부산시 에어부산(주) 출자와 사전절차 이행 누락 예
1) 실태
에어부산(주)에 대한 출자는 2번(① 2008. 4, ② 2021. 8.)에 걸쳐 이뤄졌다. 첫 번째와 두 번째 출자에 대해서 부산시는 공유재산관리계획에 반영하지 않았다. ②번으로 제출된 「에어부산 유상증자 출자 동의안」에 관한 동의안(2021. 8. 20.)과 2021년도 2회 추경안에 따르면, 부산시는 공유재산관리계획 ‘비대상’으로 표기하고 있다.

에어부산은 출자에 대한 동의안의 관계 법령은 「지방출자출연법」(제4조제1항제1호)에 관한 사항만 두고 있다. 절차상 누락 사항을 보면 3가지 재정절차를 누락했다. 첫째, 「지방재정법」(제18조)에 따른 출자동의안 근거 법령과 주식취득에 해당하는 구「공유재산법」 20억 원 이상에 해당되며, 공유재산관리계획변경안을 제출해 지방의회의 의결을 받는 절차를 누락했다. 둘째, 40억 원 이상으로 ‘지방재정투자심사’ 대상으로 이를 선행해야 했다(「지방재정법」 제37조제1항; 「지방재정법 시행령」 제41조). 투자심사가 돼야 예산으로 반영될 수 있다. 셋째, 재정투자심사를 위해서는 사전에 ‘중기지방재정계획’으로 먼저 수립해야 했다. 중기지방재정계획 수립 대상으로 ‘투자심사 대상사업’이 포함돼 있다(「지방재정법」 제33조제3항제9호).

결국, 투자심사 → 중기재정계획 반영 → 출자동의안 → 공유재산관리계획 수립 → 예산편성(「지방재정법」 제36조제4항) 등의 절차가 순차적으로 이행돼야 했고, 이 중에서 출자동의안만 반영됐다. 2021년도 제2회 추경에서 ‘에어부산 출자금’으로 70억 원이 반영됐다. 부산시 첨부서류에서는 사전절차 이행 사항으로, ‘출자·출연’은 ‘이행’으로, 공유재산관리계획은 ‘비대상’으로 표기하고 있다.

2) 출자지분 취득에 따른 사전이행 절차
부산시는 에어부산(주)에 2번에 걸쳐 출자했다. 먼저, 2008년도에 24.6억 원, 둘째, 2021년 70억 원(예정) 등이다. 2번의 출자를 통해서 주식을 취득하게 된다. 2008년도 출자 이후 부산시는 현금배당으로 12.6억 원을 확보했다. 이러한 출자를 통한 주식을 획득할 경우 지방재정법 등에 따라 이뤄져야 할 절차는 ① 중기지방재정계획(Ⅹ) → ② 투자심사(Ⅹ) → ③ 출자동의안 제출(○) → ④ 공유재산심의 및 공유재산관리계획 수립(Ⅹ) → ⑤ 예산안의 편성과 의결(○)이지만, 5가지 절차 중 2가지만 이행했다.

3) 부산시와 제주도 출자 예
제주도는 주식취득에 관한 사항을 공유재산관리계획을 수립해 의회의 의결을 받는 절차를 거쳤다. 첫째, 제주도는 2번에 걸쳐 ㈜제주항공에 유상증자에 따른 주식취득에 대해서 ① 출자동의안(2020. 7.; 2021. 8.), ② ‘공유재산관리계획(2020. 7.; 2021. 8.)’을 수립해 의회의 의결을 받았다. 둘째, 제주도는 제주에너지공사에 대해 ① 현물출자에 따른 동의를 받고, ② 주식취득에 따른 공유재산관리계획(2019. 9.)을 수립해 의회의 의결을 받았다. 이와 같이, 제주도는 출자에 앞서, 유가증권 취득에 대한 공유재산관리계획 수립 후 출자동의안 의결을 받은 절차를 거쳤다.

4) 문제점과 의정활동 착안사항
결국, 부산시는 에어부산(주)에 출자동의안을 지방의회에 제출하기 전에 ① 중기재정계획 수립(Ⅹ) → ② 투자심사(Ⅹ) → ③ 공유재산관리계획(Ⅹ) → ④ 출자동의안 제출(○) 등의 절차를 이행해야 하지만 여기서 3가지 절차를 누락했다.

부산관광공사 설립을 위한 출자와 관리
1) 실태
부산관광공사 출자를 위한 공유재산관리계획안이 2013년도 당초 계획에 수립돼 반영됐다. 총출자 예정액은 350억 원 규모이지만, 2021년 현재 약 230.5억 원 규모에 불과하다. 공유재산관리계획에 따른 ‘출자동의안’ 2016년도 38억 원에 대해서만 제출했다. 2012에서 2015년까지에 대해서는 제출사항이 확인되지 않는다.

2) 부산관광공사 출자 현황
부산관광공사(2012년 11월 15일 설립)는 2013년도 공유재산관리계획으로 출자금 350억 원(매년 70억 원씩 5년간) 대해서 동의(2012. 9.)를 받았다. 2013년부터 70억 원씩 편성을 계획했다. 부산관광공사의 2016년 12월 수권자본금은 800억 원이다. 수권자본금 중 350억 원을 부산시가 현금 출자하기로 했으나 2021년 현재 약 230.5억 원 규모이고, 현물출자 450억 원 규모의 아르피나는 아직 출자도 되지 않는 상태다. 당초 350억 원 규모의 출자계획 대비 230.5(65.8%)수준에 머물고 있다.

3) 문제점과 의정활동 착안사항
부산관광공사 설립과정에서 첫째, 관련 절차 이행이 미흡하다. ① 공유재산관리계획은 이행되고, ② 출자계획안 의결은 누락됐다. 2017~2019년 출자계획은 미이행되고, 2020년도 60억 원 출자계획안은 제출 후 철회됐다. 둘째, 당초 목적한 출자금 적립 목표는 달성하지 못했다. 지방공기업 설립에 따른 출자가 제대로 이뤄지지 못한 상태에서 지방공기업이 운영되고 있어, 이로 인해서 관광 분야 지방공기업으로서 정체성과 효율적인 사업추진을 기대하기 어렵다. 따라서 지방의회는 당초 지방공기업 설립 목적에 따른 출자와 경영이 합리적으로 운영되는지 확인·점검이 필요하다.

지방정부의 출자제도와 지방의회의 확인·점검사항
1) 출자 근거 마련과 지방의회 동의
지방정부의 출자기관에 관한 근거 규정은 1991년도 「지방재정법」에서다. 첫째, 「지방재정법」(1991. 12. 31.)에 지방정부가 출자하려는 경우, 해당 ‘지방의회의 의결’을 받아야 한다는 규정이 도입됐다. 지방의회의 의결사항만 두고 있고, 언제 받아야 하는지에 관한 사항이 없었다. 둘째. 「지방재정법」 전부개정으로(2005. 8. 4.) ‘미리 지방의회의 의결’을 받아야 한다고 개정했다. 셋째, 「지방재정법」(2014. 5. 28.)에 제18조(출자 또는 출연의 제한)에 관한 사항을 규정해, 지방자치단체는 ‘법령에 근거가 있는 경우에만’ 출자를 할 수 있다고 규정했다.

또 여기에서 출연에 관한 규정도 출자 규정과 함께 같은 조문으로 구성했다. 기존의 ‘출연’에 관한 규정은 ‘기부·보조 또는 출연의 제한(제17조)에 두었던 사항을’, ‘출자에 관한 규정과 같은 조문’으로 옮겨 새로 체계를 구성했다.

2) 출자기관의 구분 체계 변경
출자 대상기관의 구분체계는 「지방출자출연법」 제정(2014. 3. 24.) 전후로 변경됐다. 「지방출자출연법」 제정으로 「지방재정법」이 전부개정으로 이어졌다. 「지방출자출연법」 개정에 따라서 이 법에 따른 출자기관에서 지방공기업은 제외되고, 상법이 적용되는 주식회사 형태만 출자기관으로 분류했다.

첫째, 「지방재정법」 전부개정(2014. 5. 28.) 이전에는 지방정부가 출자할 수 있는 범위는 지방공기업까지 포함해 관리했다. 지방공기업(지방공사 : 부산도시공사)와 출자기관[벡스코(주)]도 같은 ‘출자기관’으로 분류됐다. 현재는 「지방공기업법」에 따른 출자와 「출자출연기관법」에 따른 출자는 엄격히 구분된다. 둘째, 「지방출자출연법」의 제정(2014. 3. 24.)과 연계돼 「지방재정법」 개정(2014. 5. 28.)으로 지방출자기관에서 ‘지방공사’는 제외됐다. 따라서 지방출자기관은 지방출자·출연기관으로 지정·고시되는 기관(「지방출자출연법」 제2조)에 적용됐다.

3) 지방출자의 대상
지방자치단체가 출자를 할 수 있는 대상은 「지방재정법」 전부개정(2014. 5. 28.) 이전에는 3가지로 구분했다. 하지만 개정으로 ‘법령에 근거가 있는 경우에만’으로 축소했다. 개정 이전에는 출자제한(제18조) 규정으로 3가지다. ① 법령의 규정에 의해 출자할 수 있도록 정해진 단체, ② 「지방공기업법」에 의한 지방공사·지방공단 또는 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인 외의 단체에 대해는 출자를 할 수 없다. 그리고 ③ 지방자치단체가 「지방공기업법」 제2조의 규정에 의한 사업을 지방자치단체 외의 자와 공동으로 하고자 하는 경우에는 그러하지 아니한다.

이와 같이, 지방정부의 출자기관에 관한 사항은 1991년 지방자치제 실시와 더불어 관련 규정을 뒀다. 지방출자기관에 대한 규정은 「지방출자출연법」(2014. 3. 24.), 「지방공기업법」 개정(2014. 3. 24.), 「지방재정법」 전부개정(2014. 5. 28.)으로 정비가 됐다. 따라서 「지방출자기관은 지방출자출연법」에 따른 ‘출자’기관에 한정해 적용한다. 지방공기업에 대한 출자는 형식은 출자이지만, 「지방공기업법」이 적용되는 점에서 차이가 있다.

4) 지방출자출연법 제정과 출자
「지방출자출연법」(제정 2014. 3. 24.)을 제정한 이유는 지방자치단체의 출자出資·출연出捐 기관은 「민법」, 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」, 「상법」과 개별 법률에 근거를 두고 지방자치단체의 조례에 따라 다양하게 운영되고 있으나, 이들 기관에 일관성 있고 체계적으로 적용할 설립 전의 절차와 지도·감독 권한 등의 규정을 하기 위해서다. 「지방출자출연법」 제정으로, 「지방공기업」 제77조의3(설립) 등에 관한 규정이 삭제됐다.

5) 지방공기업과 ‘출자기관’ 관련 규정과 개정
지방정부가 출자·출연기관을 설립에 관한 구체적인 근거는 「지방공기업법」(2002. 3. 25.)으로 신설로 규정됐다. 지방출자·출연에 관한 구체적인 사항은 「지방공기업법」 제77조의 3(설립)에서 규정하고 있다.

여기에 「상법」에 따른 주식회사 또는 「민법」에 따른 재단법인을 설립·운영할 수 있다고 규정했다. 지방출자출연법 제정으로 관련 조문은 삭제됐다. 지방공기업은 출자기관에 포함되지 않는다. 이후 출자는 출자제도는 구「지방공기업법」에서 규정했다가 「지방출자출연법」 제정으로 근거 법령이 개정됐다.

지방출연기관에 관한 제한과 확인·점검사항
1) 출연기관의 연혁
지방출연기관은 「지방공기업법」(제77조3)에 관련 규정을 두었고, 「지방출자출연법」 제정으로 지정·고시된 기관으로 구체화됐다. 「지방재정법」상 출연에 관한 사항은 첫째, 「지방재정법」 제17조(기부·보조 또는 출연의 제한)(2011. 3. 8.)에서 규정함으로써 신설됐다. 둘째, 「지방재정법」 전부개정(2014. 5. 28.)으로 제18조에서 ‘지방출자 또는 출연 제한’ 사항으로 규정했다. 출자는 ‘법령에 근거가 있는 경우에만’ 할 수 있도록 했다. 개정 이전에는 「지방공기업법」에 따른 단체도 포함됐지만, 관련 규정이 삭제됐다.

2) 출연기관의 범위
지방출연기관의 범위는 2가지 단계로 변경됐다. 첫째, 「지방재정법」상(2011. 3. 8.)에서 출연기관의 범위는 기부, 보조, 출연, 그 밖의 공공지출 등과 혼합돼 운영됐다. 법령에 규정 있는 경우 등 4가지 조건과 공공기관으로 조건을 제한하고 있어, 출자기관에 비해서 상대적으로 범위가 넓었다. 그럼에도 어느 항목이 출연기관에 포함되는지 구분이 어려웠다. 둘째, 「지방재정법」 전부개정(2014. 5. 28.)에서 출연에 관한 사항이 보다 구체적으로 신설됐다. 「지방재정법」 제18조제2항에서 「지방자치단체는 법령에 근거가 있는 경우」와 「제17조 제2항의 공공기관에 대한 조례」에 근거가 있는 경우에만 출연을 할 수 있다. 공공기관은 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련해 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 기관으로, 그 목적과 설립이 법령 또는 자치단체의 조례에 정해진 기관 등으로 한정했다.

3) 지방출연기관에 대한 「출연금」에 대한 지방의회의 사전 의결
지방출자와 함께, 지방출연(출연기관 설립)하거나 출연금(매 회계별 예산편성)을 편성할 대 “미리 해당 지방의회의 의결”을 받아야 한다. 이에 따라 각 지방정부는 매년 다음 연도 예산안을 편성해 제출하기 전(광역 : 11월 11일 / 기초 : 11월 20일)까지 미리 지방의회에 출연계획서를 제출해 동의를 받고 있다.

4) 지방출자출연기관장에 대한 인사검증/청문회 제도 도입
각 지방의회와 지방자치단체는 각종 협약 등을 통해서 지방공기업과 출자·출연기관에 대한 인사검증을 실시하고 있다. 지방의회가 인사청문회를 실시할 수 있는 법적 근거가 있는 곳은 제주가 유일하다. 현재 17개 시·도의회 중 세종특별자치시를 제외한 16개 시·도의회에서 단체장과 지방의회 간 협약·지침 등에 의해 지방공기업(공사·공단), 지방출자·출연기관에 등 공공기관장 등 인사청문회를 이미 실시하고 있다. 국회에 제출된 ‘지방의회법안’에서는 지방공사, 지방공단에 대해 인사청문회 관련 사항을 제안하고 있다. 출자·출연기관에 대한 인사검증 또는 청문회를 도입할 필요가 있다.