본격화된 특별지방자치단체
지방자치법 개정에 따라 특별지방자치단체를 포함한 다양한 지자체 간 협력제도의 기반이 마련됐다. 지방자치단체는 다양한 제도적 선택지가 있어 활용의 폭이 넓어진 측면이 있지만, 특별지방자치단체의 제도적 차별성이 무엇이고 특별지방자치단체 설치 시 어떠한 사무 및 기능을 수행해야 하는지 실제로 지자체 간 협력 사업을 설계하고 추진하는 실무자들의 어려움도 늘어났다고 할 수 있다.

부·울·경과 대구·경북의 특별지방자치단체 추진사례를 보면 특별지방자치단체의 개념 및 필요성에 대한 공감대 형성과 특별지방자치단체 사무발굴에 있어서 어려움을 경험하고 있다. 이 글에서는 특별지방자치단체 설치를 준비하고 있는 지자체가 참고할 수 있도록 특별지방자치단체의 제도적 장점을 살펴보고 적용 가능한 사무발굴의 판단기준 및 재원 조달방안을 제시해 보고자 한다.

새로운 지자체 간 협력제도로서의 특별지방자치단체
특별지방자치단체는 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위해 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때 설치하는 법인격 있는 지방자치단체이다. 기존의 지방자치단체 간 협력제도는 조직·인사에 대한 독립적인 의사결정 권한의 부재로 광역행정 수요에 적극적으로 대응하고 구성 지자체의 이익을 반영하는 사무처리에는 한계를 드러냈다. 특별지방자치단체는 지자제 간 협력제도 중의 하나로 제도적 장점은 다음과 같다.

첫째, 초광역 단위 행정체제 구축을 통해 행정의 유연성과 전문성을 확보해 기존 지방자치단체의 역량 및 경직성을 보완할 수 있다. 둘째, 조직·사무·예산의 자율적인 운영을 바탕으로 사업의 연속성 및 책임성을 담보할 수 있다. 특별지자체는 다른 협력제도와 달리 집행기관 및 의결기관을 구성하기 때문에 주민의 의사를 반영할 수 있고 의회의 결정에 따라 집행기관을 견제할 수도 있다. 셋째, 인구·일자리·산업경제·교통관광 정책 등 다양한 분야에서 개별 지자체가 대응하기 어려운 난제들에 대한 해결책을 공동으로 모색할 수 있다. 예를 들면, 인구소멸지역의 기초자치단체는 행정서비스의 지속가능성과 광역적 업무처리와의 연계를 위해 특별지자체의 활용도가 증대될 수 있다.

특별지방자치단체 사무발굴의 판별기준
1) 접근 방향
특별지방자치단체 사무는 「지방자치법」 제202조의 규약 사항으로 정하는 동시에 동법 제199조제4항에 따라 국가 또는 시·도 사무의 위임이 필요할 때는 구성 지자체의 장이 관계 중앙행정기관의 장 또는 시·도지사에게 그 사무의 위임을 요청할 수 있다. 특별지방자치단체 사무는 원칙적으로 둘 이상의 지방자치단체 간 협력적 대응을 전제로 한다. 따라서 특별지방자치단체 사무발굴은 특별지방자치단체 성격인 ‘광역적 협력성’을 고려해 특별지방자치단체의 설치목적과 기능을 사전에 계획하는 것이 필요하다.

우선, 둘 이상의 지방자치단체 간 연계 및 협력이 필요한 분야 및 기능은 특별지방자치단체 관장사무의 대상이 될 수 있다. 만약에 특별지방자치단체를 구성하는 자치단체가 광역자치단체인 경우에는 특별지방자치단체의 관할구역이 중앙정부의 지방행정기관으로서 특별지방행정기관이 관장하는 사무의 관할구역이 중첩되기 때문에 권역별로 국가사무를 수행하는 특별지방행정기관의 기능 재조정도 고려해 볼 수 있다. 특별지방행정기관이 수행하는 사무는 국가사무이기 때문에 특별지방행정기관의 기능을 특별지방자치단체 사무로 검토하는 과정은 특별지방자치단체 설치 시 국가사무의 위임을 요청하는 것과 관련이 있다.

2) 판별기준
현재 「지방자치법」은 특별지방자치단체 사무의 판별기준에 대해 규정하고 있지 않다. 다만, ‘광역적 협력성’은 광역사무의 효율적인 공동처리를 의미하기 때문에 「지방자치법」에서 규정하고 있는 광역사무에 대한 기준을 근거로 광역적 협력사무의 판별기준을 유추해 볼 수 있다. 「지방자치법」 제14조제1항은 광역사무와 기초사무를 분류하기 위해 지방자치단체의 종류별 사무배분 기준을 규정하고 있다.

동조 제1항제1호는 광역사무의 기준으로 행정처리 결과가 2개 이상의 시·군 및 자치구에 미치는 광역적 사무, 시·도 단위로 동일한 기준에 따라 처리돼야 할 성질의 사무, 지역적 특성을 살리면서 시·도 단위로 통일성을 유지할 필요가 있는 사무, 국가와 시·군 및 자치구 사이의 연락·조정 등의 사무, 시·군 및 자치구가 독자적으로 처리하기에 부적당한 사무, 2개 이상의 시·군 및 자치구가 공동으로 설치하는 것이 적당하다고 인정되는 규모의 시설을 설치하고 관리하는 사무로 규정하고 있다.

자치분권위원회에서는 지방자치법상 현행 기준에 더해 시·도 관할의 시·군·구 간 조정, 평가 등에 관한 사무, 효율적 운영·관리를 위해 광역적 규모하에서 처리하는 것이 적절한 사무, 시·군·구에서 확보하기 어려운 상당한 전문성이 요구되는 사무, 사무처리의 효과가 시·도에 한정적으로 영향을 미치는 사무, 행정수요 특성에 의해 시·군·구별 업무량이 편중된 사무로 광역사무의 기준을 제시하고 있다.

따라서 특별지방자치단체의 설치 대상이 되는 지자체 간 연계 및 협력이 필요한 분야 및 기능과 특별지방행정기관이 관장하는 분야 및 기능 중 ‘광역성’의 성격을 갖는 조정 및 평가, 효율성, 전문성, 업무량 과다 편중 해소 등의 필요성을 고려해 이에 해당하는 사무들은 특별지방자치단체 관장 가능 사무로 고려해 볼 수 있다.

‘광역성’의 기준을 통과한 사무는 ‘협력성’의 기준을 통과해야 한다. 협력성은 ‘협력의 필요성’과 ‘협력의 유용성’으로 구분된다. ‘협력의 필요성’은 두 개 이상의 지자체 간 상호협력이 필수적인 사무를 판별하기 위한 기준이며 ‘협력의 유용성’은 지자체 간 상호협력이 필수적이지는 않으나 규모의 경제, 비용 절감, 집행기술의 결여 등과 같은 이유로 ‘광역적 협력성’이 유리하게 작용하는 사무를 판별하기 위한 기준이다.

 ‘광역성’과 ‘협력성’의 기준을 통과한 사무는 ‘정책의 시급성’과 ‘사무의 양 및 지속성’을 고려해 특별지방자치단체 관장 가능 사무로 발굴할 수 있다. 법 또는 정책적으로 지자체 간 협력을 의무화하거나 중앙정부가 직접 협력체제 구성을 지정하는 대상이 되는 사무는 정책의 시급성에 따라 특별지방자치단체 사무로 수행할 수 있다. 기존의 지자체 간 협력제도와는 달리 특별지방자치단체는 별도의 집행부 및 의회 설치가 가능하기 때문에 사무의 양과 지속성도 주요한 판단기준이 될 수 있다.

이외에도 상생협력 가능성, 가시적 성과, 시·도민 체감, 미래발전 가능성을 사업의 우선순위를 고려해 탄력적으로 활용할 수 있다. 상생협력 가능성은 특정한 지방자치단체에 이익을 주지 않고 구성 자치단체들의 상생을 포괄하고 있는지이다. 가시적 성과 및 시·도민 체감이 높은 사업은 단기 과제로 미래발전 가능성이 높은 사업은 중장기 과제로 설정할 수 있을 것이다.

재원 조달 방안
특별지방자치단체에서 수행하는 기능이 구성 지자체 사무의 범위 안에서 이뤄지는 것이라면 특별지방자치단체 설치에 따른 개별 규약에서 정하도록 자율권을 부여하는 것이 맞지만 수행기능이 구성 지자체 사무의 범위를 벗어나 국가의 위임이 필요한 경우라면 중앙정부에서 지원할 수 있는 제도가 마련돼야 한다. 이에 따라 특별지방자치단체의 재원은 크게 자체 수입과 중앙정부의 재정지원으로 구성된다. 자체 수입의 대부분은 구성 자치단체의 분담금으로 구성이 되는데 구성 자치단체는 분담금을 어떻게 배분할 것인지 자율적으로 결정해야 한다.

일본의 간사이광역연합 사례에서와 같이 기본적으로 모든 구성 자치단체에 동일한 금액을 배분하되 각 구성 자치단체의 수익에 따라 인구수 등 객관적인 지표를 활용해 비례적으로 분담금을 부담하는 방안을 활용하는 것을 고려해 볼 수 있다. 예를 들어, 광역교통 분야 사업비가 1천억 원이 소요된다면 500억 원은 구성 지자체별 인구에 따라 비례해 분담하도록 하고 나머지 500억 원은 구성 지자체별 지방비로 분담하도록 하는 것이다.

특별지방자치단체 제도 도입 취지를 달성하고 제도를 활성화하기 위해서 국가위임 사무에 대한 중앙정부 차원의 지원 방안이 구체적으로 설계될 필요가 있다. 문재인 정부에서는 2021년 10월 관계부처 합동으로 초광역 협력 지원전략을 발표하고 특별지자체 설립 준비 소요 재원을 특별교부세로 지원하고 구성 지자체 대상 보통교부세 보정수요 반영 등 지원 방안을 마련하기로 했다.

더불어 특별지자체 출범 준비를 위한 인력과 기구를 적극적으로 지원하고 특별지자체 기본계획 및 초광역 발전계획 수립의 기획 비용을 지원하며 사무발굴 및 규약제정 등 맞춤형 컨설팅을 제공하기로 했다. 또한, 국가지방협력 특별교부세를 활용해 시범사업 지원 및 초광역협력사업 우수 자치단체에 인센티브를 제공하기로 했다(관계부처합동, 2021).

중앙정부가 특별지방자치단체 재원을 지원하는 방안은 크게 국가균형발전특별회계 내 계정 신설, 지방교부세(보통교부세, 특별교부세) 활용, 기금과의 연계 등 세 가지로 요약될 수 있다. 첫째 안은 국가균형발전특별회계에 ‘지역 간 협력계정’을 신설하는 방안이다. 국가균형발전특별회계 내 ‘지역 간 협력계정’을 신설해 특별지자체를 포함한 다양한 지역 간 협력사업을 지원하는 용도로 운영하는 것이다. 둘째 안은 지방교부세법 및 지방교부세법 시행령에 따른 특별교부세의 교부대상별 교부기준에 특별지방자치단체를 포함한 지역 간 협력사업에 대한 항목을 포함해 지원하는 방안이다. 셋째 안은 중앙정부의 기금을 통해 특별지방자치단체를 지원하는 방안이다.

국가균형발전특별법에 근거해 국가와 지방자치단체는 지역발전투자협약에 따른 사업을 추진하기 위해 국가균형발전특별회계를 우선적으로 지원할 수 있다. 또한, 인구소멸위기에 처해 있는 2개 이상 시·군 지자체는 특별지방자치단체를 설치해 지방소멸대응기금을 활용할 수도 있을 것이다. 다만, 기금을 지원받지 못하는 인구감소지역 이해당사자들의 반발로 인해 실효성이 낮을 수 있고, 지원을 받는 특별지방자치단체의 자율성을 저해할 수도 있다.

이외에 지역의 자율성을 제고하는 방안으로 부담금을 활용하는 안도 제시해 볼 수 있는데, 광역교통시설부담금을 징수하는 경우, 60%는 부담금을 징수한 시·도에 설치된 지방 광역교통시설 특별회계에 귀속해(40%는 국고에 귀속) 광역교통과 관련된 특별지자체 지원에 활용할 수 있도록 하는 방안도 고려해 볼 수 있다.

목표를 이루기 위해 정책적 지혜 모아야
앞으로 특별지방자치단체가 실제로 설치·운영돼 감에 따라 특별지방자치단체 사례별 지역별 특성이 반영된 특별지방자치단체 기능 및 사무에 대한 지속적인 발굴 및 검증이 심층적으로 이뤄질 수 있을 것이다. 특별지자체 설치 시 인력·기구 지원과 관련한 법령 정비, 특별지방자치단체 운용을 권장하는 다양한 인센티브 제공과 국가사무의 위임에 따른 비용 보전을 위한 대안에 대한 논의도 계속돼야 한다. 특별지방자치단체는 지자체 간 협력을 촉진해 지역경쟁력 강화 및 국가균형발전에 기여하기 위한 제도적인 수단이다. 특별지방자치단체가 지역의 난제를 해결하는 유일한 해법은 아니지만 다양한 지자체 간 협력 사업을 추진하는 데 잘 활용될 수 있도록 우리 모두의 정책적 지혜를 모아야 한다.

※ 이 글은 박재희·라휘문(2022)의 「특별지방자치단체 사무발굴의 논리 및 행재정적 지원방안」의 일부를 수정·보완한 것임