서울의 주민자치는 주민자치회를 시민단체에 위탁해 중간지원조직이라는 미명 아래 주민자치 현장을 심각하게 왜곡하고 훼손시킨 대표적인 사례로 꼽힌다. 고 박원순 전 서울시장이 주도한 마을공동체사업과 서울형 주민자치는 철저하게 실패한 정책이라는 지적이 큰 상황이며, 되레 시민단체 몸집 키우기에만 치중했다는 비판의 목소리 역시 적지 않다.

이는 방만하고 부실한 운영을 이어온 서울시마을공동체종합지원센터 폐지로 증명된 바 있다. 따라서 오늘 열린 서울특별시 주민자치 실질화 정책 토론회는 서울의 주민자치가 마주한 문제점과 한계를 비판적으로 성찰하고, 서울 주민자치를 다시 세우기 위한 실제적 대안 모색의 시간으로 채워졌다.

발제를 맡은 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 토론회 말미에 “서울시는 새로운 주민자치 모델 구축을 위해 서울연구원 같은 곳에 주민자치 연구용역을 주고 행정안전부라면 아마도 한국지방행정연구원에 연구를 맡길 것이다. 그렇다고 새로운 결과가 나올까? 의구심이 든다”라며 “주민자치는 행정학의 한 분야가 아니다. 정치, 행정, 사회, 정책, 철학, 역사, 종교 등 다양한 학문이 복합적으로 엮여 있는 복잡다변한 영역이 주민자치다. 주민에 근거를 둔 주민자치는 연구원 단위에서 할 수 있는 게 아니라는 결론이 나온다. 서울시가 직접 만들 것을 권한다. 각계각층 전문가들을 다 불러 심도 있는 숙의 과정을 거친 후 주민자치 현장의 의견까지 반영한다면 충분히 훌륭한 서울의 주민자치를 만들 수 있을 것”이라고 제안했다.

주민에게 다가가는 발전적 주민자치 대안 기대
본격적인 토론회 전에 열린 사전행사는 송경택 의원(서울특별시의회 행정자치위원회 부위원장)이 사회를 맡아 진행했다. 송 의원은 “바쁜 와중에도 토론회에 참석해 주신 여러분께 감사드린다. 주민자치 실질화라는 오늘 토론회 취지에 걸맞게 다양하고 실질적인 주민자치 관련 대안이 제시되기 바란다”라고 전했다.

주요 내빈들의 축사가 이어졌다.

남창진 서울시의회 부의장은 “오늘 같은 토론회가 반드시 필요하다. 지방자치는 반드시 발전되어야 하고 주민자치가 그 기반이 되어야 한다. 부디 서울 지방자치, 주민자치 발전을 위해 부단히 노력해 주시기를 부탁드린다”라고 전했다.

최호정 서울시의회 국민의힘 대표의원은 “오늘 토론회는 반드시 참석해야 한다고 생각했다. 서울형 주민자치회가 여러 문제점이 많다는 것을 알고 있다. 오늘 토론회에서 진정한 주민자치, 주민을 위한 주민자치가 구현되기 위한 바람직한 대안이 마련되기를 바란다”라고 전했다.

김영옥 서울시의원은 “주민자치는 각 구에서 중요시 여기는 화두다. 서울의 주민자치가 다시금 거듭나 발전적인 방향으로, 주민들에게 가까이 다가가는 방향으로 정책적 제안이 토론회에서 제시되기 바란다”라고 전했다.

사전행사가 끝나고 토론회가 시작되었다. 박성연 의원(서울특별시의회 도시안전건설위원회)이 좌장을, 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장이 ‘한국 주민자치의 과거 현재 그리고 미래’라는 주제로 발제를, 그리고 이성배 의원(서울특별시의회 주택공간위원회), 최흥옥 회장(강서구 주민자치협의회), 김봉수 회장(신촌동 주민자치회), 김찬동 교수(충남대학교 도시자치융합학과), 이동호 변호사(법무법인 온다), 채진원 교수(경희대학교 공공거버넌스연구소), 이봉희 자치팀장(서울특별시 자치행정과)이 지정 토론자로 나섰다.

좌장을 맡은 박성연 의원은 모두발언을 통해 “주민자치는 각 자치구에서 가장 뜨겁게 논의되고 있는 주제다. 서울형 주민자치회는 운영상 여러 가지 문제점과 한계가 드러난 바 있다. 확대냐 축소냐의 논란도 뜨겁다. 서울시 각 자치구마다 처한 여건과 환경이 다른 만큼 오늘 토론회에서 제기된 다양한 의견이 각 구에서 주민자치회의 개선점을 찾는데 도움이 되기를 바란다”라고 말했다.

 
첫 단추부터 잘못 꿰진 주민자치...행안부 표준조례가 왜곡 부추겨

전상직 회장의 발제가 시작되었다.

전 회장은 “단체자치 30년, 주민자치 20년 넘었지만 주민자치는 예나 지금이나 그대로다. 단체자치는 발전할 수 있도록 분권에 의해 합당한 권한을 부여 받았지만 주민자치는 그러지 못했기 때문”이라며 “한국 주민자치는 주민도 자치도 없다. 주민자치회 법, 회장 선출, 회원 총회, 조직과 인력, 자치사무와 재정 등에 대한 권한이 모두 부재되어 있다. 주민이 자발적, 자주적, 자율적으로 자치할 수 있도록 주민자치회에 분권해 줘야 한다”라고 발제의 포문을 열었다.

그는 또 “하지만 현재의 주민자치는 읍면동장 보다 아래에 있다. 시장, 군수, 구청장은 어떠한가? 시민단체에 주민자치를 위탁해 행정과 정치에 의한 관치로 변질된 현실”이라며 “주민자치가 첫 단추부터 잘못 꿰졌기 때문이다. 김대중 정부는 혁신적인 주민자치회 설치를 추진했지만 관료의 반발에 부딪혀 주민자치센터의 프로그램을 담당하는 주민자치위원회로 격하시켜 버렸다. 그마저도 일체의 권한 없이 읍면동장 하부조직으로 전락시킨 것”이라고 강하게 비판했다.

이어서 전 회장은 행정안전부 표준조례안에 의해 주민자치가 철저하게 왜곡되었다며 그 증거를 다음과 같이 설명했다.

“지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제27조 주민자치회 설치에 관해 ‘풀뿌리자치 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍면동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다’는 조항을 행안부 표준조례에서는 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’이란 문구를 삭제해 버렸다. 이로 인해 주민자치회의 회칙 제정권은 박탈되었고 대신 시군구 조례에 묶여 관치화된 것이다. 주민자치회장 선출권도 박탈되고 공개추첨으로 무력화시켰다. 재정권 역시 빼앗아 시군구 예산에 의지하게끔 예속화 시켜 버렸다. 결국 지금의 주민자치회는 주민이 아닌 소수의 위원만으로 구성된 심각하게 기형적인 구조다”

 
위헌소송까지 제기된 무차별 사전의무교육
전 회장은 특히 사전의무교육과 추첨제로 이어지는 대다수 지역의 주민자치위원 선정방식을 강도 높게 비판했다.

“불명확한 공고를 통해 공개모집하고 사전의무교육을 무차별 강제한 뒤 지원자의 동기 부여마저 꺾는 추첨으로 선정되는 위원 선정방식은 주민의 주민자치회 진입을 원천 봉쇄해 놓은 것”이라며 “주민자치회는 대표성과 사회성 그리고 신뢰성이 높아야 한다. 그런데 이렇게 위원을 선정하면 주민자치회의 자치사업은 연속성을 보장하지 못한다. 자치계획 수립 같은 기본적 사무조차 불가능하다”라고 성토했다.

전상직 회장의 주장대로 주민자치위원에 대한 무차별적인 사전의무교육은 헌법상 공무담임권 및 평등권을 침해한다는 이유로 헌법소원심판이 청구되어 관련 조례 조항이 헌법재판소 재판부 심판에 회부되어 심리 중에 있다.

전 회장은 또 “주민자치회에게 할 수 없는 사무를 강요한 점도 큰 문제”라며 “주민자치위원의 능력 부족 탓이 아니다. 권력화, 이익화, 신분화가 문제다. 주민자치는 행정 서비스나 시민운동과 전혀 다르다. 쉽고 재미있고 비용이 적게 드는 일들이 바로 주민자치의 일”이라고 설명했다.

그리고 “주민자치회에 주민이 자치할 수 있도록 권리와 행위능력을 부여해야 한다. 그런데 봉사활동을 사업화하는 행정과시형 사업이나 시민단체 활동을 사업화하는 완장형 사업만 종용하고 있다. 공동체 생활에 필요한 마을서비스 사업 같은 주민자치형 사업은 진행되고 있지 않은 현실”이라고 비판했다.

감당하기 힘든 규모의 읍면동 주민자치회, 명백한 정책 오류
이어서 전 회장은 주민자치회의 설치 구역 및 계층에 대해서도 강도 높은 비판의 메시지를 던졌다.

“읍면동 단위에 주민자치회를 설치한 것은 명백한 정책 오류다. 한국 읍면동은 대다수가 자치단체에 가까운 큰 규모다. 인구도 무보수 명예직의 비상근 주민자치회가 감당할 수 있는 규모가 아니며, 면적에서도 생활 관계가 형성될 수 있는 곳이 아니다”라며 “주민자치회를 통리 계층에 설치하는 것이 이론이나 현실적으로 가장 적절하고 기존의 행정 보조기능을 주민자치회로 전환하면 주민자치 실질화를 앞당길 수 있을 것”이라고 주장했다.

전 회장의 이론대로 이중구조 주민자치회는 지역이나 주민을 대표하는 자치기능, 자치단체와 협력하는 협치기능으로 구분된다. 따라서 자치기능을 통리에 두고, 협치기능을 읍면동에 두는 이중구조로 주민자치회 설계가 충분히 가능하다.

한편, 주민자치회가 직접 주민자치센터를 운영해 주민들과 소통하고 주민자치의 기틀을 다져야 한다고 주장한 전상직 회장은 “주민과 주민자치회는 충분한 자치역량을 가지고 있다. 하지만 행정이나 정치에서는 주민에게 자치역량이 없다고 호도한다”라며 “물론, 분권 없는 자치역량은 민원의 소지가 되고 정치적으로 편향될 우려가 있다. 하지만 주민의 개인역량을 집단의 역량으로 발전시킨다면 누가 가장 경계하게 될까? 읍면동장이나 지방의원들일 것이다. 그럴수록 주민자치회가 주민에게 자치의 동기를 부여하고 지속적으로 숙성시켜줘야 한다. 더불어 지역 특성과 사회, 사업 등에 따라 주민자치회의 유형을 특화시켜 차별화할 필요가 있다. 다양한 맞춤형 주민자치회 모델이 필요한 것”이라고 설명했다.

시민단체 위탁해 버린 주민자치...단체장과 의회 모두 공범
이어서 그는 주민자치회를 주민 동의 없이 마음대로 시민단체에 위탁한 것이 행정과 정치가 주민자치에 저지른 가장 큰 폐단이라고 날카롭게 꼬집어 말했다.

“표준조례 제21조(지방자치단체의지원) ‘⑧시장(또는 군수·구청장)은 필요하다고 인정하는 경우에는 관련 법인 또는 단체 등으로 하여금 주민자치회의 설치·운영을 지원하게 할 수 있다’는 조항에 근거한 것”이라며 “시장·군수·구청장이 시민단체에 주민자치를 위탁했고, 위탁 받은 시민단체는 중간지원조직이라는 허명 아래 주민자치를 간섭하고 침해하며 완전히 지배해 버렸다”라고 강하게 비판했다.

이어 “관련 조례를 통과시킨 지방의회도 주민자치를 훼손시킨 공범과 다를 바 없다. 주민자치를 포괄적으로 위탁시키는 조례를 알고도 통과시켰다면 무책임의 극치이고, 모르고 했다면 무지의 산물이기 때문이다”라고 강조했다.

그는 덧붙여 “이 같은 참사는 서울형 주민자치회에서 이미 확인되었다. 서울형 주민자치회는 서울시마을공동체종합지원센터-마을자치센터-동자치지원관으로 이뤄지는 철저한 수직체계를 구축해 주민자치회를 가장 말단에 던져 버린 것”이라고 지적하며 “행안부의 주민자치회 시범실시 사업은 최초 87개로 시작한 것이 2022년 8월 현재 1,305개 읍면동으로 펴진 상태다. 그것도 기존 주민자치위원회에 대한 객관적 평가와 냉철한 분석조차 없는 채로 말이다. 가장 큰 문제? 일체의 주민 동의 없이 무차별적으로 실행 중이라는 점이다”이라고 강하게 비판했다.

고 박원순 전 서울시장이 주도한 마을공동체사업과 서울형 주민자치는 실패한 정책이라는 지적이 큰 상황이다. 오히려 시민단체 몸집 키우기에만 치중했다는 비판의 소리가 적지 않다. 주민자치회를 시민단체에 위탁해 중간지원조직이라는 명패 아래 주민자치 현장을 심각하게 왜곡, 훼손시킨 대표 사례가 서울의 주민자치이다. 방만하고 부실한 운영을 이어온 서울시마을공동체종합지원센터 폐지가 이를 증명한다.

새로운 ‘서울형 주민자치모델’ 시에 제안
발제가 끝나고 본격적인 토론에 들어갔다.

이성배 의원(서울특별시의회 주택공간위원회)은 “지방자치시대에서 참으로 중요하고도 어려운 게 주민자치다. 다시 공론의 테이블에 올렸다는데 의미가 있다”라며 “바쁜 일상 속에서 주민자치에 대한 관심이 많이 줄어들고 있고 특정인만 참여하는 게 주민자치라는 지적도 있다. 그러나 주민자치를 말하지 않고 지방자치를 말할 수 없다”라고 전했다.

이 의원은 “주민이 지역의 일을 다스리는 일은 관료중심의 단체자치가 아닌 주민을 위한 주민자치가 되어야 한다. 더 많은 주민이 더 다양한 지역의 일에 참여해야 하며 이를 위해서는 지난 6년 간 시행해 온 서울형 주민자치회 시범사업을 점검하고 평가해야 할 시기다”라며 “서울이라는 거대도시의 특성에 맞는 주민자치, 주민이 공감하는 주민자치를 진지하고 솔직하게 고민해야 할 것”이라고 설명했다.

그는 이어서 “지금까지의 주민자치 제도와 정책이 과연 주민 중심으로 구현되었는지 의문이 든다. 무엇보다 주민자치 확대를 위해 막대한 예산을 투입했는데 얼마나 실효성이 있었는지 짚고 가야 한다”라며 “모든 것을 공개된 자리에 펼쳐 놓고 주민자치 정신을 제대로 실현시킬 최적화된 모델을 고심해 봐야 할 것”이라고 제안했다.

이 의원은 특히 “서울시 주민자치의 명확한 모델을 제시하되 주민들의 이해와 공감을 얻는 과정이 선행되어야 한다. 아시다시피 가장 많이 지적된 사항이 서울시마을공동체종합지원센터를 비롯해 각 자치구 마을자치센터 운영이다. 그러나 센터의 운영을 위해 많은 예산을 차지한 것이 인건비다”라며 “문제는 정작 주민이 체감한 것은 없고 특정 시민단체 배 물리기에 몰린 것 아니냐는 지적이 크다”고 꼬집어 말했다.

이 의원은 또 “물론 참여한 주민들은 의제 선정이나 진행 과정이 체계적이었다고 말하기도 한다. 따라서 이제는 서울시가 현장의 목소리에 귀 기울일 때다. 주민의 참여를 넓히고 실효성을 높이기 위해 탁상공론, 행정지침 위주로 움직여서는 주민 중심의 주민자치는 요원할 뿐이다”라고 강조하며 “초고령사회로 진입하면서 은퇴 후 지역사회에 기여하고자하는 분들이 늘어날 것이다. 자신의 분야에서 전문직으로 경험을 쌓은 지역 주민이 재능기부 차원에서 주민자치에 참여해 지역을 위해 역량을 발휘할 기회를 제공하는 것은 어떨까”라고 제안했다.

그는 끝으로 “새로운 시대에 맞는 새로운 주민자치 모델을 개발해야 한다. 이를 위해 서울시 자치행정과에서는 연구용역을 검토할 것을 요청드린다. 예산이 필요하다면 의회에서 적극적으로 협조하겠다”라고 주문했다.

 
민관추진위원회 구성으로 ‘New서울형 주민자치회’ 추진

최홍옥 강서구 주민자치협의회장은 “서울시와 일부 구청은 주민자치 사업 지원이 전무하다. 또 고 박원순 서울시장 재임 당시 보조금 지원 정책 정도를 고무적으로 평가해 주민자치를 박원순표 치적으로 치부하는 것은 부당하다”라며 “현 정부의 국정과제는 물론 윤석열 대통령의 대선 후보 당시에도 구체적인 주민자치 공약과 정책이 부재된 것은 안타깝기 그지없는 현실”이라고 지적했다.

또한 “현재의 주민자치회는 상위의 전국 조직이 없어 광역 차원 정보 공유가 곤란할 뿐 아니라 타 지역의 성공과 실패의 사례를 직간접적으로 체험, 학습할 수 없는 상황이다. 따라서 유익한 주민자치 정보의 교류 및 협력, 발전을 촉진시킬 수 있는 상위 개념의 전국 단위 광역 주민자치 조직을 설치해야 할 것”이라고 전했다.

그는 또 “지방분권법 제28조에서 규정한 주민자치회의 기능 활성화를 위해 위탁 업무를 발굴 추진 할 수 있는 제도적인 장치가 필요하다”라며 “주민자치회에서는 시범사업 과정과 더불어 확대된 주민자치 사업 과정을 통해 자치역량이 축적되어 위수탁 업무를 수행할 충분한 능력과 자질이 갖춰져 있다고 생각한다”라고 주장했다.

최 회장은 “주민의 자율적 참여 확대로 주민화합과 발전을 구현하는 한편 주민자치회가 지속가능한 활동을 영위하도록 주민자치회 사무국 시스템을 구축해야 한다”라며 “서울시의 특성과 환경에 적합한 맞춤형 모델인 ‘New서울형 주민자치회’를 만들기 위한 민관추진위원회 구성을 요청한다”라고 말했다.
 

중간지원조직, 주민자치회 하부조직으로 만들어

김봉수 신촌동 주민자치회장은 “주민자치회는 중간지원조직의 성과를 위해 동원되는 하부조직으로 전락해버렸다. 또한 중간지원조직이 지지 또는 지원하는 정당의 정책 방향을 주민에게 주입시켜 주민자치회를 하부조직 중 일부로 만들었다”라며 “예산 집행 및 자치회 운영 등 주요 권한이 중간지원조직에 집중되었고 그들의 일정에 의해 주민자치회가 좌우되고 있으며 중간지원조직만의 성과를 위해 자치회가 이용된 것”이라고 지적했다.

그는 또 “특히 지역 사회 현황에 대한 논의 및 숙원 사업 정책화는 물론 자율적 운영과 정책 제안, 행정업무 수탁 등 주민자치회가 본질적 기능을 전혀 수행하지 못하고 있다”라며 “심지어 ‘주민자치회의 역량이 부족하다’는 논리를 내세워 자치회가 지역 현안을 논의하고 정책을 제안하는 것을 봉쇄하였다”라고 주장했다.

김 회장은 “지방분권의 가장 기초단위인 동 주민자치회의 기능적 본질인 주민의견 수렴을 통한 정책 및 조례 제안 등에 대한 안내나 교육 없이 예산 사업만 제안하는 것은 주민자치회를 활용한 지방분권 실행과는 전혀 상관 없어 보인다”라며 “이를 해결하기 위해서는 지방분권법과 조례로 확보된 주민자치회의 기본업무를 충실하게 실행할 수 있게 하는 동시에 주민자치회가 기초의회의 일부 기능을 가지는 것도 필요해 보인다”라고 제안했다.

그는 덧붙여 “주민자치회의 잘못된 운영은 단순히 자치회만의 문제가 아니라 주민참여예산, 협치, 도시재생 등 고 박원순 전 서울시장의 시민단체가 주관하던 사업이 갖고 있는 공통 문제”라며 “주민자치회 등 민간조직을 시민단체의 하부조직으로 만들어 시민단체의 수익을 위한 수단으로 활용하고 시민단체가 지지하는 정당을 홍보하고 세력 확대를 위한 이용하고 있다”라고 꼬집어 말했다.

김 회장은 마지막으로 “제대로 된 주민 중심 자치가 활성화되기 위해서는 주민조직으로서의 의무만 부과하지 말고 지방정부의 권한을 일정 부분 이양해줘야 할 것”이라고 주장했다.

주민참여 제고 및 주민자치위원 대표성 확보 시급

이봉희 서울특별시 자치행정과 자치팀장은 “주민자치회 설치의 추진 근거는 지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제27~29조, 서울특별시 주민자치 활성화 지원에 관한 조례 및 각 자치구별 조례에 있다”며 “현재 25개 자치구에서 연차별 확대 방식으로 주민자치회 시범실시 추진을 진행 중인데 25개구 426개동 중 22개구 261개동이 도입한 상태”라고 전했다.

그러나 이 팀장은 “문제는 서울시의 획일적인 지원 설계를 통한 주민자치회 양적 확대에만 치중한 점에 한계가 있다”라며 “조사결과에 따르면 주민자치위원 신청자 수는 주민 1천 명 당 2.3명 수준이고 참여경험이 없는 주민 중 68.2%가 향후에도 주민자치회 참여 의향이 없다고 응답했다. 주민총회 평균 투표율 역시 1.7%로 주민자치회 활동의 공공성 확보가 매우 취약한 것으로 나타났다. 특히 주민자치회 시행 전 추진했던 사업과 유사하거나 중복된 사업이 27.6%에 달하는데, 주된 참여 동기가 ‘주민 간 교류 및 친목도모’로 주민자치의 핵심 목적과 다른 것에 원인이 있다고 본다”라고 지적했다.

이 팀장은 또 “향후 주민자치 정책의 주요 검토 과제로서 주민자치 활성화를 위한 주민자치제도 및 주민참여 제고 방안 마련, 동별 주민자치위원의 주민 대표성 확보가 시급하다”라고 제안했다.

주민자치회 설계에 주민총회형 모델 고려

김찬동 충남대학교 도시자치융합학과 교수는 “주민자치는 국가가 아니라 시민사회 영역이어야 한다. 한국 주민자치의 과거와 현재는 국가 혹은 행정(관료제) 영역에 머물고 있고, 결과적으로 시민사회를 동원하려는 프레임과 가치관에서 벗어나지 못한 현실”이라며 “자치는 주민이 공동체를 만들면서부터 스스로 결정하고 집행하는 자치력을 확보하는 것에서 시작한다. 스스로 자치할 수 없는 영역은 정부나 자방자치단체를 통해 처리하는 연방주의적 사고방식으로 제도설계가 되어야 할 것”이라고 지적했다.

김 교수는 “서울은 서울형 주민자치 정책을 선도적으로 추진한 경험을 가지고 있기는 하다. 그러나 행정사업으로 추진하는 정책적 특성상 일정 기한만 한정적으로 실시한 후 지역사회에서 지역공공문제를 자율적으로 해결할 수 있는 기반이 형성되면 중단하기로 한 바 있다”라며 “문제는 이러한 정책이 지속적으로 구조화, 고착화되어 심각한 오류를 나타내고 있다는 점이다. 그 대표적인 것이 서울시마을공동체종합지원센터-마을자치지원센터-자치지원관으로 형성된 계층적 행정체제”라고 지적했다.

이어서 “주민자치회를 행정사업 차원으로 추진하게 된 오류의 원인이 여기에 있다. 정부영역의 행정이 시민사회의 자치영역 행정사무로 전개되어서는 절대 ‘자치다운 자치’ 구조가 형성되기 어렵다”고 지적하며 “이에 대한 대안으로 전상직 회장은 발제문에서 통리형 주민자치회는 자치에 중점을 두고, 읍면동 주민자치회는 협치에 중점을 두어 각각 역할이 분립되어야 한다고 제안하고 있다. 또 시군구 협의회를 두는 부분도 제시하고 있는데, 이 협의회는 읍면동회나 통리회를 지원하는 기능을 부여하고 있다”라고 설명했다.

그는 “주지할 사실은 서울 같은 대도시에서 통이나 아파트단지별로 주민총회형 주민자치제도가 구축된다면 시군구의 자치는 폐지할 수도 있다는 점이다. 즉 근린정부로서 생활공공서비스에 대한 자치권이 통이나 아파트단지별로 인정된다면 서울시로부터 직접 근린구역에 대한 자치권이 부여되는 것이기에, 구의 기능은 서울시와 근린정부를 가교하는 행정구로서의 역할로 충분하다”라고 부연했다.

김 교수는 “한국 사회에서 주민이 주권자로서 자신의 생활거주공간에 대한 자치를 어떻게 해야 할 것인지에 대해 자치의 원점에서부터 숙고할 필요가 있다”라며 “미국 뉴잉글랜드 5개 주에서 여전히 높은 비중을 자치하고 있는 타운형 지방정부, 즉 주민총회형 기관구성에 의한 지방정부 제도설계 및 구조를 참고하여 한국 주민자치 제도 구축에 활용되기를 기대해 본다”라고 말했다.

위헌성 큰 주민자치 법령, 위헌결정 촉구서명운동 나서야

이동호 법무법인 온다 변호사는 “국회에 발의된 8건의 주민자치회 법률 제정안 중 제21대 국회의 독자적인 안은 4건이다. 나머지 4건은 현행 지방분권법에 있는 조항을 지방자치법 개정안에 그대로 옮겨 놓은 수준에 불과하다”라며 “이는 별도의 법률안이라고 하기도 민망한 수준이다. 게다가 발의된 지 1년이 훨씬 지나도록 논의 속도도 매우 미진하다”라고 유감을 표명했다.

그는 “20년 넘는 주민자치 역사에 비하면 주민자치회 법 진행은 매우 저조한 상황인데 이런 와중에 행정안전부 시범실시 주민자치회 표준조례에 의한 주민자치 왜곡이 전국적으로 확산, 고착화되고 있어 심각하게 우려된다”라고 지적하며 “이러한 폐단을 바로잡기 위해 한국주민자치중앙회와 함께 주민자치회 조례 및 지방분권법, 공직선거법 등 관련 법규에 대해 4차례의 헌법소원을 제기한 바 있다”라고 설명했다.

실제 주민자치위원 사전의무교육에 대한 조례 조항과 주민자치위원의 선거운동금지를 제한하는 공직선거법 조항에 대해 제기된 헌법소원심판은 헌법재판소 재판부 심판에 회부되어 판결을 기다리고 있다.

이 변호사는 “결론적으로 헌법소원 인용 결정은 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속하기 때문에 위헌 대상과 동일한 내용의 모든 조례가 효력을 상실한다는 점에서 파급 효과가 전국적이다. 무엇보다 올바른 입법에 대한 국회의 관심을 촉발할 수 있으리라 기대된다”라며 “지방분권법은 주민자치회가 ‘주민으로 구성되어야 한다’는 점을 천명하였다. 그러나 정작 주민을 배제하고 소수 위원으로 대체한 행안부 시범조례를 답습한 현행 지자체 조례에 대한 헌법소원청구는 주민자치회가 결사의 자유권 보호 대상이 아니고 주민의 자치권은 현행 헌법상 기본권으로 볼 수 없다는 이유로 각하되었다”라고 아쉬움을 표명했다.

이 변호시는 그러나 “주민자치권을 헌법상 기본권으로 명시하는 개헌을 기다리면서도 현행 헌법 아래서 국회 차원의 조속한 법안 통과를 촉구하려면 결국 헌법소원심판청구 인용이 절실하다. 이를 위해 주민자치 현장의 목소리 전달도 절실한데 이를 위해 6시간 사전의무교육의 실익 여부에 대한 설문조사를 진행 중이다”라며 “공직선거법상 주민자치위원의 선거운동 금지와 관련해서도 전국 차원에서 주민자치위원들의 위헌결정 촉구서명운동도 고려해 볼 필요가 있다”라고 제안했다.

덧붙여 “광역자치단체에서 시범조례를 새로 마련해 시군에 전파, 위헌성이 제거된 주민자치회가 운영되고 이를 통해 국회에 법안 통과를 압박하는 상향식 운동 전개도 충분히 가능할 것”이라고 주장했다.

‘주민관치’ 바로잡으려면 주민자치조직 직접 지원해야

마지막 지정 토론자인 채진원 경희대학교 공공거버넌스 연구소 교수는 “관치를 바로잡고 주민자치를 실질화하기 위해서는 무엇보다 윤석열 정부와 오세훈 서울시장의 역할이 중요하다”고 전제한 후 “2013년 행정안전부가 만든 주민자치회 표준조례안은 근본적으로 ‘주민자치의 일반원칙’에서 벗어나 있다. 주민자치회가 주민도 자치도 없고 주민 대표성 없는 관변조직이 될 수밖에 없었다는 전상직 회장의 발제에 공감한다”라고 전했다.

채 교수는 “주민총회로 운영되는 미국 타운미팅이나 영국 패리쉬처럼 읍면동 해당 구역의 전체 주민들이 참여하면서 민주적 선거를 통해 대표자가 선출되어 대표성을 가진 주민자치회, 주민의 실질적인 대표성을 가진 주민자치회 조직을 건설하려 했다면 주민자치회장과 위원들을 해당지역 전체 주민의 직선제로 선출하는 방안이 시행되었어야 할 것”이라며 “이런 원칙이 주민자치법과 행정안전부 표준조례에도 반영되어야 했지만 그렇게 하지 않았다”라고 비판했다.

그는 “민주주의적 일반원칙대로 해당구역 전체 주민이 참여해 직선으로 선출된 대표성 있는 주민자치회가 만들어졌다면 중간지원조직도 필요하지 않았을 것”이라며 “하지만 유감스럽게도 문재인 정부와 고 박원순 전 서울시장을 지지했던 진보진영은 평소 민주주의적 원칙을 주창하면서도 정작 직접민주주의 꽃인 주민자치회를 주민의 실질적 대표조직으로 민주화시키는 일은 철저히 외면하였다”라고 강하게 성토했다.

채 교수는 그러면서 “주민자치 실질화를 위해 윤석열 정부는 2013년 지방분권특별법과 2019년 행안부 표준조례의 충돌에서 빚어진 잘못된 읍면동 주민자치회 조례들을 바로 잡아야 한다”라며 “그 대안으로 독자적인 주민자치회 법을 정부 입법안으로 만들어 국회에 상정하거나 만약 시간적으로 촉박하다면 기존 행안부 표준조례를 즉각 폐지해야 마땅할 것”이라고 주장했다.

이어서 채 교수는 “오세훈 서울시장은 서울시마을공동체종합지원센터 폐지를 선언하고 예산 지원을 중단했다. 그러나 이런 처방은 ‘절반의 성공’으로 보인다. 그 이유는 주민자치회 마저 죽이려고 하기 때문이다”라고 지적하며 “주민자치회의 자생성과 충돌하는 시민단체 중심의 중간지원조직을 폐지하고 예산을 중단한 것은 적절해 보인다. 그렇다고 주민자치회 자생성을 위해 필요한 조직과 사업운영에 필요한 예산 전체를 줄이면 안 된다. 교각살우(矯角殺牛)가 돼서는 안 된다는 것이다”라고 지적했다.

덧붙여 “서울시가 시민단체 중심의 중간지원조직 지원 대신 주민자치조직을 직접 지원해야 한다. 오 시장이 주민자치위원들로 구성되는 시군구 차원의 주민자치협의회와 서울시 차원의 주민자치연합회 조직을 직접 지원하는 예산은 보장해 줘야 마땅하다. 다시 말해 주민자치조직 구축을 지원하는 제대로 된 서울시 주민자치회 조례안을 제안하는 한편 이에 필요한 예산을 주민자치협의회-연합회 조직에 직접 지원해야 할 것”이라고 주장했다.

3시간 가까이 장시간 진행된 서울시 주민자치 실질화 정책 토론회의 모든 순서가 종료되었다. 이번 토론회에서 제기된 주장들의 핵심은 서울의 주민자치를 바로 세우기 위한 우선 전제로 실질적인 지원과 운영이 시민단체나 중간지원조직이 아닌 주민자치조직 중심으로 되어야 한다는 것이었다.

한편, 한국주민자치중앙회는 지방의회와 협력한 주민자치 정책 토론회를 지속적으로 개최하고 있다. 다음 토론회는 10월 24일 광주광역시의회와 함께 한다.
 

사진 = 이문재 기자