일하는 지방의회 위해 지방의회법 필요해
2021년 1월 12일 「지방자치법 전부개정법률안」이 공포됐고, 이 법은 2022년 1월 13일 시행됐다. 이번에 개정된 「지방자치법」에서는 지방의회의 권한 및 책임을 강화하는 규정이 일부 포함돼 있다는 점은 긍정적으로 평가된다. 이번 개정으로 그동안의 학자들이나 지방의회에서 요구해왔던 지방의회 관련 제도의 개선 요구를 일정한 정도 반영한 것으로 평가할 수 있다.

그러나 지방자치법의 전면개정에도 불구하고 현재 지방자치법 구조로는 지방의회와 지방정부의 기관대립형 권력구조 운영에 한계가 존재하는 것이 현실이다. 이에 지방자치단체에 구속되지 않도록 지방의회법을 제정해 지방의회의 독립성을 보완방안이 필요하다. 이번 전부 개정된 지방자치법에는 인사권 독립 등 몇 가지 의미 있는 사항을 개정했으나 ‘일하는 지방의회’를 구현하는 근본적인 해결방안으로서는 부족한 것 또한 사실이다. 그러므로 일하는 지방의회를 구현하기 위해서는 먼저, 조직 구성권과 예산 편성권을 포함하는 「지방의회법」 제정이 필요하다.

한편으로는 지방의회가 지방정부를 효과적으로 견제하고 지역 주민의 삶의 질을 높이기 위해서는 입법 생산성 제고를 위한 입법 전문성을 갖춰야 한다. 특히, 지방의회 위상 강화를 위한 교섭단체 근거 마련과 지방정부, 지방의회기능, 구조 등을 명시해 실질적 지방분권 실현을 위해 ‘지방의회법’ 제정이 필요하다. 참된 자치분권의 출발점은 지방의회법의 제정으로부터 출발해야 한다는 의미에서 지방의회법 제정이 필요하며 지방의회 및 지방의원들의 적극적인 역할 수행이 필요하다고 할 수 있다.

지방자치법 개정 이후 지방의회법 제정의 필요성
1991년 부활한 지방의회는 지방자치의 발전과 아울러 민주주의를 성숙시키고 국가발전에 이바지하는 역할을 수행해 오고 있다. 국회는 「국회법」에 따라 입법활동을 지원하고 국회를 운영하고 있으나 지방의회는 독립된 법률이 부재해 의정활동을 수행함에 어려움이 있어 지방의회의 조직·운영 등 전반을 아우르는 법률 제정이 필요하다.
한편, 의정활동 어려움이 「지방자치법」의 체계 내에 지방의회에 관한 규정을 두기 때문인지가 판단돼야 한다. 이와 관련해서는 대법원 판례에서 찾아볼 수 있는 이른바 지방자치단체의 장의 전속적 권한에 대한 분석이 필요하다. 현재 지방자치법은 수장-의회 대립형 구조를 취하면서 단체장에게 과도한 권한을 부여하고 있으며, 단체장의 사무에 대한 지방의회의 견제권이 매우 제한적이라는 평가가 지속적으로 제기되고 있다. 즉, ‘강시장 약의회’ 구조가 고착화되면서 지방의회는 상위법령의 제한과 권력 불균형으로 지방자치단체의 하위기관·부속기관으로 전락하게 됐고 지방에서의 대의 민주주의 역시 제대로 작동할 수 없게 돼 지방자치 불균형 문제를 더욱 심화시키고 있다.

이것은 헌법에서 ‘지방자치단체에 지방의회를 둔다’라고 하는 취지를 제대로 반영하지 못한 것이다. 그러므로 지방자치법」 전부개정에서 지방의회 관련 일부 규정이 수용됐다고 해서 지방의회법의 제정 필요성이 사라진 것은 아니다. 지방의회법 제정을 통해 지방의회의 조직·운영 등을 규정하는 내용의 법률안을 제정함으로써 지방의회의 위상을 확립하고 지방의회의 독립성을 강화해 지방자치와 민주주의 발전에 기여해야 한다.

개정 「지방자치법」 관련 지방의회 법안의 주요 내용
「지방자치법 전부개정법률안」이 2020년 12월 9일 국회 본회의에서 의결되고 2021년 1월 12일 공포됐다. 개정 「지방자치법」에서 지방의회 관련 일부 규정이 수용됐다. 그러나 단체장과 의회의 기관대립형 구조를 취하며 자치단체장에게 과도한 권한을 부여하고 있는 현행 「지방자치법」 체계 내에서는 주민의 대표기관인 지방의회의 기능 강화 측면에서 여전히 지방의회가 「국회법」과 같은 독립된 법률의 부재로 의정활동 수행에 어려움을 겪고 있다. 그러므로 지방의회 의정활동을 독립적으로 보장할 수 있는 지방의회법 제정 필요성이 더욱 필요하다는 점은 지속적으로 요청되는 문제이다.

개정된 「지방자치법」의 한계
1) 조례 제정의 범위
개정 「지방자치법」 제28조는 지방자치단체가 ‘법령의 범위에서’ 그 사무에 관해 조례를 제정할 수 있으며, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있다. 이에 대해 조례 제정 범위를 ‘법령을 위반하지 않는 범위 내에서’로 개정하고 조례로 주민의 권리 제한 및 의무 부과가 가능하도록 조례 제정 범위를 확대하는 것이 필요하다. 여전히 자치입법권은 법률 우위의 원칙, 법률 유보의 원칙, 죄형법정주의에 따른 한계로 인해 크게 제약되고 있다.

2) 지방의회의 전문성 강화
개정 「지방자치법」 제41조제1항은 지방의회 의원의 의정활동을 지원하기 위해 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에 정책지원 전문인력을 둘 수 있도록 하고, 제2항에서는 정책지원 전문인력을 지방공무원으로 보하며 직급·직무 및 임용 절차 등 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다, 정책지원 전문인력의 정원을 재적의원 총수의 2분의 1 범위 내로 한정한 점은 지방의원의 개별적 의정활동 지원을 강화하고자 했던 제도 도입의 본 취지를 반영하지 못하고 있다(박기관, 2021, 「지방자치법 전부개정에 나타난 지방의회의 평가와 개선」).

또한 정책지원 전문인력의 임용 절차와 직급 및 직무 등을 대통령령으로 규정하고 있는 것은 지방의회 자율성과 지방의원 역량 강화 측면에서 미흡한 수준이라고 평가할 수 있다. 더불어 정책지원 전문인력의 직무 범위와 성격에 있어 정치적 중립성을 요구할 것인지, 정당활동을 가능하게 할 것인지, 의정활동 지원을 위한 직무범위를 어디까지 허용할 것인지 등에 대한 쟁점들이 존재한다.

3) 지방의회의 인사권 독립
개정 「지방자치법」 제103조제2항은 시·도의회의 의장이 시·도의회 사무직원을 지휘·감독하고 법령과 조례, 의회규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면, 교육훈련, 복무, 징계 등에 관한 사항을 처리하도록 규정해 지방의회의 인사권을 시·도의회의 의장에게 부여하고 있다. 시·군·자치구의회 사무직원은 시·군·자치구의회 의장의 추천을 받아 시장·군수 및 자치구의 구청장이 임명하도록 규정함으로써 지방의회 인사권 독립의 대상을 광역의회로만 한정하고 있다. 광역의회의 의장이 의회사무처장에 대한 임명권을 갖는 경우, 공정한 인사와 정치적 중립을 확보하기 위해서는 의회사무처장 임명과 인사위원회 구성 시 본회의의 승인을 받도록 할 필요가 있다는 의견도 있다(홍준현, 2021, 「지방자치법 전부개정법률안의 주요 쟁점」).

4) 지방의회의 책임성 확보
개정 「지방자치법」 제74조는 기록표결제도 원칙의 도입을 통해 의정활동 투명성을 강화했고, 제43조는 지방의원의 겸직 금지의 명확화를 위해 겸직금지 대상의 구체화와 겸직 금지 내역 공개를 의무화하고 있다. 또한 제65조는 지방의회의 책임성 확보를 위해 윤리특별위원회 설치를 의무화했고, 제66조는 민간위원으로 구성된 윤리심사 자문위원회의 설치와 의견 청취를 의무화하고 있다. 이는 지방의회의 책임성과 투명성을 제고하기 위한 취지와 내용을 반영하고 있다고 평가할 수 있다.

그러나 지방의원의 윤리 및 징계에 관한 사항들을 심사하는 윤리특별위원회와 의견 청취를 존중해야 하는 윤리심사자문위원회가 내실 있게 운영될 수 있도록 제도적인 보완책이 마련돼야 한다. 각 지방의회의 사정에 부합할 수 있도록 윤리특별위원회의 운영목적과 방법 등에 관한 세부 규정 등을 마련함으로써 지방의원의 책임성이 실질적으로 확보될 수 있도록 해야 한다.

5) 지방자치단체 기관구성의 다양화
개정 「지방자치법」 제4조제1항과 제2항은 지방자치단체의 기관구성을 지역의 실정에 맞게 다양화할 수 있도록 별도의 법률이 정하는 바에 따라 지방자치단체의 의회와 집행기관의 구성을 주민투표를 통해 달리 정할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 대해 지방자치단체 기관구성의 변화는 지방선거, 지방공무원의 조직 및 인사에 큰 영향을 미칠 수밖에 없기 때문에, 지방자치단체가 선택할 수 있는 다양한 기관구성 형태에 관한 보다 심층적인 연구가 필요하다. 또한 다양한 기관구성 형태별로 연계된 법률의 개정사항을 면밀하게 점검할 필요가 있으며, 기관구성의 다양성에 대한 구체적인 내용을 별도 법률이 아닌, 조례로 정하는 것이 지방자치에 더욱 부합하다 할 수 있다.

기존 발의된 지방의회법안 평가
1) 전현희 의원 법안의 주요 내용
전현희 의원의 경우 그동안 지방의회 관련 법률 규정들이 주민의 복리 증진을 위한 지방자치단체 조례제정권의 자율성을 침해했고 지방자치단체의 조례 제정 범위를 ‘법령의 범위 안’으로 한정함에 따라 사회·경제 등 다양한 환경 변화에 따른 지역 특성에 맞는 다양한 정책 추진을 어렵게 했다고 주장했다. 또한 의회 직원에 대한 인사권을 지방의회 의장이 아닌, 지방자치단체의 장이 행사하고 입법활동을 보좌하는 전문인력을 두는 것을 제한하는 것은 지방의회의 의정활동 기능을 훼손하는 것으로 이해했다. 이에 따라 지방의회의 위상 확립 및 독립성 강화를 위해 지방의회법이 필요함을 주장하면서 구체적으로 지방의회의 조직·운영 등을 규정하는 법률 제정을 통한 지방자치와 풀뿌리 민주주의 발전에 기여해야 함을 강조했다. 또한 지방의회의 조직·운영 등 전반을 아우르는 법률 제정의 필요성을 강조하고 독립된 법률의 부재로 인한 의정활동 수행의 어려움 극복하는 것을 제정의 중요한 이유로 제시했다.

2) 이해식 의원 법안의 주요 내용
이해식 의원은 2020년 11월 17일 지방의회법안을 대표발의하면서 법안 제안 이유를 지방의회의 조직·운영 등을 규정하는 법률을 제정함으로써 지방의회의 위상을 확립하고 지방의회의 독립성을 강화해 지방자치와 민주주의 발전에 기여하는 것으로 제시하고 있다. 지방의회의 독립된 법률 제정을 통해 지방의회의 의정활동 기능 확대가 필요함을 주장한다. 지방의원의 전문성 강화, 교섭단체 지원 가능, 지방의회 예산편성권의 자율성, 지방정부 감시견제, 지방의회 위상 강화 및 독립성 확보, 인사청문회 실효성 확보가 중요함을 강조했다.

지방의회법 제정 추진 방향
지방의회법안의 제정 필요성은 여전히 존재한다. 다만, 지방의회법안에 포함된 일부 내용이 지방자치법 전부개정에 수용돼 있기 때문에 지방의회법안에서는 오히려 지방자치법 전부개정 시 지방자치법에 포함된 규정을 지방의회법안으로 가져오는 수정이 필요하다. 즉, 지방의회법 부칙에서 “다른 법률의 개정” 방식으로 지방자치법과 중복되는 규정을 개정하면 된다. 현행 지방의회법(안)에서 부족한 것은 주민과 지방의회 간의 관계 부분이다.

주민의 권리[조례제정개폐청구권, 주민투표권, 주민소환권(일부 지방공기업의 장이나 고위공무원 등 집행기관과의 관계)]와 지방의회에서의 처리 절차와 방식, 주민참여예산제와 지방의회의 예산심의권 간의 관계 등 주민의 대표기관으로서 지방의회가 의정활동을 할 수 있도록 하는 다양한 제도적 장치들을 강구해 볼 수 있다.

이를 위해 인사청문회제도나 감사원 감사청구 등이 연관돼서 검토되는 것이 지방자치의 본질에 충실한 제도적 방안이다. 또한 지방의회를 포함한 지자체 기관구성 다양화 방안에 대응해서도 지방의회 차원의 대응이 요청되며, 각종 중앙정부의 법령 제·개정 시에 지방의회 협의체의 의견 청취 등이 검토돼야 한다.