한국 주민자치의 성장에 있어서 양날의 검과 같은 존재로 부각된 중간지원조직의 구성과 역할을 일본의 사례를 통해 조망해보는 자리가 마련됐다. 한국주민자치학회는 9월 15일 ‘일본 주민자치회중간지원조직 사례와 한국적 시사점’이라는 제목으로 제39회 주민자치 연구세미나를 개최, 김찬동충남대학교 도시·자치융합학과 교수가 발제를 맡아 진행했다.

발제에 따르면, 중간지원조직은 행정과 시민 또는 지역사회를 이어주는 역할을 한다. 거버넌스의 고리로서 다양한 시민활동을 활성화하는 플랫폼이라고 한다. 한국에서 중간지원조직의 확산을 통해, 마을만들기사업이나 지역공동체사업을 지원하였고, 사회적 기업이나 협동조합 등도 성장하는데 기여했다. 그러나 중간지원조직은 행정과 시민을 이어주기 보다는 행정의 하부조직의 하나로 인식되기도 한다. 즉 상당수의 중간지원조직이 행정으로부터 위탁받아서 행정중심으로 운영하게 되고, 심지어는 관치의 틀을 벗어나지 못하고 있어 오히려 자치를 저해하는 조직으로 비판을 하기도 한다고 김 교수는 밝혔다.

“중간지원조직, 관치의 틀 벗어나지 못해 자치 저해”
김찬동 교수는 “중간지원조직은 운영재원을 행정에 의존하는 경우가 많아졌다. 조례를 통해 안정적으로 예산을 지원받는 경우, 행정으로부터의 위탁사무를 처리하는데 중간지원조직의 역량이 소진되는 경우도 있다. 결과적으로 중간지원조직은 거버넌스에서 행정과 시민을 이어주는 시민력을 강화하는 편에 있기 보다는 행정의 하부조직으로서 시민을 동원하는데 사용되어 자치에 저해하는 것이라는 비판을 받고 있는 것”이라며 “원래 중간지원조직의 역할은 시민사회에서 그 필요성에 따라서 만들어져서 그 운영에 대한 재원도 시민사회가 부담할 수 있어야 시민과 지역사회의 필요를 우선하는 조직이 될 수 있을 것이다.

한국에서 시민사회와 지역사회의 자치적 시민력이 부족한 상태에서 이러한 중간지원조직이 자생적으로 태동되기를 기대하기 어려운 것이 사실이다. 그러나 이러한 시민사회의 중간지원조직이 태동할 수 있는 조세적 틀을 만들어 주면 불가능한 것도 아닐 수 있다. 즉 이런 중간지원조직에 대한 기부에 세금공제를 100% 해주는 방식의 제도적 틀을 구축해 주는 것이다. 이렇게 되면, 중간지원조직은 정책의 제안자로서 지역사회와 시민의 필요를 행정에 전달하고 시민사회 주도의 협치를 가능할 수도 있다”고 설명했다.

계속해서 그는 “중간지원조직을 통해 지역사회의 전문가들이 참여할 수 있는 기반이 되어주고, 시민과 전문가를 이어주면서 지역에 밀착한 정책제안을 할 수 있어야 할 것이다. 이렇게 되면 중간 지원조직을 행정의 필요를 채워주기 위한 수단이 아니라 지역사회와 시민사회의 시민력에 기반 한 거버넌스 파트너로서 역할을 전환할 수 있을 것이다.

만일 행정으로부터 일정한 정도의 지원을 받을 수밖에 없다고 한다면, 행정으로부터 부여되는 업무는 줄이고 지역사회와 주민들의 네트워크에서 필요한 역할을 우선할 수 있는 균형점을 찾아야할 것”이라며 “즉 중간지원조직은 시민사회가 스스로의 역할을 가지고 시민적 덕성을 가질 수 있도록 촉진하는 역할을 우선하여야 하고 가능하면 행정으로부터의 직접적 지원을 받지 않고 운영할 수 있는 재정적 구조와 인적 네트워크 역량을 구축하여야 한다. 행정, 정치에 의존적이 되어서는 진정한 협치가 어렵다. 이 사이에서 어떻게 균형을 잡아나 갈 것인가가 관건이다. 그리고 시민 스스로 공공문제를 해결할 수 있는 역량이 키워져야 하는데 현재 한국의 중간조직으로는 이 역량이 키워지기 어렵다. 오늘 발표는 일본 사례가 한국에 주는 시사점을 생각해보는 자리”라고 짚었다.

김찬동 교수는 “주민자치 실질화는 주민자치의 계보에서 그 본질적 개념을 찾을 수 있고, 주민참여가 반드시 이루어지는 자치정신과 시민정신을 소유하고 있어야 하며, 자기입법의 규범력이 살아있어야 한다. 문제는 단체자치의 계보가 강한 곳에서는 주민자치가 제대로 발달하기 어려워 주민자치를 어떻게 도입해야 하는가가 중요한 정책과제가 된다”라며 “주민참여가 제대로 이루어지지 않으면 지방자치의 자치권은 제대로 행사되기 어려운 것이다. 주민자치의 실질화는 주민들에 의해 자기 입법과 자기통제가 가능해야 하고, 자기입법의 결과로서 법규가 제정되어 법에 의한 다스림이 이루어져야한다. 중간지원조직에 문제가 있다고 할 때 시민성을 키우는 관점에서 봐야 하지 않나하는 생각이다”라고 밝혔다.

다음으로 김찬동 교수는 ‘주민참여의 단계’를 아른스타인의 △참여 활성화 △공동체성 구비 △준주민자치적 △준단체자치적 4단계로 설명했다. 그는 “공동체발달의 4단계 이론이 제시하는 것처럼 순차적하게 진행된다면 주민자치는 공공체자치로까지 발전하여 나갈 것이고, 이것은 국가(혹은 중앙정부나 지방자치단체)와의 관계에서 단체자치의 운영체로서 인준을 받을 수 있을 것”이라며 “만일 이러한 공동체자치(공동체성 구비 단계)나 공유체자치(준주민자치적 단계)가 국가로부터 자치체로서의 인준을 받지 못할 경우에는 시민사회(지역사회)의 시민력에 기반 한 공유체자치 단계에 머물 수 있을 것이다.

이에 해당하는 것이 영국의 패리시나 일본의 자치회(정내회)라고 할 수 있다. 한국의 경우 아파트단지의 자치관리체도 이러한 공유체자치의 일종으로 볼 수 있을 것”이라고 설명했다.

운영재원이 어디서 나오는가가 중간지원조직의 ‘관치’ vs ‘자치’ 가르는 분기점
계속해서는 그는 “물론 필요에 따라 일부 행정사무의 위탁을 받아 처리하기도 하지만, 그러한 선택권은 어디까지나 시민사회의 자치체에 있는 것이다. 그런데 이러한 공유체자치는 연대와 협력에 의하여 보다 광역의 공유체자치 협의체나 연합체를 형성할 필요가 있다. 왜냐하면 공유체자치는 일정한 구역을 전제로 하여 자치관리가 이루어지고 있으므로 그 구역의 자치관리를 넘는 자치사무의 운영을 위해서는 이를 지원해 주는 메타차원의 운영체가 필요하다. 이 운영체는 그 구성원으로 있는 공유체자치를 지원하는 역할과 기능을 수행할 것”이라고 덧붙였다.

김찬동 교수는 또 “한국의 주민자치도 자치할 수 있는 재정적 역량이 구비된 곳과 그렇지 않은 곳을 다르게 자치권이 부여되어야 하는데 획일적으로 주민자치를 실시하려고 하다 보니, 읍면동이라고 하는 계층을 선택하게 되었고, 결과적으로 주민자치를 하기에는 너무 규모가 커져버린 것이다.

즉 주민자치가 제대로 이루어지기 어려운 규모이고, 이 문제를 해결하기 위해 다시 ‘관설민영의 중간지원조직’을 설치하지 않으면 안 되는 딜레마 상황에 빠져버린 것”이라며 “문제는 중간지원조직의 운영재원을 어디에서 나오게 하는가라는 점이 ‘관치’적인가 ‘자치’적인가의 분기점이 된다.

이때, 주민자치 패러다임의 중간지원조직은 공유체자치 협의체혹은 연합체로서의 기능과 역할을 수행하게 되므로 그 운영재원을 구성원들인 공유체자치체로부터 징수한 회비를 충당하게 될 것이다”라고 주장했다.

김찬동 교수는 “바로 이 부분이 중간지원조직의 본질과 성격이 자치적이냐 관치적이냐의 기로에서게 되는 부분이다. 시민사회의 시민력으로서 이러한 중간지원조직을 형성할 수 없을 것이라는 인식에 기반 하여 행정이 ‘관설민영’의 중간지원조직을 만들고 행정예산을 투입하여 그 사업을 지원하는 시스템이 현재의 서울형 주민자치 중간지원조직의 ‘일하는 방식’이기 때문에 ‘관치화’되었다는 비판을 받게 되는 것”이라고 지적했다.

계속해서 김 교수는 일본 미타카시의 사례를 통해 중간지원조직으로서의 일본 커뮤니티 센터를 소개했다. 이에 따르면, 미타카시의 사례에서 가장 주목할 만한 것을 세 가지로 정리할 수 있다.

첫째 커뮤니티 센터이다. 커뮤니티에 대한 사고방식이나 개념이 일본사회에서 혹은 자치체정책으로서 확대되는 시기에 미타카시는 구체적인 형태를 가지고 일찍이 조직화해낸 것인 바로 커뮤니티 행정이라고 할 수 있다. 인간성의 회복과 지역사회의 재생이라고 하는 큰 주제를 가지고 커뮤니티 행정의 조직화를 전국적으로 확산시킨 것이다.

둘째 백지로부터의 시민참가이다. 이것은 커뮤니티행정이 시작한 이래로 20년 이상의 세월을 거친 후에 등장한 것이었다. 일본 전국각지에서의 시민참가나 참여의 시도가 적지 않았지만 행정 쪽에서 리드하여 조직한 구조에 대해 주민과 시민들은 불안감을 가지고 있었고 그 성공사례도 그다지 많지 않았다.

이런 속에서 미타가시의 미타가시민플랜21회의에서 만들어낸 시민협동의 자치체경영의 사례는 주목할 만한 것이었다. 자치체 경영에서 독자적 시민활동의 성공사례가 된 것이다.

셋째는 시민형의 커뮤니티 비즈니스의 전개이다. SOHO지원 하에서 유연한 공적 서비스를 전개하는 주식회사 마을만들기 미타카는 시민 생활에서부터 만들어 내는 커뮤니티 비즈니스의 가능성을 시사해주고 집주(集住)사회의 비즈니스 구축 가능성을 보여준다.

일본 미타카시의 사례, 가로-세로축으로 다양한 ‘민영’ 시민조직 등장
‘주민협의회와 커뮤니티 계획’과 관련해서는 김교수는 “커뮤니티 센터를 거점으로 한 커뮤니티 형성이 진전됐다. 이를 위한 구체적인 소프트웨어로서 도입된 두 가지 중 첫째는 주민협의회인데 이는 오자와지구 시범실시 이후 다른 6개 지구에서도 설치되었다. 이 프로세스에서 각 지구에서 주민공모에 의한 커뮤니티연구회가 설치되었고 주민협의회도 설치되도록 했다. 여기서 지역주민으로부터 주민협의회위원이 선출되고, 위원에 의한 협의회 회칙이 승인됐다. 그리고 커뮤니티 센터의 관리운영이나 협의회 활동을 위한 사무국체제가 만들어졌다”고 밝혔다.

이어 “이 주민협의회는 자주적으로 운영되었고 지방자치법244조의 2에 규정된 ‘공공단체’로 인정됐다. 미타카시로부터 7개 커뮤니티 센터의 관리운영을 위탁받기도 했다. 주민협의회는 커뮤니티센터의 운영 등을 통해 주체적으로 자주적 성격이 강화됐다. 1996년 2월에는 ‘주민협의회연락회’가 설치되었고, 커뮤니티 활동에 관한 공통주제, 커뮤니티 센터의 관리운영에 대한 공통사항, 주민협의회 상호 간 친목사항 등에 대한 횡적인 연대가 시작됐다”라며 “또 하나의 방법이 커뮤니티 플랜의 도입이었다.

미타카시는 지구단위에서 지역의 현상이나 문제점을 파악하여 과제를 공유하도록 시도했다. 지구의 실시계획을 수립할 때 7개의 주구에서마다 설문조사를 실시, 주민의 필요와 지구의 문제점 등을 정리하였다”고 설명했다.

발표에 의하면, 커뮤니티 플랜의 실태를 깔고 있는 마을만들기플랜은 1992년에 미타카시 기본구상, 기본계획에 반영됐다. 거기서 7개의 지구플랜을 미타카시라고 하는 도시에서 시민의 관점을 중시하고 시내에 거주하는 전문가나 단체대표로서 구성되는 ‘시민회의’가 설치됐다. 7개 주구의 시민조직 외에도 사람중심의 또 다른 시민조직이 탄생한 것이다.

김찬동 교수는 “1990년대에 들어와서 미타카시의 시민조직은 더욱 성장했다. 마을만들기간담회가 93년에 설치되고 운영되었지만 그 주제는 지금까지의 커뮤니티 플랜과 마을만들기 플랜을 토대로 하여 새롭게 실시계획을 세우고 이에 주민을 참가시키는 방식이었다. 주구 단위 시민활동의 성과를 시 단위 시민활동에 합류시키고, 주구마다 개최된 ‘지역간담회’와 계획과제를 테마로 전도시적으로 개최된 ‘실시계획간담회’라는 2가지 차원의 마을만들기 구조가 추진된 것”이라고 설명했다.

다음으로 김찬동 교수는 일본 중간지원조직 사례를 통한 시사점과 방향에 대해 “중간지원조직은 필요한데 이를 정부 쪽에? 혹은 시민사회영역 쪽에?시민영역이 키워지려면 시민사회 쪽에 있어야 한다.

우리사회는 시민, 시민사회 속에서의 경험, 활동을 통해 역량과 인재가 키워지는 시스템을 만들어내지 못했고 이를 행정이 만들어준 셈이다. 행정은 뒤로 물러나 있어야 하는데 직접 앞에서 나서서 하려고 하면서 현재와 같은 ‘중간지원조직의 관치화’ 문제가 생기는 게 아닌가 싶다“고 서두를 꺼냈다.

관설민영의 주민자치 중간지원조직 일본엔 없어… ‘관 예산 의존 조직’ 지속 어려워
그는 “중간지원조직은 자치제도의 본성상 필요하다. 즉 자치제도는 단층으로만 이루어지는 것이 아니라 복수의 계층을 통해 시민사회의 자치역량을 구비하게 되는 것이기 때문이다. 즉 자치제도의 풀뿌리에는 공동체자치가 있어야 하고, 공동체자치에선 호혜성과 유대감을 기반으로 하여 구성원들 간 사회적 신뢰자본을 가지고 있어야 한다”라며 “공동체자치는 스스로 해결하기 어려운 자치의 역량문제를 해결하기 위해 메타 차원의 연대감 형성이 필요하다. 이것을 공유체자치라고 할 수 있고 이는 일정한 구역을 가지고 공동의 공유서비스를 제공하는 것을 목적으로 한다. 바로 이러한 공유체자치가 형성되기 위해서는 법제도적 차원에서의 입법이 필요하다. 이 부분을 정부(중앙이든 지방이든)가 지원하면 되는 것이지 굳이 행정의 사무로 편입하거나 행정이 관설민영 조직을 설치할 필요는 없을 것”이라고 지적했다.

이어서 김 교수는 “일본의 사례를 보더라도 자치회(정내회)는 공동체자치의 규모에 해당하고, 이들이 다수 모여 있는 구역에 지구를 설치하고, 주민협의회라고 하는 협의체를 두고 있다.

그리고 이협의체가 중심이 되어 커뮤니티 센터의 운영을 담당하고 있다. 물론 이 센터 자체는 시정부가 설치한 것이지만 그것이 자치회(정내회)를 위해 설치한 중간지원조직은 아니다. 센터는 어디까지나 시설중심의 공간이라고 할 수 있고 이에 대한 운영을 시민들의 자발적 참여에 맡긴 것이고, 여기에는 자치회(정내회)만이 아니라 학부모회의나 방범협회, 환경보호단체, 볼란티어단체, 센터이용자 등 누구나 참여할 수 있도록 되어 있다. 즉 주민자치회를 위한 중간지원조직이 아니라는 것”이라며 “또 시정과 시민사회의 거버넌스를 구축하는 것은 별도의 커뮤니티 행정을 도입하고 있는 점을 주목해야 한다.

시민플랜21이나 시민21회의와 같이 시정차원에서의 시민참여를 위한 회의체를 만들어 마을만들기라든지 시정과의 상호작용을 통한 기본계획 수립에 참여하고 협의하며 심지어 시의회의 검토와 의결까지 하도록 어디까지나 백지로부터의 주민참가 과정을 거치고 있다. 이 부분은 주민자치라기보다는 시정에 대한 주민 참여를 위한 조직이라고 보아야 할 것”이라고 설명했다.

끝으로 그는 “한국에서 관설민영의 다양한 중간지원조직을 조례에 근거하여 만들었다. 이를 통해 시민사회의 활성화를 기대한 것이다. 이러한 중간지원조직의 설치를 통해 서울시의 비영리민간단체의 등록현황을 보면, 2010년 1186개이던 것이 2017년에는 2049개로 거의 두 배 가까이 증가했다. 그리고 시정과 중간지원조직과의 관계는 주로 민간위탁사업을 통해 연결되어 있고 이것은 결과적으로 시의 예산에 의존하여 조직이 운영되는 구조를 만든다. 지자체 예산에 의존하는 구조여서 단체장이 바뀌거나 하면 이 사업의 지속성을 확보하기 어려워지는 현상이 나타날 수 있다”라며 “일본의 시정과 주민자치회를 연결하는 구조를 보면, 한국과 같은 의미의 민설관영의 중간지원조직을 찾아보기는 어렵고, 오히려 자치회(정내회)는 지구연합정내회와 총연합정내회와 같은 3계층의 구조를 가지고 있다. 지구연합정내회 활동에는 대표자회의, 총회, 축제참여 등의 사무를 처리하고, 총연합정내회의 경우도 각 정내회간의 상호연락조정이나 지역 활동에 참가, 지역복지활동과 아동보호활동,행정 및 관계기관과의 연계와 협조, 연수회 개최 및 참가 촉진 등의 사무를 처리하고 있다. 또 총연합정내회의 예산을 보면, 회비와 조성금, 기부금을 주로 하면서 보조금을 받기도 한다. 일본의 자치회사례를 보면, 한국과 같은 관설민영의 중간지원조직은 주민자치에선 존재하지 않는다”라며 발제를 마무리했다.

“중간지원지역, 관과 주민조직, NPO 사이에서 균형적역할 해야”
발제 후 토론은 한국주민자치학회 부설 향약연구원 박경하 원장(중앙대 명예교수)의 사회로 진행됐다. 먼저 채원호 가톨릭대 교수는 “중간지원조직이라는 표현, 어디와 어디의 중간에 있고 누구를 지원한다는 것인지, 아주 초보적인 의문부터 가져야 될 것 같다. 중간지원조직은 관설관영, 관설민영, 민설민영 사례 다 있다. 중간지원조직의 평균스태프 숫자, 그 중 유급이 몇 명이고 무급 몇 명인지에 따라 상황이 다 다를 것 같다. 지역문제를 해결할 때 관, 주민자치조직, NPO 등이 네트워크 되어야 소셜비즈니스가 생긴다. 중간지원지역은 관과 주민조직, NPO 사이에서 역할을 할 수 있을 것이다. 그리고 ‘지원’은 학술적, 개념적 용어인 것 같다. 실질적으로는 자치와 비교하면 잘 안 쓰이는 용어인 것 같다”는 견해를 밝혔다.

이어 채 교수는 “일본 모델을 공부하면 한국에 꽤 도움이 될 것 같아 일본 통계를 자세히 들여다 본 적 있는데 잘 된 보고서들이 많다. 요즘은 주민자치조직이라는 표현 외에 지역운영조직 이라는 표현을 많이 쓰는 것 같다. 지역NPO, 자원봉사단체 등을 가리키는 말이다. 관, 주민자치조직, 지역NPO 등이 함께 문제해결을 해나가야 할 것 같다. 소셜비즈니스를 하는 NPO가 육성되고 정보도 공유하고 같이 학습도 하고 해야할 것 같다.

유럽, 일본 등에서는 지방공무원수도 줄고 있고 정부의 예산동원에는 한계 있을 수밖에 없어서 점점 사회적자원을 동원해 네트워크, 정보공유가 이뤄져야 하고 중간지원조직의 역할이 커질 수밖에 없다. 관설관영에서 민설민영까지 지역에 따라 다양한 모델활용이 가능할 것”이라고 말했다.

박상규 경기도 주민자치회 대표회장은 “주민자치현장 입장에서는 어떻게 하면 주민자치가 실질화 될 수 있을까 늘 답답한 마음을 가지고 있다. 중간지원조직의 개념과 일본 사례를 들으면서 어떻게 접목을 할 수 있을지 고민도 하게 된다. 개념과 방향성은 정립돼 있는데 현실에 어떻게 접목해야 하는지가 고민인 것 같다”라며 “현장에서 주민자치는 행정과 떼려야 뗄 수 없는 관계이다. 반면 중간지원조직은 지자체장과의 이해관계에 따라 수시로 생겼다 사라졌다 하는 것 같다. 그런데 마을만들기 조성사업은 별도조직을 만들 필요 없이 주민자치회를 통해 운영하면 되는 것 같은데 별도 추진조직을 만드는 게 아닌가 싶다.

가장 먼저 법제화가 필요한 것 같다. 각 국가 국민성이 다 달라 구체적인 모델화를 어떻게 할 것인지에 대해서도 고민이 된다. 다만, 입법화가 아직 되지 않은 상황에서 단계별 방법도 강구해야 되지 않나하는 생각이 든다”고 언급했다.

이에 대해 김찬동 교수는 “일본 중간지원조직 보고서를 서치하다 보니 요쿠하마시 NGO센터는 다양한 NPO들이 활동할 수 있는 공간, 시설을 다 시에서 제공하고 지원하더라. 중요한 건 시민사회 속에서 다양한 공공 활동을 할 수 있는 역량이 조성되는 것인데 한국사회는 쉽지 않은 것 같다.

좀 더 연구가 필요할 것 같다”라며 “그리고 일본의 정내회, 자치회 역시 도시화 되면서 1인 가구 증가로 청소문제 등 더 이상 주민자치조직으로 안 되는 일들이 늘고 있다. 역사가 있다 보니 커뮤니티센터공간을 중심으로 이곳을 운영하며 조직이 유지되고 있는데 마을행사를 하는 것도 그렇고 회비 걷는 것도 예전 같지 않게 작동 안 되는 사례도 꽤 있다. 규모나 문제가 다 달라서 각자 다른 길을 가고 있지 않나 생각한다”고 답했다.

“중요한 건 시민사회 속에서 다양한 공공 활동을 할 수 있는 역량이 조성되는 것”
강정실 평창동 주민자치위원장은 “일본에 방문했을 때 일본인들의 성향이 한국인들과 다른 느낌을 받았다. 개인주의적 성향이 강하나 남에게 폐를 끼치는 것은 극도로 조심하는. 촌스러우면서도 모던한 느낌이랄까? 한국인과 많이 달랐다. 국민 성향에 따라 주민자치회도 달라질 수 있을 것 같다”라며 “한국 주민자치의 문제점은 주민자치위원 역량의 문제와 함께 주민자치에 전문가다운 전문가가 전혀 없다는 것, 그리고 사람의 교체도 빠르다는 데 있는 것 같다. 일본은 주민자치의 역사, 중간지원조직의 역사도 오래되고 잘 되고 있는 것 같지만 우리나라의 경우 중간조직의 전문성이 전무한데 인력들을 대충 여기저기에 배치하는 것 같다. 그리고 리더의 문제도 분명히 있다”고 지적했다.

백영춘 한국주민자치중앙회 수석부회장은 “중간지원조직의 취지는 같은데 한국과 일본의 양상이 다른 건 애초 출발점이 직접 지원하는 것에 대해 중간에 누군가 들어와 이를 낚아챈 구조라는 것? 일본은 주민자치가 잘 되게 하기 위해 지원은 해주되 간섭은 안하는 체제로 간 것 같다. 우리나라에서 중간지원조직이 처음 생길 때 이 발상이 어떤 식으로 된 건지 궁금하다. 안 되는 걸 되게 하는 것인지 혹은 좀 더 촉진하는 것을 목표로 한 것인지. 주민자치회 활성화라는 것이 국가 행정체계의 근간을 뒤흔드는 사건이 될 수도 있는데 일본은 그걸 인식하고 도입한 것인지 혹은 애초 느슨하게 되어 있어 그렇게 된 건지도 궁금하다. 그런데 우리그런 점을 받아들일 수 있는지에 대해서도. 동네에 여러 협의체와 직능단체 등 수많은 조직이 있는데 일본에선 이러한 조직이 자치조직 내에 녹아져 있는 것인지도 궁금하다”고 질문했다.

김찬동 교수는 “굉장히 어려운 질문이다. 한국과 일본은 문화, 민족성이 다르다. 우리 민족은 추상적 사고를, 일본은 무의 민족이라 구체적 사고를 했던 것 같다. 그리고 일본은 칼의 민족이라 말에 대해 조심하고 주변을 굉장히 의식하는 게 있으며 공동체/집단적 문화 속에서 사는 것 같다. 일본정내회는 마을에 있어서의 축제, 제례, 친목을 도모, 주된 활동이 구역의 자치라기보다 공동체의식과 유대를 갖는 활동인 것 같다”라며 “우리나라의 주민자치는 더 쉽지 않다. 도시화가 짧은 기간에 빨리 진행되어서 다 개인주의화 되고 또 도시 발달 정도도 지역마다 달라서 주민자치 개념으로 들이대서 보기 쉽지 않은 이질적 특성을 가졌다.

그럼에도 일본 역시 도시화에 따라 비슷한 현상을 겪고 있다. 정내회, 자치회가 제대로 작동하지 않는 경우가 늘고 있다. 미타카시의 경우도 도시화가 잘된 지역인데 여기는 주민자치정책이라기 보다는 커뮤니티정책, 커뮤니티 단위의 정책으로 접근해야 할 것 같다. 우리는 이걸 주민자치로 접근하면 실체가 읍면동이니까 뭔가 엇박자가 나 있는 상황아닌가 하는 생각이 든다”고 말했다.

김 교수는 또 “주민들의 역량? 한국도 각 분야에서 활동하다가 퇴직한 분들이 많아 이런 분들이 지역사회에서 활동할 수 있도록 관심을 가져야 하는데 개인주의화 되다보니 이 분들이 거의 참여를 하지 않는다. 권한도 없고 행정에 이용당하는 것 같다는 이유도 있다. 이것도 하나의 문화라면 문화라고 할 수 있을 것”이라며 “일본 미타카시 사례를 보면, 유식자 즉 전문가들이 지역문제를 시민사회가 참여해 해결해야겠다는 생각으로 시민활동, 지역문제 참여 정책을 만들어냈다. 일본인 중에서도 시민사회의 시민성을 길러내는 일들에 시간을 내는 학자들, 전문가군이 있는 곳은 활동이 활발해지며 선도적인 자치 문화가 만들어졌다. 한국도 지역에서 전문성, 역량 가진 분들이 ‘시민성과 시민사회의 역량을 키우는 게 사회를 변화시키는 것’이라는 생각으로 나서는 분들도 있을 것”이라며 “예컨대 교회라는 공동체는 신도들만의 조직이 아니다.

지역 봉사도 해야 하는데 자본주의에 매몰되어서 이런 조직마저 폐쇄적이 된다. 다양한 공동체들이 활동할 수 있는 지원이 마련되어야 변화가 있지 않을까”라고 견해를 밝혔다.

“짧은 기간에 빠르게 도시화 진행되어 개인주의화 가속, 지역마다 발달 달라 주민자치에 애로”
이어 그는 “직접민주주의를 하려고 했는데 결국은 소수가 하게 되는 결과를 맞을 수도 있다. 대의민주주의제도를 만들면 당연히 작동될 거라 생각하는데 대의제는 모든 민족, 나라에서 다 될 수 있는 게 아니다, 시민 역량이 돼야 작동한다, 이를 위해서는 이런저런 조건이 있어야 하고 이를 저해하는 요인은 무엇이다라는 연구도 있다. 주민자치가 왜 잘 안될까에 대한 분석이 필요하다. 시민 역량에 따라 차이가 나타나는 측면도 있다. 주민주권,주민역량이 구비돼야 하고 잘못된 것에 저항할 수 있는 주권성, 시민성도 있어야 한다. 이론적으론 알아도 현실에서는 성향이 되는 사람, 안 되는 사람이 있고, 안 되는 쪽이 더 많은 것 같다. 이 성향을 어떻게 변화시킬 것인가의 문제도 있다.

이러한 용기는 책임성-시민성으로 길러져야 하는데 우리학교 교육은 성적지상주의라 아닌 건 아니다 라고 얘기할 수 있는 용기, 덕성을 과연 가르쳤나 하는 의문도 있다. 한국 주민자치가 제대로 작동되기 어려운 점이 여전히 있고 이는 우리에게 남겨진 과제일 것”이라고 덧붙였다.

전은경 한국주민자치교육원장은 “한국에서 중간지원조직으로 성공한 대표적인 사례가 자원봉사센터인 것 같다. 관설민영 형태로 운영되는데 나름대로 자원봉사를 높은 수준으로 끌어올린 것 같다. 내용자체는 주민자치와 다르지만 거기서 얻을 수 있는 시사점이 있지 않을까 싶다. 중간지원조직이 필요하다면 어떤 형태가 바람직할 것이라 생각하시는지 궁금하다”고 물었다.

임중범 향약연구원 연구위원은 “오늘 발제를 들으며 최종적으로 느낀 것은 ‘과연 주민자치가 실행가능한가?’하는 것이다. 한계점에 부딪쳐 괴리감에 빠지게 돈다. 그 이유는 관치행정 때문이다. 기초의원 정당 공천제 등 진정한 지방자치제로 볼 수 없는 한계, 모든 권한을 행정이 갖고 있는 상황에서 주민자치 권한을 행정에서 내줄 수 있을지, 중앙당에서 공천권을 내줄 것인지 등등. 법제화 미비 등 원인을 따지기보다 실질적으로 주민자치가 이뤄질 수 있는 행정권이 주민에게 이양될 수 있는 구체적 방안 있는지에 대해 묻고 싶다. 공동체형성과 참여 확대를 구체적으로 어떻게 해야 하는지 대안은 무엇인지. 개인적으론 온라인을 이용해 주민 홍보를 많이 하는 것을 하나의 대안으로 보고 있는데 주민자치에 한계가 많지만 세월이 많이 지나면 언젠가는 달성될 것이란 희망도 갖고 있다”고 말했다.

김찬동 교수는 “자치적인 조직 형태를 만들 수 있을까. 기본적인 건 연합회, 협의회 조직 등 계층의 층화라고 본다. 보텀 업으로 이게 만들어져야 한다. 스스로 잘 안될 때는 연대성을 가져야 한다는 개념이다. 이런 방식으로 기본 자치 지원 시스템을 만들어야 할 것 같다”라며 “시민사회가 스스로 못하니까 정부가 만들어주려고 하다 보니 줄탁동시가 안 된다. 가부장적, 국가주의적 문화 때문에 행정이 기다리지 못하고 미리 밖에서 달걀을 쫀다. 예산도 투입하고. 잘 투입하면 좋은데 전문성과 역량 구비된 사람, 단체에게 하지 못 한다”라며 “자원봉사센터는 관설민영인데 유인책 없이 성공하게 된 건가? 자원봉사센터에서 큰 규모로 봉사하는 건 여러 유인들이 있지 않았을까, 정말 시민성의 결과인가? 라는 질문이 생긴다”고 반문했다.

계속해서 김 교수는 “행정에서 청소인력을 굉장히 많이 고용하는데 이런 건 살고 있는 주민들이 조직화해서 처리할 수 있어야 할 텐데 하는 생각이든다. 공원 관리도 보면, 방치되는 곳도 있고 문제생기는 곳도 많다. 행정이 이걸 다 인력, 예산으로 하려는 게 우리나라인데, 행정이 일하는 방식을 바꿔야 한다. 지역과 주민이 할 수 있는 걸 기다려주고, 가능할 수 있게 하는 제도적 장치를 마련해주는 것은 좋으나 직접 관여는 안했으면 좋겠다.

주민자치도 그렇고, 그런 구조를 어떻게 만들 것인가를 생각해보면 아파트단지의 입대의 제도가 그렇게 만들어져 있다. 법으로 자치관리시스템을 만들어놓으니 돌아가기는 간다. 이는 주민자치가 다뤄야 할 영역이다. 공개성, 투명성을 제기해줘야 하는데 자치는 이론상으로 되는 게 아니다”라며 “주민자치가 과연 실행 가능한가, 참여 활성화를 위한구체적 대안이 있는가에 대해서는 공유적인 생활서비스가 있는 공간, 예컨대 아파트단지 같은 곳에다 자치관리시스템을 넣어야 하는 거 아닌가 한다.

아파트는 시스템은 되어 있으나 주민들의 시민성, 민주성 낮다. 행안부 자치정책이 시민성을 키워주는 방향으로 가야하고, 그게 가능하려면 지방의회회의 등에 미국처럼 참관을 많이 해야 한다. 아파트 회의도 항상 공개 참관이 가능하게 일단 물리적구조부터 만들어놓는 환경 조성이 중요할 것 같다.

공간 구조를 먼저 만드는 노력에 학교교육 등을 통한 실질적 참여를 통해 스스로 문제해결하려는 노력이 사회로까지 이어지고, 전문가들이 정년퇴직 후 참여하는 구조를 만들어놔야 하지 않나 하는 생각이다”라고 말했다.

“행정의 간섭 없이 지역·주민이 할 수 있는 걸 기다려 주고 가능케 하는 제도적 장치+물리적 공간+주민실질적 참여 필요”
전상직 한국주민자치학회장은 “중간지원조직 문제는 꼭 정리하고 넘어가야 한다. 이 조직이 필요하다는 사람이 의외로 많은데 전 부작용이 너무 많아 하지말자는 주의이다. 한국에는 자질, 책임감 있는 사람들이 없었다. 중간지원조직이 주민자치를 지배해 행정과의 사이를 단절시켰다고 본다.

일본은 자치회가 일찍 만들어졌는데 주민자치조직과 중간지원조직이 사업은 같이 해도 서로 침투 안하고 일을 위해 합심했다. 이런 경험들이 축적된 관계들이고 역사가 길고 경험도 많다”라며 “우리의 경우, 사업 중심으로 주체 간 결합은 꿈도 못 꾼다.

갑갑한 현실이다. 이게 가능했다면 지방소멸 대책도 나왔을 텐데”라며 “공동체의 실체를 분석해 규명해야 한다. 다양한 공동체들이 주민자치회 회원으로 참여하는 구조가 필요하다. 주민자치회가 곧 공동체다. 주민자치회는 과업이 아닌 편안한 친목조직이 좋다”고 설명했다.

전상직 회장은 또 “읍면동은 직접민주제로 만들어야 한다. 통리회, 읍면동회 살려서 시군구 협의회를 만드는 구조로, 필요할 때 연합하고 보충성원리에 따른 관계가 되어야 한다. 중간지원조직은 지금의 협의체 조직으로는 제대로 작동이 안 된다.

이를 어떻게 만들어낼 것인가 연구과제이다. 주민자치위원을 회원이 아닌 위원으로 제한시켜 버리니 동네사람들 능력을 제대로 활용 못한다. 이걸 찾아서 활용하면 중간지원조직도 필요 없어진다”고 주장했다.