11일 논산에서 종로구 주민자치위원장회장협의회 역량강화 워크숍이 개최되었다. 이번 워크숍은 자치분권2.0 시대를 맞아 유기적인 민관협력체제 구축 필요성과 ‘종로형 주민자치’ 모델 수립에 대한 소통과 공감의 토대 마련을 위해 열렸다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장(중앙대 행정대학원 특임교수)은 ‘종로구 주민자치 실질화 방향’이라는 제목으로 논산아트센터 소공연장에서 특별강연을 열어 주목을 모았다. 이날 특강에는 종로구 17개동 주민자치위원장을 비롯해 간사, 각 동장 및 담당 주무관, 종로구의회 행정문화위원회 위원, 종로구 자치행정과 공무원 등 100여 명이 참석해 성황을 이루었다.

전상직 회장은 “주민자치는 위원만이 아닌 주민들과 함께 하는 것이다. 그래서 주민자치 쉽지 않다. 그러나 기죽지 말고 하면 된다. 꿋꿋하게 밀고 나가시기 바란다”라고 격려하며 “마을 어린아이들이 여러분처럼 멋있는 어른, 모범이 되는 어른이 되기를 열망하도록 멋진 주민자치 해주시기 부탁드린다”라고 당부했다.

전 회장의 특강을 지상 중계한다.

제대로 주민자치 하려는 정권 없어 20년 넘게 제자리걸음

종로구 주민자치 실질화를 위한 올바른 방향을 찾기 위한 자리다. 주민자치위원님들과 동장님들이 힘을 합쳐 주민자치를 잘 할 수 있는 기반을 마련하자는 것이다. 주민자치가 정치 밑으로 들어가서는 안 된다. 정치를 잘 할 수 있도록 바로 잡아 주는 것이 주민자치다. 지난 지방선거에서 시도지사 후보님들과 열띤 토론회를 연 이유도 여기에 있다.

1999년 김대중 정부는 사실 주민자치회를 할 생각이 없었다. 대신 읍면동을 없애려 한 것인데 공무원들이 심하게 반발해 읍면동을 반토막 내 시군구로 보내려 만든 것이 주민자치센터다. 주민자치 하려고 주민자치센터를 만든 게 아니라는 말이다. 만약 주민자치를 하려 했다면 읍면동에 주민자치회를 설치하지 않았을 것이다. 전 세계에서 읍면동에 주민자치회를 설치한 나라는 한국뿐이다. 정말 제대로 된 주민자치를 하려 했으면 통리에 만들었을 것이다. 면적이나 인구에서 읍면동은 주민자치 할 수 있는 규모가 아니기 때문이다. 해서 주민자치를 제대로 해 보기 위해 2006년 사단법인 한국주민자치학회를 창립해 현재까지 크고 작은 주민자치 관련 세미나와 학술대회만 1,000회 가까이 개최한 바 있다.

2012년 이명박 정부는 시군구를 통합해 전국을 80여 개 대시군구로 만든다는 계획 아래 읍면동을 주민자치회로 바꿀 계획을 세웠다. 역시 처음부터 주민이 하는 주민자치가 아니라 읍면동을 없애는 방편으로 생각한 것이다. 지방행정체제 개편에 관한 특별법이 입법됨에 따라 주민자치 조직의 전국화가 필요하다는 생각에 사단법인 한국주민자치중앙회를 창립했다. 그리고 고건 서울시장 재임 당시 주민자치 활성화 위원을 했던 경험이 있어 서울시의 모든 구를 훑어본 다 있다.

고 박원순 전 서울시장의 서울형 주민자치는 시민단체를 앞세워 주민을 배제한 채 주민자치를 지배하고 왜곡했다. 지금의 윤석열 정부 역시 제대로 된 주민자치를 할 생각은 없는 것 같다. 우리나라 주민자치가 20년 동안 제자리걸음에 있는 이유다. 저는 이러한 난제를 학술적으로 풀어 보려 한다. 서울대 행정대학원, 중앙대 행정대학원 등에서 오는 9월부터 주민자치학 강좌를 개설해 주민자치 현장의 목소리를 이론적으로 구축할 계획이다.

읍면동 및 통리 민주화가 진정한 주민자치의 시작

주민의 역량이 읍면동을 위해 발휘되지 못하고 개인의 여가활동으로 소진되는 경우가 많다. 주민의 풍부한 능력이 마을에 기여하면서 주민들이 보람을 느끼는 행위와 형식이 주민자치다. 지금 보시는 슬라이드가 2009년 종로에서 강의했던 내용이라 특별히 가져왔다. 시군구의원들은 주민자치위원들의 임기를 축소하고 제한한다. 공무원들은 예산과 조직으로 주민자치를 통제하려 한다. 주민자치위원장들이 공무원이 써준 회의 내용을 그대로 읽는 앵무새 같은 경우가 많다. 주민 스스로도 문제다. 위원들 스스로가 능력의 한계에 봉착한 것이다.

그렇다면 주민자치의 성공모델은 무엇일까? 주민들이 합심할 수 있도록 자치사업을 기획하고 제도로 지원하여 지역사회에 주민자치를 내재화시켜 주민자치역량을 형성하는 것이다. 그러나 읍면동은 독재 시스템이다. 민주주의의 사각지대다. 읍면동과 함께 통리가 민주화되기 위해서는 이웃과 마을을 위해 주민들이 스스로 결정하고 실행하는 체계가 만들어져야 한다. 이것이 바로 주민자치회다.

주민자치, 주민자치위원만이 아닌 주민들과 함께 하는 것

주민자치는 주민자치위원만이 아니라 주민들과 스스로 나서 함께 하는 것이다. 그래서 주민자치 쉽지 않다. 그러나 기죽지 말고 하면 된다. 꿋꿋하게 밀고 나가시기 바란다.

분권과 자치라는 두 개의 축 아래 주민들이 구역을 마을로 승인하는 자발성, 주민들이 주민을 나의 이웃으로 승인하는 자주성, 주민들이 마을일을 나의 일로 승인하는 자율성 등이 필요충분조건으로 관계하는 것이 바로 주민자치의 조건이다. 주민자치 정책은 이를 위한 분권에 집중해야 한다. 그러나 과연 그러한 정책이 펼쳐지고 있을까? 아직 그런 정책이나 제도는 확립되지 않았다.

주민자치회의 원리 역시 인간의 존엄성에 기초를 두고 공동선-연대성-보조성으로 구성된다. 따라서 주민들이 자치할 수 있는 방법을 제공하고 주민자치회가 주민의 자치로 공공에 기여하는 것이다. 그렇다면 정부는 이런 조건을 제공할 수 있도록 충분히 지원해야 한다. 더불어 주민들이 자치로 마을에 기여할 수 있도록 여건과 환경을 만들어 줘야 한다.

이것이 자치의 충분조건이고 분권의 필요조건이다. 결국 주민 없는 자치회가 있을 수 없듯이 정부 없는 자치회도 있을 수 없는 것이다. 그러나 주민자치는 10년 넘게 시범실시 중에 있다. 심지어 행정안전부는 표준조례라는 이름으로 왜곡하고 있다. 표준조례의 부당함은 뒤에 다시 말씀드리도록 하겠다.

향회 등 우리 역사에 훌륭한 주민자치 존재해

우리나라 주민자치의 역사는 중종 당시인 1518년 향약을 반포하면서 시작되어 1747년 상하주민 모두가 참여하는 보은향약에서 꽃 피웠다. 그러다 1895년에 들어 유길준이 향회조규를 만들면서 만개한다. 향회조규는 오늘날 주민자치회 법이다. 1895년 대한제국에서 법률로 반상차별을 철폐하고 주민이 회원이 되어 대표자를 선거하는 등 조선 향약 328년의 경험이 주민자치의 지혜로 되살아 난 것이다. 이것이 바로 조선 주민자치의 결정판인 향회다.

향회조규에는 대향회, 중향회, 소향회로 구성해 놓았는데 소향회는 리에 설치되어 매 호 대표가 모여 회장 선거를 하고 중향회는 면에 두어 소향회에서 회장1명, 대의원 2명 등 3명이 모여 면회를 구성한다. 여기서도 또 다시 3명이 모여 군회인 대향회를 구성하는 것이다.

이 당시 확실하게 주민자치를 주민에게 맡겼지만 지금 서울의 통은 주민에게 맡기지 않았다. 물론 당시에는 국가의 존망 위기에 처한 탓에 주민들의 희생을 필요로 해 결집되도록 만든 것이기는 하다. 일제 강점기에는 행정적으로만 만들었지 주민이 모여 국가를 구성하는 진정한 주민자치는 작동되지 않았다. 일제강점기를 거치면서 말살 당해 연결고리 끊어졌다. 그렇지만 읍면동과 통리 체제는 일제의 잔재 그대로 지금까지 남아있다. 시도지사와 시군구장을 주민이 선출하는데 반해 읍면동장과 통리장은 관선하는 것이 그 증거다.

표준조례가 낳은 기형적 주민자치회, 주민 없고 위원만 있어

베네수엘라 차베스 대통령의 정책을 벤치마킹한 문재인 정부의 시범실시 주민자치회는 철저히 실패했다. 지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제27조 주민자치회 설치에 관해 ‘풀뿌리자치 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 읍면동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다’는 조항을 행정안전부 시범실시 주민자치회 표준조례에서는 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’이란 문구를 삭제해 버렸다.

이로 인해 주민자치회의 회칙 제정권은 박탈되었고 대신 시군구 조례에 묶여 관치화된 것이다. 주민자치회장 선출권도 박탈되고 공개추첨으로 무력화시켰다. 재정권 역시 빼앗아 시군구 예산에 의지하게끔 예속화 시켜 버렸다. 결국 지금의 주민자치회는 주민이 아닌 소수의 위원만으로 구성된 심각하게 기형적인 구조다.

특히 표준조례 제29조에 의하면 주민자치위원마저도 단체정이 위촉하게 되어 있다. 주민 없는 자치회에서는 위원이 전부일 수밖에 없다. 이렇게 만들어 놓고 주민자치해라? 결국 사람 뽑아 놓고 일을 시킬 것인가 일을 만들어 놓고 그에 맞는 사람을 뽑을 것인가의 문제다.

그리고 주민이 있고, 위원이 있고, 단체장이 있으면 위원은 주민자치 성패를 좌우하는 사람인데 이 위원을 주민이 선정하고 단체장이 위촉하거나 단체장이 선정하고 위촉도 하는 것은 심각하게 고민해 봐야할 사안이다.

중간지원조직에 주민자치 위탁해 권력형 시민단체 덩치만 키워

한편, 행정과 권력의 하수인 역할을 하는 시민단체, 관변단체를 중간지원조직이라는 미명 아래 주민자치회를 지배하고 주민자치회의 정당한 권리를 말살시키고 있다. 행정에게 권한을 위탁 받은 중간지원조직에 의해 주민은 흡사 식민지에 처한 현실이다.

얼마 전 폐지된 서울시 마을공동체사업이 대표적 증거다. 서울시 마을공동체종합지원센터, 마을자치지원센터, 동자치지원관 등 중간지원조직을 내세워 주민자치 경험이 전무한 시민단체에 정책부터 행정까지 포괄적으로 위탁한 것은 자치단체의 무책임이자 지방의회의 무지를 드러내는 극치다. 주민 동의 없이 모든 것을 민간에 위탁해 버리는 작태는 앞서 언급한 대로 조선시대에 이미 실패했던 주민자치인 수령향약, 양반향약과 다를 게 없다.

일부 행정적, 재정적 지원은 위탁 가능할지 모른다. 그러나 주민자치 본질인 고유 사무는 위탁 불가한 영역이다. 주민은 회원으로서의 권리와 의무를 가지고 주민자치회에 참여하며, 총회에서 위임한 사항을 집행하고 위임하지 않은 사안은 다시 총회를 소집해 결정한다. 그러나 주민자치회 유지 및 운영에 필요한 사무국은 있지만 주민 간 소통, 주민과 주민자치회 간 소통을 담당하는 회원국, 주민자치회의 사업수행을 담당하는 사업국은 지금 주민자치회에 부재된 현실이다.

읍면동 협치-통리 자치 이중구조로 주민자치회 설계해야

읍면동 자치는 인구 규모나 면적 범위에서 불가능하다. 가능한 것은 협치다. 그렇다면 통리 단위가 자치 가능하다. 이중구조로 만드는 게 이론적으로 맞다. 그러나 행정안전부는 그럴 생각이 전혀 없다.

읍면동 단위에 주민자치회를 설치한 것은 명백한 정책 오류다. 한국 읍면동은 대다수가 자치단체에 가까운 큰 규모다. 인구도 무보수 명예직의 비상근 주민자치회가 감당할 수 있는 규모가 아니며, 면적에서도 생활 관계가 형성될 수 있는 곳이 아니다.

주민자치회를 통리 계층에 설치하는 것이 이론이나 현실적으로 가장 적절하고 기존의 행정 보조기능을 주민자치회로 전환하면 주민자치 실질화를 앞당길 수 있다. 이중구조 주민자치회는 지역이나 주민을 대표하는 자치기능, 자치단체와 협력하는 협치기능으로 구분된다. 따라서 자치기능을 통리에 두고, 협치기능을 읍면동에 두는 이중구조로 주민자치회 설계가 충분히 가능하다.

공동체 생활 필요한 마을서비스 사업이 진짜 주민자치형 사업

일본은 회비를 내면서까지 주민자치를 하고 있다. 일본의 주민자치회 역할은 주거환경의 유지가 31.7%로 가장 높다. 그 다음이 주민 간 소통과 친목으로 30.8%다. 소통과 친목을 통해 사회적 자본을 형성하는 것이다. 다음으로 마을문제 대응이 15.5%로, 이를 기반 삼아 사회서비스를 공급한다. 자치단체에 협력하는 것은 12.2%, 자치단체에 민원을 제기하는 것은 9.8%인데 이는 다름 아닌 주민의 목소리를 대변하는 것이다.

또한 주민의 불만 해결, 민원 해결을 위해 주민자치회를 통해 직간접적으로 시군구에 부탁하고 청원하고 있다. 주민자치회를 통해 진정을 넣고 민원을 해결하는 것이 일반화되어 있는 것이다. 조사에 따르면 이런 경우가 지금까지 25.1%였었고 앞으로는 더 증가해 47.2%까지 늘어날 것으로 예상된다. 주민 입장에서는 주민자치회가 긍정적이고 바람직하게 작동하기 때문에 주민이 주민자치회에 회비를 내는 것이다.

그렇다면 우리나라 주민자치회의 임무는 무엇일까? 주민자치회의 주체가 자치단체에서 지역 주민이 대표성을 부여해 변경된다면 주민자치회의 역할도 바뀌어야 한다. 사회적자본 형성, 사회서비스 공급, 주민목소리 대변을 우리 주민자치회도 할 수 있는 것이다. 그런데 이런 사업을 지금의 주민자치회는 상상조차 못하고 있다.

행정의 서비스와 시민운동과는 전혀 다른 것이 주민자치다. 주민자치위원을 지역 사회의 봉사자라고 생각하는데 행정에 봉사하는 것이고, 시민운동에 협조할 뿐이다. 진정으로 가치 있는 주민자치 영역에서의 봉사가 필요하다.

주민자치는 일, 다시 말해 마을사업을 통해 개인의 인격과 마을의 공동체 의식이 눈 뜨는 행위다. 그런데 현재 주민자치회 사업은 봉사활동이 대다수인 실적 위주의 행정서비스형이나 시민단체 활동을 사업화하는 서울형 주민자치회, 주민자치회 시범실시 같은 완장형 시민운동이 대부분을 차지하고 있다. 공동체 생활에 필요한 마을서비스 사업이야말로 진정한 주민자치형 사업이다.

주민자치 설계, 주민 각자 동기에 합당한 가치 제공하는 것

인생의 동기는 내가 뭔가 얻는 게 있어야 한다. 쉽게 말해 남는 게 있어야 하는 것이다. 주민자치 역시 동기가 있어야 한다. 주민자치의 동기는 크게 이익동기, 권력동기, 명예동기로 나눌 수 있다. 이익을 원하고 권력을 원하고 명예를 원한다고 다 나쁜 것인가? 아니다. 단지 제도로서 주민 각자가 추구하는 동기의 가치를 제공함으로써 마을과 이웃을 위해 힘쓰도록 동기 부여하면 되는 것이다.

이익동기는 주민자치사업의 원동력이 되고 권력동기는 주민자치회의 주민 및 지역 대표성을 제고시킨다. 명예동기는 주민자치행사에 필요한데, 명예를 주면서 가치 있는 사업을 하도록 하는 것이다. 따라서 주민자치회는 주민들에게 자치의 동기를 부여하고 숙성시켜야 할 책무가 있다. 물론 쉽지 않다. 매우 난해한 설계다.

주민자치가 완성되는 공식을 부등식으로 설명하자면 가치가 가격보다 높다는 전제가 필요하다. 시간 제공·재능 발휘·재화 기여라는 물리적 노력보다 경제·사회·심리·도덕이라는 고귀한 가치에 더 높은 동기가 부여되어야 한다는 것이다. 결론적으로 주민들이 동의할 수 있는 공공의 동기가 성립될 때 진정한 주민자치가 실현될 수 있는 것이다.

매슬로의 욕구위계이론을 살펴보자. 자아실현이 가장 중요하다. 제일 상위 단계다. 회사나 단체 등에서는 생리적 욕구, 안전 욕구, 소속과 애정, 존중 등 보다 자아실현이 위에 있다. 그러나 지역사회에서는 이런 사안들을 충족시킬 수 있다. 주민에 맞는 동기 부여를 통해 주민자치가 만족시킬 수 있는 것이다.

지역 특성 따라 다양한 주민자치회 모델 필요

단독주택과 상업지역, 아파트단지 등 모두 지역 여건과 환경이 다 다르다. 단독주택과 아파트, 상업지역은 또 다르다. 그렇다면 지역 마다 차별화된 주민자치회가 있어야 한다.

일률적으로 강요하는 것은 문제가 많다. 제일 좋은 것은 주민이 알아서 하도록 맡겨 주는 건데 그렇게 못한다면 주민자치회 유형이라도 다양한 모델로 분류해야 한다. 그러나 이것도 하지 못하게 행정안전부는 동일한 모델로 찍어 누르고 있다. 이건 조선시대에도 없던 횡포다. 행정안전부 표준조례 같은 독재법은 세상 어디에도 없는 것이다. 다시 강조하지만 주민자치회가 지역과 사회에 따라 차별화되고 다르게 운영될 수 있어야 한다.

지원 하되 간섭 않고 인내해 주는 것이 주민자치 정책 기조

결국 주민의 역량이 결집되어야 한다. 역량은 개인차원 역량, 집단차원 역량, 정책차원 역량이 있는데 그 능력이 제 각각이라 집단역량화 되지 못하고 있다. 개인 차원의 풍부한 역량이 집단의 역량을 이어지게 지원해 주시는 것이 여기 모이신 동장님이나 주민자치 담당 공무원 분들의 역할이다.

주민자치를 공무원이나 행정의 힘만으로 하는 것은 절대 불가하다. 그렇게 되면 결국 주민자치회가 동장 보조나 행정 서비스 정도로 끝나 버린다. 이를 해소하기 위해 필요한 것이 집단차원에서 조직을 구성하고 민주적 운영을 해야 하는데 이것 역시 우리 모두의 과제인 주민자치 정책이다. 시군구에서 집단적으로 역량이 형성되고 운영될 수 있게 만드는데 집중해 주시라 부탁드린다.

가장 좋은 것은 주민에게 맡겨 놓고 인내하고 기다려 주면 오랜 시간이 걸릴지라도 주민자치는 실질화되고 안정화되어 정착될 것이다. 단지, 주민들이 실패 하지 않도록 격려하고 다듬어 주는 게 주민자치 정책의 기조이자 역량이다.

전상직 회장은 끝으로 “우리 마을에 있는 어린아이들이 여러분을 봤을 때 닮고 싶은 멋있는 어른, 모범이 되는 어른이 되기를 열망하도록 멋진 주민자치 해주시기 바란다”라고 당부하며 특강을 마무리 지었다.

사진=이문재 기자