주민자치의 꽃인 주민총회가 직접민주주의 취지에 맞게 실행되기 위해 필요한 과제들이 예리하게 제시됐다.

한국주민자치학회는 9월 13일 ‘직접민주주의 시대의 꽃심, 주민총회’을 주제로 한 제38회 주민자치 연구세미나를 개최, 조성호 경기연구원 선임연구위원이 발제를 진행했다. 그는 “주민자치의 핵심이론은 직접민주주의이다. 이에 대해 많이 연구해야 하고 직접민주주의 원리를 꿰뚫고 제대로 주민자치에 접목시켜야 한다. 단체자치, 중앙정치는 간접민주주의, 대의민주주의이고 실질적으로 직접민주주의 시대의 꽃심은 주민자치의 주민총회이다”라며 “주민자치 개선, 지역특성에 맞는 주민자치 모델개발 및 법제화가 윤석열 정부의 자치분권7대 시책 중 하나로서 대국민 공포 사항이라 꼭 추진해야 하며 희망적으로 잘 되리라 본다”고 서두를 꺼냈다.

“직접민주주의 시대의 꽃심은 주민자치의 주민총회”
조성호 연구위원은 “20세기 후반 소련의 붕괴등 냉전체제가 와해되고 민주주의가 확산됨에 따라 민의를 제대로 반영하지 못하는 대의제도를 개선하기 위해 21세기를 전후해 독일을 비롯한 다수의 국가들이 직접민주주의를 채택했다. 우리나라의 경우에도 국민들은 정치권력이 자신들의 이익을 심각하게 침해할 때마다 저항하고 올바른 길을 제시함으로써 민주주의를 발전 시켜왔다”라며 “그럼에도 불구하고, 대의기관인 국회는 기득권 혹은 그들의 이익을 위한 정책결정이 빈번하게 이루어져 국회의원 숫자 감축, 보좌인력 및 세비 삭감,국회의원 소환 등의 주장이 제기됐다. 이제 많은 국민들은 대의기관인 국회가 국민의 의사를 반하는 결정을 할 때마다 실질적이고 구체적으로 자신들의 권리를 행사할 수 있는 제도적 수단으로서 직접민주주의 도입을 바라고 있다. 이에 따라 중앙은 물론 지방차원에서 주민들이 직접민주주의를 풀뿌리 단위부터 참여할 수 있는 제도로서 주민발안 및 주민소환, 주민총회 등 직접민주주의 제도의 활성화가 시급하다. 지방자치 32주년을 맞이하지만 주민들이 자신이 속한 읍면동을 중심으로 직접민주주의 열망을 반영할 수 있는 주민총회 관련 지방자치법 및 주민자치법은 마련되어 있지 않다”고 지적했다.

발제에 따르면, 세계적으로 직접민주주의는 대의민주주의 제도인 의회제도에 대한 불신과 그 문제점을 극복하는 방안으로서 논의되고 도입되어 왔다. 우리나라의 경우 1954년 국민투표 제도를 도입하였고, 1990년대에 주민투표, 주민발안, 주민소환 등의 직접민주주의를, 2013년 지방분권법에서 필요시 주민자치회의 하부조직으로서 통·리단위로도 주민총회를 구성할 수 있도록 규정했다. 하지만 모든 경우에 주민이 최종적인 정책결정권을 직접적으로 행사하는 것은 불가능에 가깝다. 따라서 대의민주주의 하에서 중요한 사안에 대해서는 주민투표와 주민발안을 보장하여 주민 스스로 결정하도록 해야 한다고 조 연구위원은 주장했다.

계속해서 조성호 연구위원은 “대의민주주의는 주민의 대표를 통해 주민의 목소리를 간접적으로 표명하고 있지만, 주민이 직접 표현하지 못한다는 시스템상의 문제로 인해 주민주권 실현에 한계가 있다. 따라서 대의민주주의의 결핍을 보충하기 위하여 주민이 직접 참여함으로써 주민주권을 보다 직접적으로 실현하는 직접민주주의가 재부상하고 있으나 오프라인 주민참여는 공간과 시간의 제약이 발생한다”라며 “그러나 지식정보화사회에 진입하면서 직접민주주의 구현의 가장 핵심적 한계중 하나인 시공간적 차원의 물리적 한계를 극복할 가능성이 나타났다. 전자투표 방식을 활용하여 모든 국민이 시간과 공간이라는 물리적 제약에서 벗어나 직접적인 의견을 표출할 가능성이 커졌다. 전자민주주의는 직접민주주의의 디지털 구현을 넘어 대의민주주의의 ‘주인-대리인 문제(Principalagent problem)’를 해소할 가능성을 제시한다”고 밝혔다.

“지식정보화사회 도래로 직접민주주의 구현의 핵심적 한계인 시·공간적 한계 극복 가능성↑”
다음으로 조성호 연구위원은 우리나라 주민총회도입 현황에 대해 발표했다. 발제에 따르면, 2012년 지방행정체제 개편추진위원회는 주민자치회 모델(안)을 제시, 2013년 지방분권법이 제정되어 주민자치회가 도입됐다. 정책적 연계 및 조기 정착을 도모하고 운영상 효율성 확보를 위해 읍면동 단위로 1개의 주민자치회를 설치하도록 했으며, 필요시 주민자치회의 하부조직으로서 통·리 단위로도 주민총회를 구성할 수 있도록 규정했다. 특히, 행안부 표준조례에 근거한 주민총회는 읍면동 주민이면 누구나 참여하여 주민자치 활동과 계획 등 자치활동을 논의하고 결정하는 주민 공론장으로 명시되어 있다.

현행 주민총회의 과제로 조성호 연구위원은 △행안부의 주민자치회 표준조례안은 주민자치회의장(주민총회의장)을 위원의 투표로 선출하지 않고 위원 중 호선함에 따라 주민의 의견을 직접 반영하지 못하고 있다 △주민총회가 주체적으로 자치권을 행사하기 위해서는 지역의 문제를 해결할 수 있는 입법궈, 재정권 등의 자치권이 필요하다 △주민총회의 설치 및 운영 관련 법률은 부재한 상황에서 주민총회가 읍면동 주민의 최고 정책결정기구로서 인정받기 위해서는 이에 대한 법적 권한과 지위를 명확히 설정해야 한다 △주민총회는 현실적으로 읍·면·동장과 대등한 위치를 차지할 수 있는 권한이 부여돼 있지 않아 개선이 필요하다 △주민총회의 운영방안은 행정안전부의 표준조례안에 근거하여 제시됨에 따라 지역마다 달리 정하거나 자율성을 반영할 여지가 없다 △주민자치회 및 주민총회의 실효성 제고를 위해 지역 특성별로 다양한 주민자치회 및 주민총회의 구성 방식을 마련해야 한다고 지적했다.

계속해서 조성호 연구위원은 주민총회의 선진사례 분석으로 ‘미국의 타운미팅’ ‘스위스의 게마인데 총회’ ‘영국의 패리시 제도’ ‘베네수엘라의 시민총회’ 등을 소개하며 우리나라 주민총회의 개편방안을 제시했다.

먼저 기관구성과 관련해 ‘중층형 주민총회’를 운영, 읍·면·동 주민총회는 통·리 주민총회가 의제를 선정하면, 지역의 자치계획을 수립함으로서 하위단위 마을총회의 상위단위 마을총회 역할을 수행한다. 읍·면·동 주민총회의 의장은 읍면동 주민자치위원회 위원의 투표로, 통·리 주민총회 의장은 통리 주민투표로 직접 선출한다. 통리 주민총회의 실질적인 업무 처리를 위하여 집행위원회를 두고, 집행위원회 위원은 지역특성에 따라 적정한 숫자를 주민투표로 선출한다. 통·리 주민총회도 읍면동주민총회와 마찬가지로 실질적인 업무 처리를 위해 간사를 두고, 주민자치회의 회계 및 직무 감사를 위해 감사 1명을 둔다.

기능과 사무로는 먼저 읍·면·동 주민총회의 경우ⅰ)주민발안·주민소환·주민투표·감사청구 ⅱ)읍면동 주민자치회 예산·결산 승인권 ⅲ)읍면동 주민자치계획, 시행계획 승인 ⅳ)읍면동 주민자치회 평가ⅴ)행정사무 위임 및 위탁사항 승인 ⅵ)법정기부금운영계획 결산 승인 ⅶ)읍면동 일반예산 편성제안권 ⅷ)읍면동 주민세율 청구권을 수행하도록 한다. 다음으로 통·리 주민총회의 주요 기능은 ⅰ)통리주민총회 예산 결산승인권 ⅱ)주민 의견수렴 ⅲ)상위 자치단체에 주민 의견 전달 ⅳ)생활 공유서비스공급사업의 결정 ⅴ)통리 주민총회 평가 등으로 규정한다.

읍·면·동 주민총회의 재원은 ⅰ)주민세(개인분일부) ⅱ)기부금 ⅲ)보조금 등으로 재원을 마련한다. 읍·면·동 주민총회는 설립목적 범위에서 수익사업을 할 수 있도록 규정할 수 있다. 예를 들어 특수목적법인 설치를 통해 획득한 수익으로 주민총회의 재원을 마련할 필요가 있다. 그리고 통·리 주민총회의 재원은 ⅰ)회비 ⅱ)주민세(개인분 일부)ⅲ)기부금 등으로 마련할 수 있다.

주민총회 모델 이상적이지만 현실적으로 어떻게 실현 가능할까?
다음으로 조성호 연구위원은 “주민총회 운영전략은 스위스의 게마인데 총회와 미국의 타운미팅내 총회의 운영사례를 바탕으로 정리했는데 주민총회는 집행부인 집행위원회에 의해서 소집된다. 주민자치위원회는 사무국을 통해 심의할 안건과 관련된 정보를 투표권자에게 제공하여야 한다.

사무국은 주민총회에서 의결될 주요 안건에 대한 사전정보를 다양한 형식의 매체를 통해 제공할 필요가 있다. 모든 표결권자는 주민총회에 참석해 발언과 표결권 행사를 요구할 권리가 있다. 주민총회의 회장은 주민총회의 운영할 권리를 가지며, 주민총회의 안건을 규약에 따라 진행할 권리를 가진다. 주민총회의 결과는 지체 없이 주민에게 공표되어야 하며 자치단체의 합의제 집행기관인 집행위원회는 주민총회의 결정을 집행해야 한다”고 발표하며 발제를 마무리했다.

발제 후 채진원 한국주민자치학회 학술부회장의 사회로 본격적인 토론이 진행됐다. 먼저 박경하 학회 부설 향약연구원장은 “통리 주민자치에 대해 중요한 의미를 주신 것 같다. 다만 현실적으로 대부분의 도시인들이 통반에 대한 인식이 낮아 우리 집이 몇 통 몇 반인지 잘 모르는 경우가 많다. 중국 한나라, 당나라 때 통으로 편성을 해서 5가통으로 묶었는데, 1가에 5개 가구가 모여 1통이 되고 25가가 1리, 5가통이 사목이 된다. 조선시대도 5가통에 따라 편성을 했고 제주도는 지금도 이 전통이 남아있는 게 25가구 당 1리, 여기엔 생산력도 같이 들어가서 마을에 연자방아를 딱 25가구가 쓴다.

생산력과 삶이 일치되어 있을 때 행정단위가 딱 맞아 떨어진 것이다. 그런데 통리 주민자치라고 할때 통의 규모가 어떤 건지 감이 잘 안 온다. 우리나라는 보통 10~12개면으로 군을 구성하는데 읍과면은 같은 개념이다. 12개면 밑에 12개 동리로 편성했고 그 전통이 계속 이어져오고 있는데 통리주민자치의 규모가 궁금하다”고 질의했다.

박 교수는 또 “주민총회, 취지가 참 좋은데 사람들이 참여를 하지 않는 게 문제다. 아파트 동대표를 뽑을 때도 참여율이 낮은데 그렇게 되면 또 대의제로 가게 되는 것은 아닌지? 이게 과연 현실적일 수 있나? 직접민주주의 방식은 이상안이라고 할수 있는데 현실적, 정치적 조건 속에서 주민투표로 뽑힌 군/구의원들이 자기들의 대의성을 잃게 되는 상황인데... 모델은 좋지만 현실적으로 이걸 어떻게 실현해야 하는지 의문이 생긴다”고 덧붙였다.

이에 대해 조성호 연구위원은 “대도시든 중소도시든 통은 나름 수당도 받고 역할도 하는 통장이 있지만 생활권, 정체성 부분에 문제가 있긴 하다. 반면 리 단위는 명확하다. 역사성, 정체성이 다 있다. 통이 문제이고 도시지역이 문제”라며 “국민 10명 중 6명이 아파트에 거주하고 있어 도시는 이 공동주택단지를 활용하는 게 맞는 것 같다. 주민자치회와 유사한 입주자대표회의가 자연스럽게 구축돼 있고 관리사무소가 사무국 역할을 할 수 있다.

주민투표 기능까지 있어 주민자치회와 90% 유사하다. 정체성, 생활권 약한 통 단위보다는 공동주택단지로 가야하지 않나 보고 있다. 공동육아, 스포츠시설 운영 등 아파트 입대의가 엄청난 사업을 하고 있다”고 답했다.

이어 그는 “구성원 참여부족 문제와 관련해서 일반적으로 선진국에서는 참석인원에 대해 엄격하게 규정하지 않다. 적극적으로 의사를 전달하는 시민들이 찬성했으면 이에 따르는 구조다. 엄격하게 30프로 이상 참여해야 한다 등의 참석인원 규정이 거의 없다. 영국, 스위스의 경우 참여인원의 과반수 이상 찬성이면 안건을 통과시킨다. 적극적 의사계층이 투표했으면 이에 따른다. 자꾸 정부에서 규제하는 것은 잘못된 것이라고 본다”고 말했다.

이와 관련해 김필두 박사는 “지방자치법 4조2에 있는 통리 규정에 1통 당 가구 수가 규정돼 있지는 않지만 행안부 내부기준으로는 20가구를 1통으로 한다. 보통 20~50개 통을 1개 동으로 하는데 지금은 거의 안 지켜지고 있다. 일반적으로 동과 리는 하부기관으로 다뤄지고 지방자치법 4조2에서는 동과 리를 같은 수준으로 놓고 있는데 이는 개정되어야 할 부분이다. 동 이하에 통을 두고 읍면 이하에 리를 둔다고 하는데 동과 리를 같은 수준으로 보는 것은 모순이기 때문이다”라고 설명했다.

“주민총회 의의는 주민자치가 주민의 뜻과 힘으로 해야 한다는 전제 있어야”
전상직 한국주민자치학회장은 “주민총회에 대한 의의는 주민자치가 주민의 뜻과 힘으로 해야 한다는 전제가 있어야 한다. 주민은 단수가 아닌 복수이고, 복수의 의견을 단일로 수렴시켜야 하는 과정이 민주제이며, 주민총회는 이를 위한 민주적 절차를 시행하는 장소이자 절차, 기구로 본다. 실제 입법 기능이 있는 것이다. 그렇다면 집행부가 따로 있다는 것인데, 문제는 주민총회가 입법을 민주적으로 하려고 한다면 주민들을 다 참여하게 해야 하고, 결정이 원활히 되려면 기회균등의 원칙에 능률성이 있어야 하고 주민총회 참석자격이 누구냐는 문제가 나온다. 우리나라와 일본은 예전부터 세대주였고, 영국 패리시는 유권자로 되어 있다. 그런데 우리는 주민총회라 하면서 총회 회원 자격이 없다.

회원이면 권리, 의무가 있어야 하는데 회원 자격, 권리 및 의무 규정이 없이 그동안 주민총회라는 용어가 마구 남발돼 왔다. 또 주민자치회에 입법 기능이 전혀 없어 그동안 ‘자체 조례도, 규칙도 못 만드는 주민자치회는 시군구의 식민지’라고 비판해왔다. 입법 기능을 담당하는 게 주민총회인데 그간 주민들은 상정된 안건에 찬반투표만 하는 거수기 역할만 해왔다. 행안부 표준조례만 봐도 아무리 주민총회가 결정해도 집행권이 없어 집행부가 이에 따를 의무가 없다. ‘주민자치에 관한 조례를 만들면서 이렇게 말도 안 되게 만들 수 있나’라는 생각이 들었다”고 지적했다.

전 회장은 또 “주민총회에 입법기능이 있고 이입법기구가 집행기구인 주민자치위원회를 튼튼하게 만들어줘야 하는데 지금 주민자치위원회는 입법기능 없는 집행기구이고 그 마저 위원기구이다.

자문기구에 불과하다. 계획(Plan), 실행(Do)을 모두 중간지원단체에 맡기고 주민자치위원회를 허수아비로 만들었다. 예산을 지원한다고 하니 온 주민들이 주민자치위원회를 주민자치회로 바꾸자 하는데 이런 건 적절하지 않은 것 같다. 주민자치위원회를 발전시키고 시군구 협의회를 대 시군구 상대로 주민자치 정책을 같이 협의하는 파트너이자 자치위원회를 지원하는 조직으로 만들어야 한다. 협의회는 중간지원조직이 아니라 상부기관이면서 지원조직 그리고 협의기관이 되어야 한다.

이 위상을 잘 설계하고 영국의 패리시 협의회를 연구하면 협의회를 통해 읍면동 주민자치위원회를 도와주고 이들의 의견을 시군구 정책에 반영하는 메커니즘을 잘 만들 수 있다. 일본은 시군구 협의회를 지원함으로써 읍면동 주치회가 잘 결속할 수 있도록 도와주는데 우리는 오히려 결속을 깨려고 한다. 예산을 협의회에 주는 이 방식 설계를 우리가 잘 해줘야 한다”고 밝혔다.

김필두 박사는 “주민총회와 관련해 ‘주민친화적’이라는 용어가 적절한 것 같다. 100프로 직접민주주의, 간접민주주의는 없다. 두 요소가 어느 정도 강하냐가 판단 기준인 것 같다. 어느 시스템이 주민친화적으로 될 수 있는가가 판단기준으로 괜찮은 것 같다. 보다 주민친화적인 제도라면 이게 직접민주주의에 가까운 거 아닌가 싶다. 행안부 매뉴얼에 자세한 프로세스가 나와 있지만 실제적으로 이렇게 하는 곳은 하나도 없다. 이 절차가 너무 어렵고 복잡해 대부분의 총회에서 형식적으로 의제를 만들고 현장투표를 진행한다. 우선순위 결정 투표를 하는 게 거의 전부다. 이게 문제다. 이런 절차를 거친 곳이 한군데도 없다면 문제 있는 제도이다”라고 말했다.

“대의제는 직접민주주의 대체 아닌 보완재…주민총회서 최종결정 할 수 있어야”
조성호 연구위원은 “대의민주주의, 직접민주주의의 본질은 대의민주주의에서 최종결정을 하는게 아니고 이를 주민총회에서 할 수 있도록 열어두는 것이고 이는 대의제 보완 시스템이라 생각한다.

주민자치 영역인 주민총회에서 해야지 단체자치영역에선 대의제 극복 대안이 어렵다. 읍면동 수준에선 직접민주주의가 유효하다고 보고, 주민총회운영에서는 무엇보다 정보를 정확히 주민들에게 다양한 방법으로 전달해야 한다. 스위스, 미국 등 에서는 감사기구에서 이것만 전담한다고 한다. 이기능이 강화되지 않으면 주민총회가 형식화 될 것”이라고 지적했다.

채진원 교수는 “간접민주주의와 직접민주주의가 충돌하지 않는 방식으로 모델을 제시하면 좋을 것같다. 서구의 민주주의는 보텀업, 보충성의 원리에서 자라나 이 둘이 충돌하지 않는다. 직접민주주의에 기반한 대의제를 하기에 충돌하지 않는다. 대의제 관점에서 주민자치를 보면 이들은 충돌할 수밖에 없다고 생각한다. 순수하게 100퍼센트 직접민주주의도, 간접민주주의도 아니다라면 개념 싸움을 통해 접근하는 자체가 불필요한 것 같다. 한국은 가로축 민주주의는 되는데 세로축 민주주의가 안 되는 것 같다. 반면 서구는 세로축부터 시작해서 자연스럽게 이행됐다. 이 문제, 비용을 줄여가며 세로축 민주주의를 할 수 있을까. 개념을 먼저 설명하기 보다는 현실을 기반해 설명하는 게 필요한 것 같다”고 제안했다.

조성호 연구위원은 “직접민주주의와 간접민주주의, 제 지론은 간접민주주의가 직접민주주의를 대체할 수 없고 보완재라는 것이다. 주민주권주의에 따라 최종 결정권한은 주민에게 있다. 대의제에 백지수표를 주는 거 아니고 직접민주주의의 보완재정도로 보고 있다. 읍면동 수준은 주민자치의 영역이다. 단체자치 영역이 아니지 않나. 주민들의 인적 역량도 된다. 주민들의 역량이 공무원들보다 뛰어나다. 이제는 직접민주주의 시대다. 주민자치의 핵심이론이 직접민주주의이고 앞으로 모델 개발,입법화에 총력을 기울이면 좋은 시대가 열리지 않을까 기대한다”고 강조했다.