로도 그 의의가 작지 않다고 본다. 이하에서는 현행 자치경찰제의 의의를 살펴보고 향후 개선 방안을 제시한다.

현행 자치경찰제의 의의
1) 형사사법개혁의 산물
자치경찰제는 전 정부의 국정과제 중 권력기관의 민주적 개혁 과제로 접근됐다. 즉 ‘국민이 주인인 정부 → 전략 4 : 권력기관의 민주적 개혁 → 13. 국민의, 국민을 위한 권력기관 개혁 → (광역 단위 자치경찰) 2017년부터 자치경찰 관련 법률을 제·개정하고 2021년 시범실시를 거쳐2022년 전면 실시’라는 체계 내에 자리 잡고 있다.

자치경찰제는 수사권 조정 및 공수처 설치라는 검찰개혁과 연계됐다. 특히 수사권 조정과 자치경찰제 간 연계성을 부인하고 별개 사안이라고 언급되기도 했으나, 2019년 2월 14일 더불어민주당, 정부, 청와대는 자치경찰제 도입 관련 당·정·청 협의회를 개최하고 ‘자치경찰 입법화’에 대한 주요 내용과 추진 일정 등을 논의했다. 그리고 다음 날 2월 15일에 국가정보원, 검찰, 경찰 등 권력기관 개혁보고회에서 문재인 대통령이 국회 사개특위에서 논의되고 있는 공수처 설치, 검경 수사권 조정 문제를 자치경찰제와 연동시킬 것을 밝힘으로써 정책연동이 공식적으로 확인됐다.

2) 야당의 반대 없는 신속한 입법과정
현행 자치경찰제도는 20대 국회에서 추진되던 홍익표의원이 대표발의한 ‘경찰법 전부개정법률안’ 및 ‘경찰공무원법 전부개정법률안’(의안 번호 2019125)에서 제안된 ‘이원화 모델’이 아니라, 21대 국회 개원 후 2020년 8월 4일 김영배 의원이 대표발의한 ‘경찰법 전부개정법률안’ 및 ‘경찰공무원법 전부개정법률안’(의안 번호 2102684)에 따른 일원화 모델이다.

이러한 일원화 모델은 발의 후 4개월여 만에 빠른 속도로 국회를 통과했는데, 이러한 빠른 국회 통과에는 2021년부터 시작되는 새로운 형사소송법 시행과 발맞추고 대통령 임기 후반으로 넘어가면 개혁법안 통과가 어렵다는 상황 등이 반영된 것으로 평가된다. 더욱이 약간의 이의는 있었으나 고위공직자범죄수사처 설치와 같은 야당의 적극적인 반대는 없었으며, 자치경찰제 자체에 대해 야당도 관련 대안을 제시하는 등 기본적으로 찬성하는 입장을 견지했기 때문에 이러한 빠른 시행이 가능했다.

3) 과도기 모델로서의 장단점
일원화 모델은 이원화 모델과 비교할 때 자치경찰제가가야 할 방향에서 과도기 모델에 해당한다. 심지어 논자에 따라서는 이원화 모델도 서울시 자치경찰제 안에 비해 하나의 과도기 모델로 평가한다. 아래 비교표는 현행 모델의 원천이 됐던 김영배 의원 안을 여타 2개 모델과 비교한 것이다.

김원중(2020, 「일원제 자치경찰제도 도입 모델에 대한 자치성 검토」)은 김영배 의원 안에 대해 ‘자치성 부재’라고까지 평가하기도 하나, 개정 경찰법 제2조를 통해 국가 외에 지방자치단체에 치안활동에 대한 책무를 부여하고, (기존 국가경찰위원회와는 성격이 상당히 다른) 독립성을 갖춘 자치경찰위원회가 출범하고 있다는 점에서 자치성이 부재한 정도는 아니라고 볼 수 있다. 다만 이러한 자치성은 상대적으로 매우 제약되고 있는데, 기존 국가경찰 내기능과 인력의 이관 없이 국가경찰이 그대로 존치하는 소위 일원화 모델이 채택됐기 때문이며, 그에 따라 자치단체장과 자치경찰위원회의 조직권, 인사권, 재정권 등이 상당히 제약을 받고 있다.

현행 자치경찰제는 기존 국가경찰체제를 그대로 유지하기 때문에 최소한 일반 국민은 변화를 체감하기 힘들며,이는 달리 말해 제도 변경에 따른 혼란을 국민은 겪고 있지 않다는 점에서는 긍정적 편익이 있다. 또한 신규 채용,훈련, 각종 시스템 운영, 장비 구매 등이 국가 전체적으로 관리되기 때문에 규모의 경제 효과가 그대로 실현된다는 장점도 있다.

4) 이해관계자의 수용력이 낮은 모델
자치경찰제 법안에 대한 이해관계자별 수용력은 상이했다. 일반 국민의 경우, 2020년 시행했던 설문조사에서 김영배 의원 안과 홍익표 의원 안 모두에 대한 찬성률이 50%내외여서 보통 수준으로 평가되나, 서울시 안에 대해서는 찬성률이 14.5%에 불과해 수용력이 매우 낮은 것으로 평가할 수 있다(신현기 외, 2017, 『서울시 특별사법경찰 10년, 자치경찰제로의 전환을 위한 발전방안 연구』 박준휘외, 2020: 611 재인용).

일선 경찰의 경우, 2020년 설문조사 결과 어떤 형태의 자치경찰제도이든지 반대한다는 의견이 60.9%로 가장 높았고, 홍익표 의원 안에 대한 찬성은 18.1%, 김영배 의원안에 대한 찬성은 8.3%에 불과했다. 이는 홍익표 의원 안에서는 자치경찰 전환을 통해 상대적 이점(복지, 인사 등)에 대한 기대가 있었으나, 김영배 의원 안에서는 보상은 불확실하면서도 업무량과 통제가 커질 가능성이 있기 때문으로 해석할 수 있다.

반면, 경찰 고위직은 심층면접 결과를 바탕으로 수용력을 살펴보았는데, 서울시 안에 대한 매우 낮은 수용력은 국가경찰이 형해화될 수 있다는 우려가 크기 때문으로 판단되고, 김영배 의원 안은 지휘 혼란 등에 대한 우려로 수용력이 낮았고, 상대적으로 홍익표 의원 안에 대해서는 보통 수준의 수용력을 보였다.

마지막으로 자치단체장의 경우, 자치단체의 권한 수준이 확연히 차이 나기 때문에, 서울시 안에 대한 수용력이 가장 높고, 다음으로 홍익표 의원 안, 김영배 의원 안 순으로 수용력이 높았다.

앞으로의 개선 방안
첫째, 자치경찰사무와 관련된 문제이다. 자치경찰사무범위 한정으로 일반-치안행정 연계 신규 사무 발굴이 어려우며, 위원회가 신규 사무 발굴 시 시·도 및 시·도경찰청에서 업무·책임 가중 등의 우려로 소극적으로 대응하는 문제가 제기된다. 따라서 신규 사무 발굴·선정 시 시·도 조례로 규정할 수 있도록 지방 자율권을 부여하고, 자치경찰제 취지에 맞는 지역맞춤형 신규 사업 추진을 위한 자율성 있는 국비 지원이 필요하다고 본다.

특히 자치경찰사무의 범위와 관련해 경찰법상의 규정을 열거주의와 예시주의로 보는 입장이 나뉘고 있는데, 기본적으로 자치사무 수행의 보충성 원리에 비추어 볼 때 예시주의로 보는 것이 타당할 것으로 보인다. 다만 이 사례는 인천 지하철 임산부석 관리 조례 논란 사례에서 보듯 규범적 차원의 접근 외에 현장 문제에 대한 적실성 있는 접근 또한 고려돼야 한다.

둘째, 시·도자치경찰위원회 인사권 문제이다. 자치경찰사무 담당 공무원이 국가경찰사무와 자치경찰사무를 같이 수행하는 경우 개인별 사무분장이 수시로 변경돼 위원회 임용권에 혼란이 발생하고 있으며, 자치경찰사무 담당 공무원에 대한 근무평정 및 승진심사 등 권한 부재로 지역치안에 대한 책임성 및 지휘·감독권이 약화될 우려가 있다.

이는 기본적으로 지방기관이 국가기관 소속 공무원을 지휘·감독하는 데 따른 문제로, 이원화 모델이 도입됐다면 아예 생기지 않을 문제이다. 과연 자치경찰위원회가 하위직 경찰의 인사까지 관여해야 할까? 해외사례를 볼 때, 현장을 통제하는 지휘관(시·도청장, 서장, 과·계장급)에 대해서만 위원회가 인사권을 확실히 보유하고, 그 아래 계급에 대해서는 기본적으로 지휘관에게 일정 수준의 인사권을 부여하는 것이 적절할 것으로 생각된다.

문제는 현행 자치경찰제는 이러한 지휘관에 대한 인사권은 물론 하위 계급에 대한 인사권도 제대로 갖고 있지 못하다는 점이다. 때문에 현재의 수준에서 일정 수준의 타협안 도출이 불가피하다. 특히, 자치경찰사무 담당 공무원임용권 범위를 ‘개인’이 아닌 ‘부서’ 기준으로 하는 점은 우선적으로 고려해야 한다. 자치경찰사무 담당 공무원에 대한 위원회의 근무평정 권한 부여, 특별승진제도 신설, 승진정원 별도 배정 및 승진추천권 부여도 적극적으로 고려돼야 하며, 임용권 행사를 위한 경찰 인사관리시스템 접근권한을 부여하는 문제는 너무나도 기초적인 권한으로서 가능한 범위 내에서 최대한 보장돼야 한다.

셋째, 예산 혹은 재정 관련 문제이다. 경찰법 제34조에 의하면 자치경찰사무의 인력, 장비 등 소요 비용을 국가가 지원하도록 규정하고 있으나, 기존에 편성된 경찰 사업비 외에 국비 지원은 없는 상황이다. 시·도자치경찰위원회사무국 운영비 및 인건비 전부, 자치경찰사무 신규 사업비 및 자치경찰사무 담당 공무원 후생복지 예산 모두 전액 지방비로 부담되고 있는 상황에 대해 지방자치단체의 불만이 크다.

이런 상황에서 2022년 자치경찰사무 사업비를 국고보조금으로 지원하고, 2023년부터는 ‘2단계 재정분권 지방이양사업’에 이를 포함시킬 예정으로 알려져 있다. 자치단체에서는 제주 사례처럼 과태료·범칙금 등을 자치경찰 재원으로 활용할 수 있도록 건의하고 있으며, ‘(가칭)자치경찰교부세’ 신설 등을 통한 포괄적 재정 지원 필요성을 강조하고 있다. 또한 ‘2단계 재정분권’ 지방소비세율 인상분 산출 과정에서 2022년 국고보조금 규모보다 과소 산정되지 않도록 예산 전환율이 결정돼야 한다고 보고 있다.

사실 자치경찰제는 국가경찰제에 비해 값비싼 제도이다. 값비싼 제도를 운영하는 만큼 그만큼의 편익이 주민에게 제공되고 있음을 자치단체는 보여야 할 책임이 있고, 국가는 그러한 서비스에 대응하는 재정력을 뒷받침해야 한다. 제도 전환에 대한 합의가 이뤄졌다면, 그러한 전환의 기초가 되는 재정 또한 같이 가야 할 것이다.

넷째, 관련 기관과 관련자의 관행과 인식의 문제이다. 경찰청에서 업무협조 형식의 지시·계획 등의 지속적인 하달로 위원회의 실질적 지휘·감독이 형해화된다는 의견이 적지 않다. 시·도 및 시·도의회의 자치경찰제도에 대한 전반적인 이해도 부족 등으로 일반행정-치안행정 연계사무추진이 어렵다는 지적도 있다. 자치경찰위원회 신설 이후 시·도 및 시·도경찰청은 기존에 양 기관이 수행하던 예산사업 등을 모두 자치경찰위원회에서 협의·조정해줄 것을 요청하는 경우 역시 있다고 한다. 자치경찰위원회가 심의·의결한 사항은 시·도경찰청에 대해서만 유효해, 시·도 및 교육청 등에는 이행을 담보할 수 있는 제도적 장치가 미비하다는 지적도 있다.

이러한 문제들은 규범적 차원의 문제라기보다 제도의 취지를 잘못 이해해 발생하는 문제들이다. 자치경찰위원회의 지휘·감독을 실질화하고, 시·도경찰청의 업무혼선을 방지하기 위해 경찰청 본청의 지시·계획 하달이 자제될 필요가 있으며, 향후 경찰청 본청의 역할과 기능에 대한 평가가 이뤄져야 할 것이다.

한편, 시·도자치경찰위원회는 자치경찰사무 담당 공무원에 대한 임용권을 보유하고 있음에도 불구하고 시·도경찰청 자치경찰 부서 조직개편 및 정원 조정에 관한 권한이 전무한 상황이다. 경찰청 본청에서 자치경찰사무 담당 부서의 조직 및 정원 축소, 사무분장의 조정과 전보 등을 시행하는 경우 자치경찰위원회와 아무런 협의 과정도 없다. 자치경찰위원회 혹은 위원장협의체로부터 관련 사전 의견을 청취하거나 관련 절차를 제도화하는 것을 고려해야 할 것이다.

다섯째, 시·도경찰위원회 내부 운용의 문제이다. 합의제행정기관의 특성상 긴급한 처리를 요하는 심의·의결 안건에 대해서 신속한 대응이 곤란하거나, 자치경찰사무 담당공무원 휴직·복직 등 수시·단순 안건 등에 대해 서면심의 및 사무국 전결 처리 규정이 미비해 비효율이 초래되고 있기도 하다. 위원회의 효율적 운영을 위해 시의성이 필요한 긴급 안건, 일반적 수시·단순 안건은 서면심의·의결 및 위원회 전결 규정을 제도화할 필요가 있다.

또한 자치경찰사무 담당 공무원의 시·도의회 출석 의무부과 등을 위해 지방자치법 및 경찰법 개정도 고려해볼 필요가 있다. 이에 대해 경찰의 정치적 중립성을 저해할 수 있다는 의견도 있으나, 국가경찰제하에서 국회에 나가 출석·답변하는 것과 자치경찰제하에서 지방의회에 나가 출석·답변하는 것을 달리 볼 이유는 없다고 본다.

한편, 시·도자치경찰위원회는 감사업무 시 경찰시스템(폴넷, TCS, KICS 등)에 대한 열람이 불가능한 상황이다. 현재 국가경찰과의 ‘합동감사’라는 형태로 감사가 진행되고 있는데 실질적인 감사에 한계가 있다. 위원회의 자치경찰사무 감사 시 경찰시스템 접근성은 최소한의 조치이므로 허용돼야 할 것이며, 위원회의 감사 행정에 대한 국가차원의 교육 및 시·도별 감사업무 정보공유시스템 또한 구축될 필요가 있다.

지난 1년은 제도가 안착하는 과정
앞서 제시한 개선 방안들은 이원화 모델이 도입됐다면 자연스럽게 해결될 문제들이 대부분이다. 무엇보다도 현정부에서 이원화 모델 도입을 추진하겠다고 공약한 이상문제해결의 가능성은 높다.

다만 기존 이원화 모델에서 논의된 모델보다 더 많은 자치성이 부여되는 ‘서울시 안’ 모델이 도입되는 것도 고려해 볼 수 있다. 이 경우 대부분의 경찰 기능과 물적·인적 자원등이 자치단체로 온전히 이관하게 됨으로써 추가 소요 비용을 최소화하고, 상대적으로 높은 효율성을 견지하면서도 국민 혼란이 최소화될 수 있기 때문이다.

 문제는 과연 그러한 과단성 있는 분권화를 추진할 수 있을까 하는 점이다. 기본적으로 보수의 정치적 가치는 분권보다는 통합을 지향하기 때문이다. 이 경우 앞서 제시한 개선 대안들을 순차적으로 채용함으로써 현행 자치경찰제구조 내에서 실질적 분권화라는 개선을 도모하되, 통합적 조정권 또한 잃지 않는 효과를 가져올 수 있다. ‘서울시 안’이 궁극적으로 지향해야 할 자치경찰제 형태라 하더라도 이를 진행하는 속도는 제반 여건을 고려하는 것이 현실적이다.

곧 자치경찰제 시행 1주년이 된다. 지난 ‘1년 경찰의 변화를 시민이 체감했는가’라는 질문에 대해 대개는 아무런 변화도 느끼지 못했다고 대답할 가능성이 크다. 그렇다고 이를 실패로 평가해서는 안 된다. 현 단계는 경찰행정과 지방행정의 상호학습 시기이며, 시민이 지난 1년간 큰 혼란을 느끼지 못했다는 것 자체가 정책의 안착 과정으로 평가될 수도 있기 때문이다.

애초부터 이원화 모델이 도입됐다면, 경찰행정과 지방행정의 연계라는 문제에 대해 지금처럼 고민하지 않았을 것이나, 적지 않은 혼란이 초래됐을 것이다. 가장 분권화된 경찰체제를 가졌으면서도 경찰행정과 지방행정 간 연계를 수십 년간 고민하고 있는 미국의 사례를 고려해 볼때, 현행 자치경찰 체제에 대한 고민은 하나의 행운(최소한 다행스러움)으로 볼 여지도 있다.

※ 이 글은 한국형사·법무정책연구원 보고서 박준휘 외(2021), 「현행 자치경찰제의 의의와 개선 방안」을 기초로 함